政務(wù)數(shù)據(jù)共享的必要性

王蕤 楊春立 余坦

促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享是提升政府治理能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的有效途徑和重要手段，推動政務(wù)數(shù)據(jù)共享是我國深化改革、轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理的重要舉措。隨著《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》和《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》的發(fā)布，以及各項(xiàng)工作的落實(shí)與推進(jìn)，我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作取得明顯成效。

開展政務(wù)數(shù)據(jù)共享的

主要經(jīng)驗(yàn)

多地設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，強(qiáng)力敦促數(shù)據(jù)共享。各地方政府已充分認(rèn)識到政務(wù)數(shù)據(jù)共享的重要性，紛紛出臺機(jī)構(gòu)改革方案，大數(shù)據(jù)管理局在各地掛牌并開始運(yùn)轉(zhuǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，省級層面已設(shè)立山東省、廣東省、貴州省、浙江省、福建省、吉林省、廣西壯族自治區(qū)、河南省、江西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、重慶市、上海市等 12個(gè)省級大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu);省級以下，已設(shè)立了沈陽市、廣州市、成都市等21個(gè)地市大數(shù)據(jù)管理局。大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在敦促數(shù)據(jù)共享和大數(shù)據(jù)建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。

定規(guī)則、定責(zé)權(quán)、定進(jìn)度，切實(shí)落實(shí)工作方案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，50%以上的中央部門制定了配套政策和工作制度，各省基本上都研究制定了具體的工作方案。92%的國務(wù)院部門進(jìn)行了專題研究和部署;超過 80%的部門制定了配套政策和工作制度，積極推進(jìn)落實(shí)。比如，國家發(fā)改委從解決群眾辦事堵點(diǎn)問題出發(fā)，印發(fā)了《關(guān)于加快推動政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”著力破解群眾辦事堵點(diǎn)問題的通知》。交通運(yùn)輸部為進(jìn)一步深入推進(jìn)交通運(yùn)輸信息資源開放共享和融合應(yīng)用，先后印發(fā)了《交通運(yùn)輸政務(wù)信息資源共享管理辦法（試行）》《交通運(yùn)輸政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》《關(guān)于組織開展交通運(yùn)輸信息資源整合共享應(yīng)用試點(diǎn)工作的通知》。貴州省為非涉密政務(wù)數(shù)據(jù)資源的采集、存儲、共享、開放等“立規(guī)矩”，印發(fā)了《貴州省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作方案》《政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》。工業(yè)和信息化部每月召開部領(lǐng)導(dǎo)專題會議，每周召開部電子政務(wù)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會議，每月印發(fā)工作簡報(bào);交通部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部委由部門主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)共同研究部署。

以基礎(chǔ)設(shè)施和共享平臺為載體，打通數(shù)據(jù)共享經(jīng)脈。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，電子政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)、政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺已經(jīng)成為各級政府部門統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)共享、支撐“數(shù)據(jù)多跑路”的必要通道。比如，北京、上海、江蘇、浙江等省市推動各類業(yè)務(wù)專網(wǎng)向電子政務(wù)內(nèi)、外網(wǎng)的分類遷移整合，支撐跨層級、跨地域、跨部門、跨業(yè)務(wù)的服務(wù)能力明顯增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國家電子政務(wù)外網(wǎng)省、地市、縣縱向覆蓋率分別為 100%、100%和 96.1%，中央層面接入 148 個(gè)中央政務(wù)部門和相關(guān)單位，地方層面接入24.4 萬個(gè)機(jī)構(gòu)，各級政務(wù)大廳（服務(wù)中心）接入1967個(gè)。民政部、國資委等 28 個(gè)部門完成了內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)整合，并與政務(wù)外網(wǎng)連接。各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)整體集中部署率達(dá)88%，專網(wǎng)與政務(wù)外網(wǎng)連接率達(dá) 87%。同時(shí)，以國家政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺為核心樞紐的政務(wù)信息資源體系基本形成。目前，平臺已橫向連接 71 個(gè)中央部門和10個(gè)非中央部門，縱向連接 32個(gè)省級平臺;平臺的接口服務(wù)正快速增加，為促進(jìn)“縱橫聯(lián)動”和“放管服”改革提供了有力支撐。

以試點(diǎn)樹典型，積極開展數(shù)據(jù)共享實(shí)踐。當(dāng)前，圍繞學(xué)籍學(xué)位學(xué)歷認(rèn)證、企業(yè)工商登記、不動產(chǎn)登記、精準(zhǔn)扶貧、職業(yè)資格認(rèn)定等領(lǐng)域，試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門開展了示范應(yīng)用，積極探索政務(wù)數(shù)據(jù)共享的新模式，為化解政務(wù)數(shù)據(jù)共享難題探索可行路徑。比如，南京市搭建綜合管理系統(tǒng)和政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一平臺，推進(jìn)部門間數(shù)據(jù)共享。蘭州市依托政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺，推進(jìn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)共享。廣州市的政務(wù)信息共享管理細(xì)則和資源目錄，有效解決了“以誰的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)、能否共享、如何共享”等問題，市民辦事基本不再重復(fù)提交材料。深圳市大力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“八個(gè)一”工程，從審批制度流程和機(jī)構(gòu)改革入手，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式。福建省探索電子證照建設(shè)應(yīng)用，基本實(shí)現(xiàn)了企業(yè)辦事的“一號申請”。

