上海軌道交通上蓋綜合開發(fā)中的問題與建議

葉彤

摘要：從上海軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)現(xiàn)狀入手，結(jié)合國內(nèi)其他城市軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)特征，闡述上海在軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)實(shí)踐過程中遇到的典型問題，并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：上海;軌道交通;綜合開發(fā)

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）09-0031-33 收稿日期：2019-08-01

通過對軌道交通場站及周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)利用，建立土地開發(fā)收益反哺軌道交通建設(shè)運(yùn)營的機(jī)制，可以提高城市土地資源集約利用水平，促進(jìn)軌道交通持續(xù)健康發(fā)展，提升區(qū)域配套價(jià)值，進(jìn)而改造城市形象，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，助力新時(shí)代城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

1上海軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)概況軌道交通上蓋綜合開發(fā)主要分為軌道交通站點(diǎn)上蓋開發(fā)和車輛基地上蓋開發(fā)，都是利用場站的上部空間或地面部分，將開發(fā)設(shè)施與地鐵設(shè)施相結(jié)合，使土地可以二次利用。

2005年后，上海市開始嘗試在軌道交通場站綜合開發(fā)，申通地鐵集團(tuán)作為市場主體積極參與到開發(fā)實(shí)踐中。截止到2018年，申通地鐵參與地鐵站線周邊土地開發(fā)項(xiàng)目共15個(gè)，總投資292億元，開發(fā)面積為188萬平方米。集約利用土地118萬平方米，為地鐵建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約動(dòng)遷成本近37億元。車輛基地上蓋典型項(xiàng)目有吳中路華潤萬象城、徐涇萬科天空之城、金橋停車場;站點(diǎn)上蓋有衡山路12號至尊酒店、后灘站環(huán)通商業(yè)廣場、漢中路站樞紐上蓋。以吳中路停車場為案例，上蓋開發(fā)直接節(jié)省了停車場全額動(dòng)遷支出約14億元，占地鐵建設(shè)總投資的8%左右;在項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)獲取股權(quán)溢價(jià)4億元;通過與品牌開發(fā)商的合作運(yùn)營，銷售部分物業(yè)消化了項(xiàng)目全部的土地成本、土建成本和財(cái)務(wù)成本;雙方持有的商業(yè)物業(yè)每年可產(chǎn)生凈利潤2億元?？梢?，上蓋物業(yè)綜合開發(fā)價(jià)值顯著。

2上海軌道交通上蓋開發(fā)面臨的問題

2.1地鐵經(jīng)濟(jì)整體觀念有待進(jìn)—步強(qiáng)化

大力發(fā)展城市軌道交通，疏解交通壓力是一個(gè)重要原因，還應(yīng)該考慮到它對區(qū)域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)有力的拉動(dòng)作用。地鐵經(jīng)濟(jì)為房地產(chǎn)、建筑、機(jī)械、建材、通訊、廣告等近30個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來發(fā)展機(jī)遇;給地鐵樓盤及沿線地價(jià)形成拉動(dòng)效應(yīng);促使城市從單一中心走向多元中心。據(jù)測算，每一個(gè)億的地鐵投資可以拉動(dòng)2-2.2億元的GDP?？梢哉f，地鐵建設(shè)具有強(qiáng)烈的“正外部性”，但是上海軌交建設(shè)目標(biāo)定位主要是緩解公共交通矛盾，雖初步形成上蓋物業(yè)開發(fā)反哺軌道交通運(yùn)營虧損的思路，但系統(tǒng)性的地鐵經(jīng)濟(jì)的概念還有待進(jìn)一步強(qiáng)化，從而政策環(huán)境對上蓋物業(yè)開發(fā)既有鼓勵(lì)又有限制，與規(guī)土和區(qū)里利益分配需因不同項(xiàng)目而討論，導(dǎo)致上蓋開發(fā)進(jìn)程緩慢。總體而言，通過地鐵經(jīng)濟(jì)為老百姓美好生活環(huán)境提供有效供給的局面還有待進(jìn)一步形成。

2.2開發(fā)資金不足，融資方式有待進(jìn)—步創(chuàng)新

地鐵上蓋開發(fā)前期需要大量的資金投入，對于本身已經(jīng)承擔(dān)巨額地鐵投資的地鐵公司而言，無疑進(jìn)一步增加了自身的融資負(fù)擔(dān)。上海地鐵建設(shè)資金與上蓋物業(yè)的開發(fā)資金相互獨(dú)立，軌交建設(shè)資金不能直接用于上蓋項(xiàng)目開發(fā)。國內(nèi)急需探索地鐵建設(shè)與土地開發(fā)運(yùn)營聯(lián)動(dòng)模式，進(jìn)一步創(chuàng)新上蓋開發(fā)融資模式。

