國內(nèi)外城市發(fā)展TOD模式對武漢市的啟示

郭宇峰

摘要：面對我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展所帶來的交通擁擠、用地不足等問題，AKTOD模式的概念、特點出發(fā)，結(jié)合武漢市發(fā)展地鐵小鎮(zhèn)的規(guī)劃及現(xiàn)狀，并借鑒國內(nèi)外城市發(fā)展TOD模式的經(jīng)驗啟示，從政府戰(zhàn)略理念、機構(gòu)設(shè)置、政策支持等方面對武漢市發(fā)展TOD模式提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：TOD模式;地鐵小鎮(zhèn);武漢市

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）09-0034-37 收稿日期：2019-07-20

1TOD模式的概念及武漢地鐵小鎮(zhèn)概況

1.1 TOD模式的概念及特點

交通導(dǎo)向發(fā)展模式即TOD模式（Tran sitOriented Development），最早起源于美國，其產(chǎn)生與美國的經(jīng)濟發(fā)展有著密切聯(lián)系，是以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式。在適于步行的一定范圍內(nèi)，以公共交通站點為核心，主要以火車站、機場、地鐵、輕軌等公共交通線路，然后以公交站點為中心，以400-800米或5-10分鐘步行路程為半徑建立區(qū)域中心或城市中心，并對周邊居住等各類功能土地進行高密度混合使用開發(fā)，使公共交通效用最大化，營造適于步行或非機動車出行環(huán)境的規(guī)劃模式，打造集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的混合功能區(qū)。

TOD模式是解決城鎮(zhèn)土地利用和交通擁擠問題的一種非常重要的途徑，對城市發(fā)展具有社會、經(jīng)濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等三大特點：社會可持續(xù)發(fā)展的設(shè)計理念是以人為本，旨在打造緊湊、舒適、便捷、經(jīng)濟、適宜步行、功能復(fù)合以及環(huán)境友好型的新型社區(qū)，有力推動城市問題的解決和社會的可持續(xù)發(fā)展;經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是注重對土地的綜合利用和混合開發(fā)，它以經(jīng)濟效益為基礎(chǔ)，按照市場經(jīng)濟的原則引導(dǎo)城市形成中心商業(yè)區(qū)、高層辦公區(qū)和外圍居住區(qū)的類同心圓結(jié)構(gòu);環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的核心要素為公共交通，該模式對環(huán)境的破壞最小，能夠節(jié)約資源并減少環(huán)境污染。

1.2武漢地鐵小鎮(zhèn)概況

2014年3月國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出：“要發(fā)揮好城市公交導(dǎo)向作用，建立城市公共交通與城市協(xié)同發(fā)展機制，打造公交導(dǎo)向的集約緊湊型城市發(fā)展模式，主動引導(dǎo)城市空間布局”。上海市、廣東省等也相繼出臺政策支持TOD模式發(fā)展。

筆者根據(jù)由中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會、上海易居房地產(chǎn)研究院中國房地產(chǎn)測評中心共同發(fā)布的《2018年度中國房地產(chǎn)百強排行榜》，進行了粗略統(tǒng)計，目前排名前20強中，恒大、萬科、碧桂園、保利、融創(chuàng)、綠地、中海、龍湖、華夏幸福、富力等20家房企全部已開始布局TOD開發(fā)模式。

2014年10月，武漢市政府通過了《關(guān)于支持地鐵建設(shè)的土地資源籌集意見和方案》，明確提出在全市5個新城區(qū)集中打造6個地鐵小鎮(zhèn)（即黃陂武湖、新洲金臺、江夏黃家湖、江夏青龍山、東西湖走馬嶺、蔡甸柏林），每個地鐵小鎮(zhèn)規(guī)模為1500畝至3000畝，總計規(guī)模為13000畝。并且各小鎮(zhèn)均定位了相應(yīng)的特色主題：武湖地鐵小鎮(zhèn)為漢口新商小鎮(zhèn)，意在繼承黃陂歷史悠久的經(jīng)商傳統(tǒng);桃橋湖地鐵小鎮(zhèn)為田園休憩小鎮(zhèn);黃家湖地鐵小鎮(zhèn)依托項目周邊有黃家湖大學(xué)城等教育資源優(yōu)勢，定位為國際精英小鎮(zhèn);青龍山地鐵小鎮(zhèn)主題為山麓人文小鎮(zhèn);蔡甸柏林地鐵小鎮(zhèn)為江漢風(fēng)貌小鎮(zhèn);走馬嶺地鐵小鎮(zhèn)為青年創(chuàng)智小鎮(zhèn)。

2018年9月武漢市政府發(fā)布《武漢市綜合交通體系三年攻堅實施方案（2018-2020年）》也明確指出將打造長江新城TOD換乘中心。筆者統(tǒng)計了武漢市目前按TOD模式建設(shè)的“公共交通+上蓋物業(yè)”項目，基本是由政府主導(dǎo)，先制定規(guī)劃藍圖再由國企主導(dǎo)的“聯(lián)合體”開發(fā)建設(shè)，已涉足武漢TOD建設(shè)的漢派國企主要有地鐵集團、地產(chǎn)集團、公交集團、漢正街置業(yè)（現(xiàn)長江新城建投）等。