政務(wù)數(shù)據(jù)共享仍面臨

四大問題

部門間數(shù)據(jù)共享意愿不強(qiáng)。在政務(wù)數(shù)據(jù)共享的實(shí)際推進(jìn)過程中，有些部門出于數(shù)據(jù)控制的“思維慣性”、對共享后果的“未知恐懼”、部門利益的考慮，不愿主動進(jìn)行數(shù)據(jù)共享。首先，共享的政務(wù)數(shù)據(jù)除落實(shí)服務(wù)機(jī)能外，還意味著要接受公眾監(jiān)督。政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺能夠有效識別相應(yīng)機(jī)構(gòu)可能存在的數(shù)據(jù)造假、謊報(bào)等問題，一些部門共享意愿自然不強(qiáng)，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。其次，有些部門礙于行政命令的強(qiáng)制性，共享不得不為，對核心數(shù)據(jù)加以封閉，共享的只是一些非核心數(shù)據(jù)，因此接入共享的政務(wù)數(shù)據(jù)不僅規(guī)模小，而且質(zhì)量差，甚至存在失真、失準(zhǔn)、失效、失穩(wěn)等嚴(yán)重問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅有51%的部門能對信息目錄進(jìn)行及時(shí)更新，僅有53%的信息目錄掛接了資源，導(dǎo)致很多數(shù)據(jù)需求部門無法準(zhǔn)確查找所需信息，或者查到信息卻無法獲取對應(yīng)的數(shù)據(jù)資源。

政務(wù)數(shù)據(jù)供需對接不暢。由于供需部門對數(shù)據(jù)的理解存在差異，所表述的共享數(shù)據(jù)不是同一指向物，造成共享的數(shù)據(jù)與實(shí)際需求錯(cuò)位，用戶端也無法形成有效反饋以促動數(shù)據(jù)供給方的“服務(wù)升級”。長此惡性循環(huán)，供給方放任共享數(shù)據(jù)自流，共享平臺難以為需求方提供良好的用戶體驗(yàn)，已共享部門的駐留動機(jī)偏弱、未共享部門的接入動機(jī)不強(qiáng)，“雙向廢棄”的困境難以突破。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有超過 166 項(xiàng)數(shù)據(jù)需求因平臺上沒有掛接資源而無法得到滿足。江蘇、浙江、廣東等地也反映國家共享平臺有很多信息目錄沒有掛接資源，導(dǎo)致共享受限。另一方面，部門互評結(jié)果顯示，如果數(shù)據(jù)需求不具體，數(shù)據(jù)檢索、挖掘可能無從下手。在很多情況下，數(shù)據(jù)需求方對本部門的核心關(guān)切并不明晰，存在提供的需求描述不具體，重復(fù)作業(yè)、難以一次到位等情況。

國家數(shù)據(jù)共享交換平臺利用的深度和廣度仍需提升。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然各地已在信息資源共享交換、數(shù)據(jù)開放、空間地理和物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用支撐等領(lǐng)域搭建了本地委辦局?jǐn)?shù)據(jù)需求共享對接平臺，但由于制度約束、推廣力度不大等原因，“數(shù)據(jù)孤島”林立、信息誤導(dǎo)頻現(xiàn)，共享交換平臺不僅無法在服務(wù)性、集約性方面發(fā)揮作用，反而可能引發(fā)“信任危機(jī)”，甚至影響各部門電子政務(wù)的推進(jìn)。江蘇、浙江、廣東等地反映的問題主要體現(xiàn)在以下方面：國家共享平臺有很多信息目錄沒有掛接資源，導(dǎo)致共享受限;部分跨地域、跨層級、跨部門的數(shù)據(jù)不能共享復(fù)用，數(shù)據(jù)需求單位或個(gè)人需要在多個(gè)平臺和系統(tǒng)間重復(fù)注冊登錄，用戶體驗(yàn)差，查詢方式合理性有待調(diào)整和改善。同時(shí)，由于缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，大部分部門的電子政務(wù)系統(tǒng)模式并不統(tǒng)一，不同信息系統(tǒng)在數(shù)據(jù)存儲形式、調(diào)用方式、業(yè)務(wù)系統(tǒng)接口等方面都存在差異，依然存在平臺和數(shù)據(jù)庫不能聯(lián)網(wǎng)互通、數(shù)據(jù)調(diào)取不暢的現(xiàn)象，這些都不利于共享交換平臺的應(yīng)用。

