深度貧困地區(qū)扶貧資金管理的困境及對策
——以臨縣為例

王耀紅

（山西能源學(xué)院，山西晉中 030600）

1 深度貧困地區(qū)扶貧資金管理特征及其問題

1.1 扶貧資金計劃的主要特征

1.1.1 來源廣泛，層級分明，類型多樣，?？顚Ｓ?深度貧困地區(qū)扶貧資金來源廣泛，有來自中央、省市、縣區(qū)等，如財政專項扶貧資金有來自中央、省市的財政撥款，另外也有社會捐助的。省市駐村幫扶工作隊可以使用的產(chǎn)業(yè)資金隨著層級的不同而不同，具體而言，根據(jù)2019年下達的專項產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金使用計劃，省正廳和市級正職、省副廳、市級副職、市直單位負責(zé)的村，分別為每村20萬、10萬、12萬、8萬。在已經(jīng)下達的第一批財政專項扶貧資金使用計劃（2018年）中，有產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施、“156”金融扶貧保險金4大專項項目資金，?？顚Ｓ谩?/p>

1.1.2 脫貧摘帽，重點投入，順序推進，統(tǒng)籌整合 扶貧項目資金的使用計劃與脫貧目標村緊密結(jié)合。以臨縣大禹鄉(xiāng)為例，2016—2019年脫貧目標村分別為：5個、5個、7個、6個，與之相對應(yīng)的當(dāng)年要脫貧的貧困村投入資金較多。比如：在統(tǒng)籌整合財政專項資金計劃中，王家坪村在省級駐村幫扶項目上，由2017年的10萬元上升到2018年的20萬元。

1.2 扶貧資金管理中存在的問題

1.2.1 資金閑置問題突出 扶貧資金的盤活使用是早日實現(xiàn)貧困村退出和貧困戶脫貧的重要條件之一。根據(jù)中央、省市縣等下發(fā)的文件精神，資金的使用不僅要有明確的適用范圍和用途，也應(yīng)有明確的使用禁區(qū)。因此，扶貧資金“如何花、花在哪”就成為了擺在包村干部和省市派駐村第一書記和幫扶工作隊首要解決的問題，其中扶貧資金的投資方向是爭論的焦點。以臨縣大禹鄉(xiāng)為例，扶貧資金的閑置原因有很多，有關(guān)于投資項目成本收益最優(yōu)化的爭論，更多的是有限的資源、環(huán)境使得項目難以上馬。

1.2.2 缺乏資金使用評估 扶貧資金的減貧實效評估是對使用效率或效果的衡量。相應(yīng)地，山西省財政廳、扶貧辦開發(fā)辦公室、發(fā)改委聯(lián)合出臺的《扶貧項目資金績效管理辦法》是對資金使用效益的監(jiān)督和實施管理。但是通過調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用效果不佳，扶貧項目領(lǐng)域臺賬也只是對項目的開工和完成進行簡單標注、匯總，除此之外，其他減貧實效評估措施和力量對貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行后續(xù)監(jiān)測和幫扶比較缺乏。1.2.3 資金管理推進緩慢且管理不規(guī)范 項目扶貧資金管理推進緩慢是扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)的突出問題之一。以臨縣玉坪鄉(xiāng)為例，在2018年的扶貧項目領(lǐng)域項目實施中，項目計劃時間和到位資金時間與項目開工時間相差1年，且項目延遲開工占比30%，更有甚者，延遲開工達2年以上。此外，從項目扶貧領(lǐng)域臺賬來看，存在著資金管理過程不規(guī)范的問題，以臨縣大禹鄉(xiāng)為例，市級下鄉(xiāng)扶貧補助項目——養(yǎng)兔，實施期限為2017年10月至2020年10月，為其3年，但是臺賬卻標注已完工驗收。這種與現(xiàn)實明顯不符的管理記錄，影響了項目監(jiān)控的結(jié)果和質(zhì)量。

1.2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計力量不足 省市縣的扶貧資金審計是對扶貧資金使用效果的監(jiān)督和檢查，但部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備有專門的審計人才，缺乏對資金使用過程的科學(xué)監(jiān)督。

2 深度貧困地區(qū)扶貧資金管理問題出現(xiàn)的原因分析

2.1 扶貧對象的“缺乏”——缺勞動力，缺技術(shù)員，缺帶頭人臨縣地處黃土丘陵溝壑區(qū)，戶籍總?cè)丝跒?55420人（截至2018年底），其中鄉(xiāng)村人口574480人，占總?cè)丝诘?7.7%，屬于山西省人口第2大縣。根據(jù)山西省統(tǒng)計年鑒（2015—2018）資料顯示，臨縣農(nóng)村常住人口同鄉(xiāng)村人口數(shù)呈現(xiàn)平行的關(guān)系，兩者之間的差值是一個穩(wěn)定值（見圖1），一方面反映出農(nóng)村人口自然增長率的穩(wěn)定，另一方面可以看出，因農(nóng)村青壯年勞動力外出謀生導(dǎo)致的人口流失，側(cè)面反映出農(nóng)村建設(shè)缺乏吸引力，農(nóng)村行業(yè)從業(yè)人員的可承載容納量較低等問題。

圖1 2014—2017年臨縣常住人口同鄉(xiāng)村人口比較

另外，發(fā)展產(chǎn)業(yè)需要相關(guān)帶頭人和技術(shù)員，特別是光伏產(chǎn)業(yè)、規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、加工業(yè)，以養(yǎng)殖業(yè)為例，良好的品種選擇、飼養(yǎng)管理、防疫措施都需要專業(yè)的管理者和帶頭人、技術(shù)員。而臨縣很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以在產(chǎn)業(yè)扶貧資金的投資方向上有爭論，原因在于缺乏了解產(chǎn)業(yè)、懂技術(shù)的相關(guān)帶頭人和管理員。