2國內(nèi)外城市發(fā)展TOD典型模式

2.1政府主導(dǎo)開發(fā)模式——新加坡

新加坡土地76%為政府所有，政府是項目規(guī)劃主體，投融資方式是建設(shè)階段為政府投資，后期整體資產(chǎn)上市，上市后33.7%為企業(yè)私有制。新加坡的TOD最大特征表現(xiàn)為，在規(guī)劃中政府位于主導(dǎo)地位，其最大優(yōu)點為規(guī)劃執(zhí)行度最高，但需政府投入大量資金作為有效保障。

新加坡政府通過區(qū)域牌照制度、擁車證制度以及電子道路收費系統(tǒng)等交通管理措施，很好地控制了私家車快速發(fā)展。目前，新加坡?lián)碛兴饺似嚨募彝ゲ坏?0%，而超過60%的新加坡人則主要是通過地鐵出行。地鐵將新城和新加坡中心城區(qū)連接，縮短了通勤時間，將新城內(nèi)部緊密連接，兩者形成了嚴密的公共交通網(wǎng)絡(luò)。軌道交通周邊配套商業(yè)、金融、公共服務(wù)等設(shè)施，社區(qū)集就業(yè)、休閑、居住功能為一體。

2.2政府資助、政策導(dǎo)向政企社三方共贏模式——中國香港

中國香港面積狹小，土地資源十分有限，受幅員面積的限制，香港政府大力發(fā)展公共交通系統(tǒng)。香港地鐵項目實現(xiàn)盈利是全世界少有的成功案例，成功最為重要的因素就是政府將地鐵的發(fā)展與周邊的物業(yè)發(fā)展有機結(jié)合起來，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展的良性互動。具體來說，香港政府通過出售地鐵周邊與上蓋物業(yè)來籌集建設(shè)地鐵的資金，并將地鐵沿線的土地分片出售給開發(fā)商進行開發(fā)。

房地產(chǎn)商、地鐵企業(yè)以及香港政府的緊密配合，使得地鐵沿線和軌道交通站點的建設(shè)經(jīng)營蘊藏著巨大的經(jīng)濟利益，周邊新市鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)更讓房地產(chǎn)商有機會去建設(shè)大規(guī)模的社區(qū)。社區(qū)的發(fā)展成熟，有利于軌道沿線土地和房產(chǎn)的保值升值，進而形成一個良性循環(huán)。這樣就有利于實現(xiàn)香港政府、開發(fā)商和城市居民的多方共贏。

港鐵九龍站是香港經(jīng)典TOD項目，項目由香港政府通過港鐵公司聯(lián)同九龍倉集團、恒隆地產(chǎn)、永泰控股和新鴻基地產(chǎn)四個發(fā)展商合作發(fā)展。地鐵把中環(huán)CBD從港島區(qū)延伸至九龍半島，發(fā)展成了新的金融文化中心。城市綜合體內(nèi)交通樞紐、住宅公寓、商場、寫字樓無縫銜接。

2.3市場導(dǎo)向模式一東京

東京是世界上人口密度最高的城市之一，因而東京具有全世界最為龐大的軌道交通系統(tǒng)。東京TOD是以市場導(dǎo)向為基礎(chǔ)，公交與房地產(chǎn)共同開發(fā)的“溢價回收”機制。日本地鐵多是由私企經(jīng)營，政府則對票價制訂嚴格控制。由于軌道交通的投人巨大，運營成本也高，因而為保證盈利，政府也鼓勵和支持企業(yè)在運營軌道交通業(yè)務(wù)的同時，對站點周圍房地產(chǎn)進行開發(fā)。

東京澀谷站為多條地鐵、輕軌線路的交叉換乘樞紐，由東急電鐵、東京地下鐵、東寶不動產(chǎn)等共同開發(fā)的澀谷之光是TOD模式的代表。澀谷之光項目采用豎向城市商業(yè)配套綜合體，34層的建筑如同一個迷你城市，每層有對應(yīng)的功能，如地下2-3層是地鐵配套餐飲服務(wù)，地上1-5層是商場，2層對接輕軌站，6-7層是餐廳，18-34層是辦公樓。

此外，在TOD模式新城建設(shè)中最為成功的是“多摩田園都市”。多摩田園都市與軌道交通的建設(shè)基本是同步的，該項目是由軌道交通公司私人開發(fā)的社區(qū)。多摩田園都市處在東京的西南郊，原本屬于丘陵地帶，人口密度較低。東急集團聯(lián)合已獲得沿線土地開發(fā)權(quán)的其他公司，對沿線土地進行了統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)及經(jīng)營。該項目以最大化的經(jīng)濟效益為經(jīng)營目標。不僅實現(xiàn)了土地升值經(jīng)濟利益最大化，還實現(xiàn)了鐵路的客流量最大化。

