日本筑波管理模式對我國科技園區(qū)的啟示與借鑒

文/魏素敏 王敬英 顧玲琍 （.上海市科技創(chuàng)業(yè)中心 .上?？茖W技術政策研究所）

科技園區(qū)是科技資源的聚集地，是科技成果產生的密集區(qū)域，是科技創(chuàng)新的重要載體，因此科技園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展對加強資源整合、轉變經濟增長方式、打造經濟升級版具有重大意義。日本筑波作為世界上較早由政府規(guī)劃建設且發(fā)展完善的科技園區(qū)，在管理模式方面與我國科技園區(qū)的形成與管理有高度的類似性，其建設和發(fā)展經驗特別值得借鑒和學習。

一、科技園區(qū)管理模式創(chuàng)新面臨需求

1.創(chuàng)新發(fā)展的管理模式是一流科技園區(qū)的內在需求

管理模式是科技園區(qū)軟實力的重要體現，是科技園區(qū)創(chuàng)新能力和核心競爭力的重要影響因素。創(chuàng)新管理模式，有利于提升科技園區(qū)的品質和貢獻度，是新形勢下實現科技園區(qū)自身持續(xù)發(fā)展、高端發(fā)展、品牌發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展的內在需求。探索新的園區(qū)管理體制機制，創(chuàng)新科學管理模式是我國科技園區(qū)創(chuàng)新建設的內在要求。

2.科學高效的管理模式是一流科技園區(qū)的必備要素

通常而言，一流科技園區(qū)具有多方面特質、多維度功能，體現在效益一流、能力一流等。從美國硅谷、韓國大德、日本筑波、臺灣新竹、我國的中關村和張江等一流科技園區(qū)來看，高效、科學、適合的管理模式和運作機制，無疑是一流科技園區(qū)的必備條件。創(chuàng)新管理模式，在管理模式和運作機制方面做到職責明確、機制優(yōu)化是科技園區(qū)創(chuàng)新資源集聚和擴散均衡的必然保障。我國目前科技園區(qū)眾多，管理的模式上有較強的趨同性，如何形成自己的特色，脫穎而出形成一流的科技園區(qū)，管理模式的創(chuàng)新尤為重要。

3.政府主導，多主體協(xié)同參與的形式是完善管理模式的需要

科技園區(qū)是多主體協(xié)同參與創(chuàng)新治理的運行體。我國科技園區(qū)的管理模式主要指由政府、開發(fā)區(qū)的管理機構及其領導體制、內部運行機制、機構設置、管理權限、管理方式、法規(guī)制度以及不同主體相互作用的關系，它是動態(tài)與靜態(tài)有機結合的統(tǒng)一體。處理好政府和市場的關系，把政府定位成公平、公正的市場引導者和市場秩序的維護者，通過創(chuàng)建服務型政府，為企業(yè)提供高效、專業(yè)的服務。在各個層面上，建立多主體廣泛的網絡及聯結，形成園區(qū)利益共同體和創(chuàng)新聯盟，建成順暢的合作交流渠道，均衡園區(qū)內外的創(chuàng)新資源，取得園區(qū)效益的最大化，這些都亟需園區(qū)在管理模式上加以創(chuàng)新。

二、日本筑波科技園區(qū)管理模式分析

1.有法可依，以法為本的法治治理模式

自1960年決定建設筑波科技園區(qū)以來，日本與之配套的法律法規(guī)頻頻出臺，為筑波科技園區(qū)建設提供了法律依據和法治保障。1970年，《筑波科技園區(qū)建設法》出臺，明確確立了對筑波科技園區(qū)建設的法律保障和職責權利的法律依據，對土地、公用設施、公益設施、各類機構、各級政府的職責權利進行了法律層面的規(guī)定，使得園區(qū)建設有法可依，有章可循，有責任主體可追究，并且因時因地不斷對法條進行調整修訂以適應不斷變化的情況。