2.3土地出讓方式限制合作方的前期引人

在國內(nèi)土地出讓制度下，地鐵公司獲得土地需要通過招拍掛程序，即使有協(xié)議出讓，土地出讓范圍也很小，這使得其操作空間被局限在招拍掛環(huán)節(jié)之后，難以在土地一級開發(fā)階段，將地鐵建設(shè)、物業(yè)開發(fā)和政府區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌結(jié)合。上海政策明確規(guī)定劃撥土地不得股權(quán)轉(zhuǎn)讓，這一政策限制了申通集團(tuán)與專業(yè)開發(fā)商合作開發(fā)的路徑，不利于項(xiàng)目的專業(yè)化打造，進(jìn)而影響土地產(chǎn)出效益。而招拍掛的土地出讓方式不能確保申通集團(tuán)一定取得該土地的使用權(quán)，因而無法鎖定開發(fā)的收益用于反哺軌道交通建設(shè)或運(yùn)營。目前，一些城市已經(jīng)嘗試做出一些突破，比如香港和深圳的土地作價(jià)直接供地模式，杭州和廣州的帶門檻條件的招拍掛模式。

3加快推進(jìn)上海軌道交通上蓋綜合開發(fā)的建議

3.1轉(zhuǎn)變觀念，以TOD理念指導(dǎo)匕蓋綜合開發(fā)

我們可以從日本、我國香港的TOD一體化成功實(shí)踐中借鑒經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)上蓋綜合開發(fā)理念從傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)向TOD一體化發(fā)展理念轉(zhuǎn)變，將開發(fā)主體的開發(fā)利益與城市整體效益掛鉤，比如以軌道交通站點(diǎn)為中心，制定一個(gè)范圍作為特別區(qū)域，該區(qū)域的整體開發(fā)應(yīng)制定專門的TOD政策，包括供地方式、開發(fā)主體、融資方式等，與區(qū)域外傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別。

3.2統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)軌交發(fā)展節(jié)奏和開發(fā)效益

軌道交通網(wǎng)及上蓋綜合開發(fā)的建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)該要納入一個(gè)城市甚至一個(gè)城市群的經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體規(guī)劃中進(jìn)行通盤考慮，軌道交通原來的定位更多是疏解中心城區(qū)交通壓力，將來更多的是考慮帶給整個(gè)城市的環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)格局的引導(dǎo)優(yōu)化、中心區(qū)域社會(huì)生活合理運(yùn)行、宜居宜業(yè)城市功能的支撐，為城市這些綜合功能的實(shí)現(xiàn)提供支持。

一是統(tǒng)籌城市群都市圈的城市發(fā)展規(guī)劃。二是要統(tǒng)籌鐵路規(guī)劃與軌交規(guī)劃，將高鐵網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)和城市軌交網(wǎng)建設(shè)結(jié)合起來，未來“下了高鐵進(jìn)地鐵，出了地鐵登高鐵”或?qū)⒊蔀槌B(tài)。三是要統(tǒng)籌軌交項(xiàng)目與物業(yè)開發(fā)規(guī)劃，解決上蓋開發(fā)遲滯于地鐵建設(shè)的問題。在地鐵規(guī)劃初期將上蓋土地開發(fā)納入地鐵的統(tǒng)一整體規(guī)劃中，這是當(dāng)今及今后較長時(shí)期地鐵發(fā)展的必然趨勢。上海市明確了在軌道交通選線選址專項(xiàng)規(guī)劃編制中，同步推進(jìn)相關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃研究，使軌道交通與上蓋開發(fā)實(shí)現(xiàn)了“同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)”，不過相較于香港“先考慮物業(yè)開發(fā)收益再規(guī)劃地鐵線路及站點(diǎn)選址”模式，我們?nèi)匀挥泻艽蟮慕y(tǒng)籌規(guī)劃空間。

3.3開拓思維，引導(dǎo)建立軌交經(jīng)濟(jì)/地鐵經(jīng)濟(jì)