3對武漢市發(fā)展TOD模式的啟示

我國正處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出新的特點，蘊含著巨大機遇，同時也面臨著嚴峻的風(fēng)險挑戰(zhàn)。根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%-70%的快速發(fā)展區(qū)間。我國大城市發(fā)展面臨著兩大現(xiàn)實難題：一是交通擁堵，通行效率效益損失巨大;二是用地不足，城市住房市場面臨供不應(yīng)求。

2019年5月在武漢舉辦的2019全球服務(wù)外包大會上，武漢市市長周先旺提出，武漢市要實現(xiàn)三個跨越：推動城市人口從1000萬向2000萬跨越、推動GDP從1萬億向2萬億跨越、推動武漢從中部中心城市向國家中心城市和世界亮點城市跨越。高度重視TOD模式發(fā)展，對于武漢市實現(xiàn)三個跨越至關(guān)重要。筆者從國內(nèi)外已實踐TOD模式的城市中政策引導(dǎo)、管理機制、開發(fā)模式等方面，總結(jié)了以下幾點經(jīng)驗及啟示：

3.1堅持公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略。牢固樹立TOD發(fā)展理念

我國城鎮(zhèn)發(fā)展不僅要將公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置，科學(xué)有序推進城市軌道交通建設(shè)，優(yōu)化公共交通站點和線路設(shè)置，推動形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)，提高覆蓋率、準點率和運行速度，還要建設(shè)以鐵路、公路、機場、軌道交通換乘站等為主的綜合客運樞紐。依托TOD模式突出新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃和戰(zhàn)略定位，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局，科學(xué)合理謀劃城市發(fā)展模式，促使城市生活和諧宜人，城市發(fā)展更加個性化，城市管理更加人性化、智能化。

3.2成立TOD綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，充分發(fā)揮國企責(zé)任擔(dān)當

TOD是一種綜合性很強的發(fā)展模式，其項目開發(fā)往往需要政府許多部門協(xié)同合作、聯(lián)合協(xié)助才能實現(xiàn)，它是一項需要調(diào)動城市管理各個職能部門的系統(tǒng)工程，任何一個環(huán)節(jié)不配套都有可能影響到TOD的實施效果。因此，建議成立由分管副市長及以上領(lǐng)導(dǎo)掛帥的促進TOD發(fā)展的綜合管理機構(gòu)（可為臨時機構(gòu)，也可為虛擬機構(gòu)）對TOD開發(fā)實施統(tǒng)一協(xié)調(diào)、規(guī)劃、建設(shè)、運營管理。

TOD城市綜合體項目如同打造一座“迷你城市”，涉及到軌道交通、商業(yè)地產(chǎn)、住宅地產(chǎn)、公共服務(wù)、休閑綠化等多個方面，從開發(fā)周期來看，普遍在三四年以上。該模式是一種綜合性很強的發(fā)展模式，其開發(fā)周期長，考驗開發(fā)主體資金周轉(zhuǎn)能力，一般中、小開發(fā)商只能望洋興嘆。上海市在關(guān)于發(fā)展“TOD”模式的政策文件中已明確規(guī)定：“為有利于推進軌道交通場站與周邊土地的統(tǒng)籌開發(fā)，按照市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主的原則，將開發(fā)主體統(tǒng)一規(guī)定為區(qū)屬國資或國資控股公司”。而南京市為加快TOD建設(shè)，專門組建了國企——南京地鐵小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)集團。由此，筆者建議政府扶持TOD模式發(fā)展的政策文件應(yīng)向國企傾斜，或在公共交通附帶土地資源招拍掛文件中設(shè)置支持國企開發(fā)的相應(yīng)要求，以便展現(xiàn)新時代背景下國企的創(chuàng)新使命和責(zé)任擔(dān)當。

3.3綜合利用地鐵土地資源，加大財政土地扶持力度

堅持“政府主導(dǎo)、土地平衡、自負盈虧”的原則，將城市軌道交通的建設(shè)與房地產(chǎn)開發(fā)、公共基礎(chǔ)設(shè)施配套、商業(yè)綜合體進行系統(tǒng)結(jié)合，充分利用優(yōu)質(zhì)土地資源，開創(chuàng)新時代城鎮(zhèn)發(fā)展新格局。一方面，筆者根據(jù)《湖北日報》公開報道統(tǒng)計，2014年武漢地鐵集團已打包儲備用地近10萬畝。經(jīng)筆者按相同方法計算，預(yù)計2024年地鐵集團將打包儲備用地近13萬畝，且均是地鐵沿線優(yōu)質(zhì)土地資源。由此，建議政府進一步支持國企以土地籌資建地鐵，緩解地鐵建設(shè)資金困難問題。另一方面，雖然軌道交通的建設(shè)有利于經(jīng)濟發(fā)展，周邊的土地增值效益反哺于軌道建設(shè)成本符合公共利益最優(yōu)原則。但我國的土地相關(guān)法律規(guī)定“凡經(jīng)營性、營利性項目用地一律以招標或拍賣的方式出讓”，國內(nèi)對于軌道交通設(shè)施用地一般采用劃撥形式，因此如果在軌道緊鄰或上方的地塊進行一體化開發(fā)，就存在多種出讓方式界定的困難。建議政府給予專項土地、財政等政策，以扶持TOD模式建設(shè)。