總體上來看，筑波科技園區(qū)在園區(qū)立法以及依法治理方面具有以下特點和經驗：

（1）以法條的形式固化管理內容

日本制定的與筑波科技園區(qū)建設直接相關的法律法規(guī)十分健全，大體上分為兩類：一是專門針對高新技術園區(qū)制定的法律；二是與高新技術園區(qū)相關的國家科技經濟乃至社會方面的法律法規(guī)。這些法律將筑波科技園區(qū)規(guī)劃、建設和管理等方面的內容，以法條的形式固定下來，同時還規(guī)定了中央政府、地方政府以及社會團體在高技術研發(fā)和產業(yè)化過程中的權利和義務。

例如，《筑波科技園區(qū)建設法》明確規(guī)定了筑波科技園區(qū)具有規(guī)劃權、土地使用利用權、機構設施的遷移權等，以法條的形式明確了筑波的建設由國土交通省負責，相關行政機關首長、相關地方公共團體及獨立行政法人（都市再生機構）及其他相關事業(yè)者在實施科技園區(qū)建設規(guī)劃（周邊開發(fā)區(qū)整頓計劃）的時候，必須盡最大的協(xié)助。

（2）通過法律明確各類主體的責權邊界

《筑波科技園區(qū)建設法》規(guī)定由中央政府直接管理筑波科技園區(qū)的核心區(qū)域（即科研都市區(qū)）。筑波科技園區(qū)采取了“中央政府投資、中央政府管理”的模式?！吨萍紙@區(qū)建設法》第4 和第8 條規(guī)定了國土交通大臣在筑波科技園區(qū)規(guī)劃建設過程中擁有的權力，而科學城周邊土地由地方（茨城縣）規(guī)劃、管理。目前，筑波科技園區(qū)已經成為日本最大的科研基地。

（3）法律條文內容體現適應性

法律條文內容原則、簡練，體現法律的適應性，這樣做的好處在于一旦相關具體事項發(fā)生變化，并不需要對法律主體內容做很大修改，只需對其他相關法律作出修訂即可，這就保證了法律的穩(wěn)定性，維護了“基本法”的尊嚴?！吨萍紙@區(qū)建設法》僅規(guī)定了建設目標，且程序性規(guī)定較多，政府有很大自由裁量權。

2.以人為本，產城融合的配套服務模式

1963年9 月，日本內閣會議決定，在筑波地區(qū)建設“筑波研究學園都市”，城市的中心地區(qū)作為“研究學園地區(qū)”，有計劃地布置實驗研究機構、教育機構、商業(yè)和服務設施、住宅等，其他地區(qū)作為“周邊開發(fā)地區(qū)”，實現與研究學園地區(qū)的均衡發(fā)展。

1980年，有43 個國家高等研究教育機構完成遷移，城市主要設施基本建成。在研究開發(fā)型工業(yè)，住宅等配套設施建設推進過程中，筑波的城市基礎設施建設已基本完成。1985年，實現了47 個國家和65 個國際組織和企業(yè)成功進駐，同年，舉辦以“人類、居住、環(huán)境和科學技術”為主題的國際科學技術博覽會，向世界宣告“TSUKUBA”的存在。1987年，通過4 鎮(zhèn)村的合并，“筑波市”誕生。2002年，筑波科技園區(qū)和筑波市成為同一區(qū)域板塊。因常住人口突破20 萬人，2007年開始筑波市過渡到特例市。截至2013年，筑波科技園區(qū)有6 鎮(zhèn)村，擁有包括外國人在內的約20000 名研究人員和約140個研究機構、大學，機構配備了大量最尖端的研究設備，筑波已經成為世界上為數不多的研究開發(fā)及人才培養(yǎng)中心。

（1）強化科學規(guī)劃的前瞻引導

筑波科技園區(qū)完全是一個政府主導的國家項目，有明確的定位以及健康和科學的規(guī)劃理念是其發(fā)展的重要元素。筑波科技園區(qū)的建設完全由中央政府資助，并且出臺了一系列的法律法規(guī)為科學城的產業(yè)發(fā)展和城市建設提供統(tǒng)一規(guī)劃和法律支撐。