軌道交通建設(shè)關(guān)聯(lián)的是整個(gè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的打造，由于具有“正外部性”，使得軌道交通企業(yè)運(yùn)營虧損，若實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益平衡，急需構(gòu)建“地鐵經(jīng)營+效益返還”的理論盈利模式和“地鐵經(jīng)營+物業(yè)發(fā)展”的應(yīng)用操作模式，要樹立軌交經(jīng)濟(jì)/地鐵經(jīng)濟(jì)思維，并融入城市高水平綜合治理的經(jīng)濟(jì)大局。政府在規(guī)劃地鐵項(xiàng)目時(shí)，從整體上構(gòu)建一個(gè)圍繞軌道交通遠(yuǎn)期效益的完整產(chǎn)業(yè)體系，逐步形成符合中國現(xiàn)階段發(fā)展需要的地鐵經(jīng)濟(jì)模式，例如可以試點(diǎn)實(shí)行以軌交為先導(dǎo)的“地鐵經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈”規(guī)劃，形成軌交便利與產(chǎn)業(yè)反哺相互促進(jìn)的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。

3.4理順關(guān)系，發(fā)揮軌道交通企業(yè)的協(xié)調(diào)作用

進(jìn)一步明確市區(qū)兩級政府、申通地鐵、開發(fā)商在地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)中的職能和利益分配等問題，有利于確立開發(fā)預(yù)留結(jié)構(gòu)的投資主體和資金來源，有利于為上蓋綜合開發(fā)提前做好規(guī)劃預(yù)留和技術(shù)對接，也有利于為方案設(shè)計(jì)、技術(shù)突破提供更大的空間，進(jìn)而提高土地利用的經(jīng)濟(jì)效益。

申通集團(tuán)作為軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營主體，深度參與城市軌道交通選線規(guī)劃、軌道交通設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等功能，上蓋開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)能力比較突出，和發(fā)改委、規(guī)土局等部門合作緊密，溝通便捷，具備在政府部門與市場資源之間的協(xié)調(diào)整合功能。因此在上海市“市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主”的開發(fā)原則下，要充分發(fā)揮申通集團(tuán)的中間作用，實(shí)現(xiàn)上蓋物業(yè)的一體化開發(fā)建設(shè)所需的地鐵協(xié)調(diào)統(tǒng)籌體系。

3.5創(chuàng)新體制，拓展軌交上蓋開發(fā)投融資渠道

對于上蓋綜合開發(fā)資金，一是用活用好上蓋物業(yè)發(fā)展基金融資，在目前已有的“上海軌道交通上蓋物業(yè)發(fā)展基金（無限責(zé)任合伙）”和“上海軌道交通上蓋物業(yè)股權(quán)投資基金合伙企業(yè)（有限合伙）”基礎(chǔ)上，繼續(xù)拓展上蓋物業(yè)發(fā)展基金，例如上?？梢蕴剿靼l(fā)行“城市TOD發(fā)展專項(xiàng)基金”，由上海政府實(shí)力背書，用于TOD整體開發(fā)。二是借鑒深圳“協(xié)議合作開發(fā)+BT建設(shè)”，建立收益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，在更高層面上實(shí)行信用背書，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)共贏。

3.6尋找平衡，優(yōu)化軌交上蓋的土地出讓方式

軌道交通場站上蓋及周邊土地資源是大型城市不可再生的珍貴資源，同時(shí)也是國有資產(chǎn)的重要部分，需要在“充分發(fā)揮市場作用、最大程度地挖掘和實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值”與“規(guī)范國有資產(chǎn)管理、防范資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)”之間找到一個(gè)平衡。

目前，上海政策規(guī)定若協(xié)議獲取上蓋土地，不得通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式合作。而股權(quán)合作模式稅費(fèi)水平低、操作模式成熟、雙方受益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，是現(xiàn)實(shí)多種合作模式中的較優(yōu)選擇，因此限制協(xié)議獲取土地股權(quán)合作將使政策的效用大大降低，難以達(dá)到促進(jìn)車輛基地土地綜合開發(fā)的效果，建議探索收益權(quán)轉(zhuǎn)讓等模式。另外，不少車輛基地面積較大，綜合開發(fā)難以一次性短期完成，建議采取分期分割轉(zhuǎn)讓機(jī)制，以便引入不同的優(yōu)質(zhì)開發(fā)商，同時(shí)優(yōu)化開發(fā)商嚴(yán)選機(jī)制和風(fēng)控體系，共同提升開發(fā)收益。