2.2 扶貧條件的“不足”——產(chǎn)業(yè)用地不足，項目資源不足，思想認識不足扶貧條件的滿足是扶貧產(chǎn)業(yè)資金使用的前提。首先，據(jù)官方統(tǒng)計，臨縣耕地面積占比36.5%，非耕地面積占比51.7%，其他占比11.8%。以發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)為例，需要一塊較為平坦的非耕地面積，但是個別村鎮(zhèn)地形地貌復(fù)雜多樣，有石山區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)、丘陵基巖裸露區(qū)、山間河谷區(qū)等，適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地面積狹小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地明顯不足。其次，臨縣的脫貧項目庫主要以養(yǎng)殖、加工、光伏等產(chǎn)業(yè)為主，但是在旅游、學(xué)校教育方面資源有限。此外，貧困村的村民思想認識不足，出現(xiàn)了“干部著急，群眾不急”、“投機取巧、欲貪圖扶貧資金便宜”的不良思想，阻礙了脫貧目標的實現(xiàn)。

2.3 扶貧措施的“不完善”——易地扶貧搬遷問題突出，扶貧措施不配套易地扶貧搬遷工程是解決深度貧困村的有效辦法，但在是實施過程中出現(xiàn)的問題也值得注意和深思。以臨縣玉坪鄉(xiāng)為例，易地扶貧搬遷工程有6個宜居點，匯集了附近的鄉(xiāng)村貧困戶。異地搬遷過程的建設(shè)費用、支付費用和補償金來源于扶貧專項資金，搬遷后標準為20～25m2/人。但是搬遷帶來的問題重重，主要問題如下：（1）“住不起”。貧困戶平均年齡在60～70歲，沒有固定收入，不具備勞動能力，生活費、物業(yè)費、停車費來源無保障。（2）“離地遠”。很多宜居點小區(qū)距離村民耕地較遠，交通問題、生產(chǎn)問題的解決是個難題。（3）“死后怎么辦”。很多村民安土重遷，擔(dān)心去世后是土葬還是火葬的問題。（4）“吃水難”。玉坪鄉(xiāng)部分宜居點的建立在距離不超過耕地2km的范圍內(nèi)，傳統(tǒng)的靠井吃水已經(jīng)不能滿足目前搬遷小區(qū)大量的用水需求。（5）“空心村出現(xiàn)”。根據(jù)國家政策，撤點并校政策的實行，也有很多弊端，為了讓孩子有良好的教育，很多年輕人陪伴孩子上學(xué)而去外地打工，一些地方出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。由于搬遷后產(chǎn)生的問題沒有配套的幫扶措施，致使很多貧困村民在搬遷與否的問題上擱置，而這也會造成“兩不愁三保障”問題的無法解決。

3 深度貧困地區(qū)扶貧資金使用及管理的對策建議

3.1 深入實際，因地制宜，尋求貧困地區(qū)資金使用的新路徑深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實現(xiàn)需要尋求因地制宜的特色之路。盡管每個貧困村都有包村干部、駐村第一書記以及幫扶工作隊，但是在扶貧資金的使用，尤其是產(chǎn)業(yè)資金的注資方向，需要綜合考慮貧困村的人口特征、自然地理狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、資金使用效益等，同時也應(yīng)該考慮市場需求，不能“一窩蜂”上馬同類目，要注重村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異。此外，駐村幫扶干部要充分調(diào)動村民的積極性，集思廣益，也要經(jīng)常性去調(diào)研走訪其他省市地區(qū)在脫貧攻堅產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的路徑選擇和減貧實效，這樣才不會“閉門造車”，只有“走出去”，才能更好去尋找特色脫貧路。

3.2 責(zé)任到人，科學(xué)考核，力求資金使用管理落到實處扶貧資金的使用，應(yīng)該重視減貧實效的考核環(huán)節(jié)。目前，很多貧困村對扶貧干部的檢查督查名目繁多、頻率較高，出現(xiàn)了“填表式”幫扶、“算賬式”脫貧、“留影式”入戶等現(xiàn)象，引起貧困戶反感，這些以“工作留痕”為特征的考核方式今后應(yīng)該大力廢除。相反，貧困村的干部考核應(yīng)該有一定的靈活性，注重貧困問題的解決，注重脫貧幫扶事跡成效的考核，力求資金的使用管理落到實處。

3.3 拓寬市場，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，吸引資金管理人才駐村指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要供應(yīng)鏈的完整。很多貧困村上馬的扶貧產(chǎn)業(yè)項目需要全盤考慮，不僅要考慮生產(chǎn)端的可行性，更要考慮消費端的市場性，如果產(chǎn)出的產(chǎn)品沒有充足的市場份額，那么產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性就成為了問題。臨縣地區(qū)部分產(chǎn)業(yè)項目已經(jīng)做的較好，諸如青塘村的粽子產(chǎn)業(yè)、府底村的種植、養(yǎng)殖、加工等產(chǎn)業(yè)。其他未脫貧的貧困村要經(jīng)常學(xué)習(xí)其脫貧致富的經(jīng)驗，科學(xué)、合理選擇適合本村發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)之路。此外，要吸引產(chǎn)業(yè)扶貧資金管理人才駐村指導(dǎo)，提高資金的使用效益，用好、用活扶貧產(chǎn)業(yè)資金。