（2）逐步優(yōu)化產業(yè)結構

近五十年來，筑波市產業(yè)結構不斷調整，就業(yè)人口比例發(fā)生了巨大變化（見表2）。1965年，從事第一產業(yè)（農林、水產養(yǎng)殖業(yè)等）人口占六成?？墒?，從1975年開始，從事第三產業(yè)（餐飲、服務業(yè)等）的人口比例開始激增，發(fā)生大逆轉。從圖1 可以看出，伴隨著科研教育機構的建設推進，人口不斷增加，進而商業(yè)設施等也加速建設，這些都帶來科學園的人口增加和就業(yè)結構的變化。第一產業(yè)的就業(yè)者占比從65.4%下降到3.1%，2010年僅占各產業(yè)就業(yè)者1/30，而第三產業(yè)的就業(yè)者占比從23.2%上升為69.3%，第三產業(yè)成為筑波各產業(yè)就業(yè)者的主要支撐。

（3）不斷改善生活配套環(huán)境

產業(yè)園區(qū)建設與生活環(huán)境建設并進打造是筑波的產城融合管理特點之一。筑波發(fā)展的前十年，私營機構的參與并不積極。盡管規(guī)劃給私營機構提供了3 個研究園區(qū)，但最初這些園區(qū)都空置著。筑波政府首先搭建中心城區(qū)功能完善的綜合性配套設施。筑波科技園區(qū)的建設以土地為核心，考慮功能分區(qū)、城市功能的完善及對生態(tài)資源的合理利用，配套的特點是開放多元，購物中心、商業(yè)網點的目的是滿足園區(qū)員工日常生活所需；圖書館、公園、醫(yī)療中心的設置提升了園區(qū)員工生活品質；筑波會展中心、文化藝術中心為增強對外交流、擴大園區(qū)影響力，為各種活動提供了場所?？茖W城內建有促進研究院所和研究人員之間交流的機構和場所。筑波研究支援中心就是這樣的機構，它有力地促進了研究所和研究人員之間的交流，促進了研究人員的居住適宜感。

圖1 筑波科技園區(qū)土地功能分區(qū)

表2 1965--2010年筑波各產業(yè)就業(yè)者占比情況

（4）基于生態(tài)文明的科技發(fā)展

科技發(fā)展與生態(tài)并存是筑波的產城融合管理的又一特點。在筑波科技園區(qū)的發(fā)展過程中，始終注意保持良好的自然生態(tài)環(huán)境。在筑波葛城地區(qū)新建的市區(qū)，提出了環(huán)境共生型城市的口號，通過建立水循環(huán)系統(tǒng)、保護大規(guī)模綠地、利用現有地形和池塘建設公園，以及建造新能源住宅等，實現森林與城市和諧共處的新的生活方式?，F在筑波市民人均擁有公園面積達10 平方米，超過日本人均6 平方米的水平。在筑波市政府新的辦公大樓不遠處就可以看到稻田，真正實現了隨處親近大自然。今天的筑波，綠地環(huán)繞，空氣清新，環(huán)境宜人，越來越多的人不僅在這里工作，而且選擇在這里居住。良好的自然生態(tài)環(huán)境是科學城留住人才的重要因素。

3.面對主體，定期調研的決策服務模式

為持續(xù)把握筑波科技園區(qū)各研究開發(fā)機構的集聚狀況，筑波科技園區(qū)交流協(xié)會通過定期調研的形式，主要面向筑波科技園區(qū)的研究所和制造業(yè)企業(yè)，開展機構概要調查，旨在了解主要事業(yè)所的動向，全面掌握筑波科技園區(qū)的整體狀況，為推動各事業(yè)所的合作聯動提供基礎資料。

（1）建立創(chuàng)新調查的制度化

自1994年起，筑波大概每2～3年進行一次機構概要調查研究，主要以筑波科技園區(qū)的研究所和制造業(yè)企業(yè)為選定的受調查機構，形成《筑波科技園區(qū)機構概要調查報告書》。自2009年起基于以下標準明確受調查對象：將遷入科學城的國立機構以及茨城縣機構、公益法人等作為持續(xù)調查對象；將坐落工業(yè)區(qū)的企業(yè)、其他占地面積超過1000平方米以上的企業(yè)、入駐筑波研究支援中心和筑波創(chuàng)業(yè)廣場的企業(yè)、坐落筑波EXPRESS 沿線地區(qū)的企業(yè)、筑波科技園區(qū)交流協(xié)議會的會員機構等作為持續(xù)調查的對象；后來又將坐落筑波科技園區(qū)的研究開發(fā)獨立行政法人，大學設立的風投企業(yè)也作為新的調查對象。調研的目的是為全面了解筑波科技園區(qū)內的研究及產業(yè)狀況。