相關(guān)法律法規(guī)體系尚不完備。一方面，電子證照的跨區(qū)域法律效力銜接缺乏統(tǒng)一規(guī)范，加之各地的地方性法規(guī)、規(guī)章各異，電子證照流動或轉(zhuǎn)介應(yīng)用時(shí)的法律效力通常難以得到保障。另一方面，我國數(shù)據(jù)權(quán)的相關(guān)法律規(guī)范尚不完善，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)權(quán)利制度的構(gòu)建也處于起步階段，圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)、控制權(quán)、使用權(quán)、解釋權(quán)、安全照護(hù)權(quán)等產(chǎn)生的爭訟，以及由此付出的法律成本是亟待回應(yīng)的數(shù)據(jù)治理要點(diǎn)。此外，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享過程中，由于數(shù)據(jù)傳輸基礎(chǔ)設(shè)施、保密建制、監(jiān)控手段與技術(shù)干預(yù)規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)都不甚完善，數(shù)據(jù)泄露、對隱私侵犯的追蹤、制裁難度較大，政務(wù)數(shù)據(jù)共享中的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)問題又成為一大阻力。

加快政務(wù)數(shù)據(jù)共享的建議

加強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)歸屬管理，完善政府?dāng)?shù)據(jù)監(jiān)管體系。部門對數(shù)據(jù)“不敢共享、不能共享、不愿共享”的核心癥結(jié)是數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)屬界定不清晰，對政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)、處置權(quán)、交易權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等規(guī)范缺失。應(yīng)進(jìn)一步研究明確政務(wù)數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)，界定數(shù)據(jù)產(chǎn)生部門、數(shù)據(jù)使用部門、數(shù)據(jù)共享管理部門等各方面的具體權(quán)利和職責(zé)，解決各部門的后顧之憂，避免政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬“部門私有化”行為。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)權(quán)屬界定的基礎(chǔ)上，通過合同機(jī)制、IT 審計(jì)等方式對數(shù)據(jù)使用者進(jìn)行監(jiān)督，保障數(shù)據(jù)使用的有序和可控。

圍繞優(yōu)化政務(wù)服務(wù)需求，拓展共享范圍。針對數(shù)據(jù)供給與需求脫節(jié)問題，建議在相關(guān)主管部門的統(tǒng)籌安排下，深入貫徹落實(shí)國務(wù)院《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》和《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》等一系列政策文件要求。結(jié)合本地區(qū)、本部門的工作目標(biāo)，強(qiáng)化對政務(wù)數(shù)據(jù)的梳理。要科學(xué)制定政務(wù)數(shù)據(jù)采集、共享、應(yīng)用年度行動計(jì)劃，以推動關(guān)聯(lián)性強(qiáng)和業(yè)務(wù)協(xié)同量大的部門信息共享和與民生密切相關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享為突破口，加速政務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)融合，擴(kuò)大數(shù)據(jù)共享范圍。

加強(qiáng)平臺推廣和技術(shù)創(chuàng)新，提高平臺應(yīng)用質(zhì)效。結(jié)合信息惠民試點(diǎn)、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”試點(diǎn)、電子政務(wù)綜合試點(diǎn)、數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)、公共信息資源開放試點(diǎn)等國家已有試點(diǎn)任務(wù)，以“讓企業(yè)和群眾少跑腿、好辦事、不添堵”為根本出發(fā)點(diǎn)，深化政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺應(yīng)用和推廣。加大政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺運(yùn)用督促力度，定期組織開展對本地區(qū)、本部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺的自查整改工作，強(qiáng)化評價(jià)考核，構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺評價(jià)指標(biāo)體系，開展對平臺數(shù)據(jù)共享應(yīng)用情況的評價(jià)、評估和推廣服務(wù)。加強(qiáng)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在數(shù)據(jù)編目管理、交換傳遞、共享開放等方面的技術(shù)支撐能力，解決部門政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)不清、難以實(shí)時(shí)更新、傳統(tǒng)紙質(zhì)證照不安全等問題，加快形成更加安全可控、靈活高效的整合共享創(chuàng)新方案。

健全政策法規(guī)體系，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集和分類管理標(biāo)準(zhǔn)有利于政務(wù)數(shù)據(jù)的整合共享，方便各地區(qū)、各部門數(shù)據(jù)庫之間的數(shù)據(jù)交換與接口連接。應(yīng)加快制定政務(wù)數(shù)據(jù)采集、處理、提供、修改等各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對原有信息資源進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，規(guī)范數(shù)據(jù)共享的類型、方式、內(nèi)容、對象和條件，破除數(shù)據(jù)共享的技術(shù)障礙。同時(shí)，由于我國現(xiàn)階段還沒有關(guān)于數(shù)據(jù)共享的專項(xiàng)立法，北京、上海、貴州等省市啟動了相關(guān)地方立法，對今后的國家立法具有重要借鑒作用。充分吸收和借鑒地方經(jīng)驗(yàn)，研究制定政務(wù)數(shù)據(jù)的相應(yīng)法律制度，為政府?dāng)?shù)據(jù)共享提供強(qiáng)有力的法律支撐。