（2）關注調查方法的科學性

筑波在調查中注重多種方法的綜合運用。在調查中，調查表通過郵寄發(fā)放給各機構，附在信內的回信用信封進行回收，或者調查對象通過電子郵件提交。此外，對截止日前沒有作答的企業(yè)通過電話或拜訪的方式催促其作答。

（3）注重調查結果的應用性

通過系統(tǒng)化、常態(tài)化的問卷調查，對筑波科技園區(qū)內的主要機構進行摸底，形成基礎調研機制，為掌握筑波園區(qū)內的各類機構形態(tài)、性質、產業(yè)特色、機構人員、研究能力等基礎數據積累了豐富的資料庫，以基礎調研的方式摸底園區(qū)發(fā)展情況，形成豐富寶貴的園區(qū)發(fā)展資料脈絡，使調查結果能夠更好地支撐和服務園區(qū)管理及決策。

4.多種渠道，加強人才隊伍的建設模式

科學園區(qū)建設的核心還是人才隊伍的建設，如何更好地吸引人才、留住人才、用好人才是園區(qū)人才管理工作的關鍵。歸納筑波人才隊伍的建設模式，其特點主要體現在以下幾方面：

（1）遷入有影響力的主體機構，吸引人才

雖然國際上很多的園區(qū)人才的吸引和使用主體是企業(yè)與科研機構，但在園區(qū)建設初期人力資源和產業(yè)化程度不高，還沒有足夠的企業(yè)以及教育科研機構吸引人才的情況下，政府的統(tǒng)籌規(guī)劃，合理協(xié)調管理尤為重要。日本筑波政府的統(tǒng)籌管理，遷入大學和教育研究機構的做法，為大量吸引人才奠定了基礎，無疑是科技城人才管理的一個成功的案例，在園區(qū)人才管理模式上值得借鑒。

一是日本政府統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)籌，1973年將東京教育大學遷到筑波，更名為筑波大學，現在已是日本著名的國立大學。筑波大學遷置于科學城的中心，帶動相關人才的培養(yǎng)，也引進大量的國外的科研人才。二是日本政府又通過統(tǒng)一的協(xié)調，先后將31 家國家級研究、教育機構引入筑波，包括宇宙航空研究開發(fā)機構筑波宇宙中心、國土地理院、產業(yè)技術綜合研究所、物質和材料研究機構、防災科學技術研究所和國立環(huán)境研究所等。日本30%的國家級研究機構集中在這里，加上周邊的民間研究所，研究機構總數約有300家。研究機構大量聚集在筑波，也為開展跨學科的學術交流創(chuàng)造了有利條件，筑波的研究機構經常在一起舉辦各種研討會。

（2）搭建科研平臺，用好人才

人的發(fā)展要有適合的環(huán)境，筑波政府投入大量的資金，搭建重要研究基地為科技人才提供工作發(fā)展的平臺。在過去的幾十年里，日本近一半的公共研究設施和發(fā)展資金都投在了筑波。獲得的重要科技成果有超導的分子結構的確認和分辨，有機光學薄的電導率變化過程等。筑波已經成為世界上主要為政府和企業(yè)建立合作的重要研究基地。防震系統(tǒng)、公路研究、微生物學和植物遺傳學是其為公共和私人企業(yè)建立聯系的重要研究領域。這些研究基地的發(fā)展不僅吸引了大量的國際人才，也為外國人才的事業(yè)發(fā)展提供了平臺。

（3）強化生活配套服務，留住人才

筑波的各種生活設施和商業(yè)設施布置非常合理，公務員宿舍、職員宿舍、外國專家宿舍、醫(yī)療福利設施、美術館和圖書館等文化設施等一應俱全。學校和幼兒園也根據城市的建設規(guī)模和人口狀況進行配套建設，讓科研人員能夠在筑波安心生活和工作。筑波寬闊的街道如同棋盤般整齊。在市中心和居住區(qū)，除干線道路之外，還有總長達48 公里的步行專用道，這些道路在考慮景觀的同時，連接了住宅、教育設施、商業(yè)設施和公園等，充分保障了步行者的安全。在市中心，有很多過街天橋，騎自行車也可以直接通過，極為方便。

在筑波，科學技術交流中心為人才進行國際學術交流提供協(xié)助，同時，中心使科研人員在生活方面沒有后顧之憂，包括外籍科研人員的家屬訪日、孩子就學、開設銀行賬戶、女性研究人員生育孩子等，都能享受到周到的服務。

三、借鑒筑波經驗推進科技園區(qū)管理的思考

1.推進園區(qū)立法進程，加快形成法治保障

依法治理是科技園區(qū)管理發(fā)展模式的首要前提，法律法條是園區(qū)建設最有力、最具權威的支撐保障。2001年1 月1 日，《中關村科技園區(qū)條例》實施，而國內大多數園區(qū)目前尚未出臺成型的園區(qū)法條。

加快園區(qū)立法，一是深化立法前的調研工作，深入了解園區(qū)內各創(chuàng)新主體的訴求；二是在法律內容方面，要兼顧現實需要和長遠發(fā)展，確保法律的權威性、適應性和可操作性；三是要抓住全面依法治國的重大戰(zhàn)略機遇，加強法制宣傳和教育，為立法、執(zhí)法營造良好環(huán)境。

2.強化生活服務配套，加快推進產城融合

產城融合是科技園區(qū)實現持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的關鍵所在。國內的很多科技園區(qū)都建立在新的開發(fā)區(qū)，地地理位置相對偏遠。盡管近年來，多數園區(qū)已經開始積極為人才提供更具吸引力的生活環(huán)境，力推“本地就業(yè)、本地居住”的理念，但是商業(yè)、生活設施配套欠缺，一直是很多科技園區(qū)的“短板”。

一方面，擴大人才公寓規(guī)模，布局建設人才社區(qū)。加強與國土、規(guī)劃、住房等部門的溝通協(xié)調，進一步擴大人才公寓的規(guī)模，妥善解決科技人才特別是青年科技人才的住房難問題，強化各類生活服務配套，構建若干人才社區(qū)，真正把園區(qū)建設成為“產業(yè)與城市并存，生活與工作并重”的科技城。

另一方面，強化各類配套服務設施的建設和完善。既重視引進和建設大型購物中心等新興的綜合商業(yè)體，又注重將餐飲、休閑、培訓等服務納入產業(yè)服務組合，建設社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的，集學習、工作、生活、娛樂為一體的綠色科技示范區(qū)域，真正實現“科技內涵、產城融合”，城市功能與科技產業(yè)功能的有機融合，使區(qū)域從業(yè)人員享受到工作在此、學習在此、生活在此的綜合服務，提升創(chuàng)業(yè)人員的生活品質，激發(fā)他們的創(chuàng)造性，提升園區(qū)內的綜合競爭實力。

3.完善創(chuàng)新調查制度，改進園區(qū)管理服務

創(chuàng)新調查制度是促進科技園區(qū)科學管理、提升服務質量、提高園區(qū)創(chuàng)新效率的重要手段。各科技園區(qū)應按照建設的目標要求，結合自身特點及創(chuàng)新主體需求，加快完善創(chuàng)新調查制度，推動各分園區(qū)建立創(chuàng)新調查站點，定期對園區(qū)創(chuàng)新主體進行監(jiān)測，為園區(qū)改進管理和服務提供參考依據。

我國的科技園區(qū)可以借鑒筑波科技園區(qū)成功管理經驗，對標各科技園區(qū)的建設規(guī)劃目標，圍繞建設戰(zhàn)略需求，充分依托園區(qū)現有制度及創(chuàng)新平臺，在管理模式上推進立法、注重產城融合，完善園區(qū)的調查服務機制，在內部管理上更注重多元協(xié)同，加快推進科技園區(qū)創(chuàng)新治理體系和治理能力現代化。