中國(guó)失能老年人長(zhǎng)期照護(hù)需求規(guī)模預(yù)測(cè)及制度建設(shè)對(duì)策研究*

雷咸勝

基于我國(guó)人口老齡化的具體國(guó)情，失能老年人的長(zhǎng)期照護(hù)問(wèn)題引起了政界和學(xué)界的高度關(guān)注，2016年以來(lái)，我國(guó)開始試點(diǎn)探索長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，關(guān)于長(zhǎng)期照護(hù)的研究和爭(zhēng)論也不斷增多，問(wèn)題集中于我國(guó)現(xiàn)階段及未來(lái)到底有多少失能老年人需要照護(hù)及如何建立適合中國(guó)國(guó)情的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度體系[1-4]。本文主要對(duì)上述兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，回應(yīng)前一個(gè)問(wèn)題需要理順人口老齡化與失能老年人口規(guī)模之間的邏輯關(guān)系，這就需要對(duì)中國(guó)失能老年人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)；回應(yīng)后一個(gè)問(wèn)題需要理順國(guó)際做法與中國(guó)國(guó)情之間的邏輯關(guān)系，這就需要對(duì)國(guó)際長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行反思。

1. 中國(guó)失能老年人口規(guī)模預(yù)測(cè)

由于當(dāng)前缺乏全國(guó)性的摸底調(diào)查數(shù)據(jù)，中國(guó)失能老年人口的真實(shí)規(guī)模尚未可知。部分學(xué)者對(duì)我國(guó)失能老年人口規(guī)模進(jìn)行過(guò)預(yù)測(cè)，如朱銘來(lái)（2009）預(yù)測(cè)，2050年我國(guó)失能老年人口可達(dá)到3 331萬(wàn)人[5]；景躍軍等（2017）預(yù)測(cè)，到2054年我國(guó)失能老年人總量將達(dá)到約4 300萬(wàn)人[6]；而胡宏偉（2015）的研究認(rèn)為中國(guó)處于失能狀態(tài)的老年人在2050年將達(dá)到2.19億人[7]。由此可見，當(dāng)前關(guān)于失能老年人的預(yù)測(cè)存在較大差異。

1.1 未來(lái)中國(guó)老年人口的變化數(shù)據(jù)

本文選取聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部公布的《世界人口展望》2017年修訂版報(bào)告（World Population Prospects: The 2017 Revision）中關(guān)于中國(guó)老年人口的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)和第六次人口普查中老年人失能率為測(cè)算基數(shù)，預(yù)測(cè)2020—2100年中國(guó)失能老年人口規(guī)模的變動(dòng)情況?！妒澜缛丝谡雇?017年修訂版報(bào)告依據(jù)出生率和死亡率預(yù)測(cè)了中國(guó)在2020—2100年老年人口各個(gè)年齡段的變動(dòng)情況，分為高、中、低三個(gè)方案，表1是中方案下2020—2100年我國(guó)60歲及以上人口的變動(dòng)情況。

表 1 中方案下中國(guó)2020—2100年60歲及以上人口的變動(dòng)情況（單位：千人）

續(xù)表

1.2 中國(guó)老年人失能率的數(shù)據(jù)

關(guān)于老年人口的失能率，中國(guó)老年健康影響因素跟蹤調(diào)查（Chinese Longitudinal Healthy Longevity Survey，簡(jiǎn)稱“CLHLS”）、中國(guó)健康與養(yǎng)老調(diào)查（China Health and Retirement Longitudinal Study，簡(jiǎn)稱“CHARLS”）和中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況跟蹤調(diào)查（Sample Survey of the Aged Population in Urban/Rural China，簡(jiǎn)稱“SSAPUR”）三項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)中都有老年人口失能率的數(shù)據(jù)[8]，CLHLS和CHARLS的數(shù)據(jù)基本一致，SSAPUR數(shù)據(jù)顯示的輕度失能人口偏高，中重度失能人口相對(duì)偏低，具體情況如表2所示。

表 2 三項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)中老年人口失能率情況

第六次人口普查（以下簡(jiǎn)稱“六普”）中主要將老年人生活不能自理的數(shù)據(jù)作為老年人口失能率的來(lái)源，而且包括老年人各個(gè)年齡段的失能率，如表3所示，年齡越大，其失能的概率就越大，60歲及以上老人的總體失能率為2.9%。對(duì)比前面三項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，第六次人口普查中老年人口的失能率與前三項(xiàng)結(jié)果中的中度和重度老年人口的失能率接近。

表3 第六次人口普查我國(guó)老年人各年齡段的失能率情況

依據(jù)上述數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)未來(lái)失能老年人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)。在失能率方面，上述四項(xiàng)調(diào)研中關(guān)于老年人口失能率的數(shù)據(jù)存在差異，由于CLHLS的調(diào)研對(duì)象是65歲及以上的老人，而其他三項(xiàng)均是針對(duì)60歲及以上的老人群體，所以下文主要利用60歲以上人口失能率進(jìn)行預(yù)測(cè)。在老年人口規(guī)模的選取上，由于聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)包括高、中、低三種方案，本研究主要基于中方案下的老年人口數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)。在此需要說(shuō)明的是，理想狀態(tài)下失能老年人口規(guī)模預(yù)測(cè)需要未來(lái)老年人口的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)與老年失能率的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，當(dāng)前老年人口規(guī)模預(yù)測(cè)已經(jīng)具備了較為科學(xué)和合理的方法，關(guān)于中國(guó)老年失能率的預(yù)測(cè)卻很難。由于前期缺乏全國(guó)性的失能人口的摸底調(diào)查，各項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)中關(guān)于失能標(biāo)準(zhǔn)的界定存在差異，現(xiàn)階段的失能老年人總數(shù)尚且存在爭(zhēng)議；隨著醫(yī)學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和人工智能的發(fā)展，當(dāng)前失能標(biāo)準(zhǔn)或許在未來(lái)也會(huì)變化，未來(lái)老年人口的失能率變化是未知的，所以本研究只能采用靜態(tài)的失能率進(jìn)行預(yù)測(cè)。

1.3 未來(lái)中國(guó)失能老年人口預(yù)測(cè)結(jié)果

基于上述考慮，可得出2020—2100年不同失能率水平下我國(guó)失能老年人口規(guī)模的變化情況，如圖1所示。在未來(lái)，三種失能率下失能老年人口總規(guī)模的變化趨勢(shì)都是先增加后趨緩。在CHARLS和SSAPUR的失能率下，2020年我國(guó)中度和重度失能老年人人口數(shù)分別達(dá)到858萬(wàn)和388萬(wàn)，到2055年達(dá)到峰值，分別有1659萬(wàn)和724萬(wàn)。而在六普的失能率下，2020年我國(guó)中度和重度失能老年人人口數(shù)達(dá)到718萬(wàn)，2055年失能總數(shù)將達(dá)到2269萬(wàn)。對(duì)比上述結(jié)果，由于CHARLS和SSAPUR中的失能率未能涉及不同年齡群體間的差異，一般情況下，高齡老人的失能率會(huì)高于低齡老人的失能率，把所有年齡段老人的失能率放在一起考慮會(huì)明顯低估現(xiàn)實(shí)情況；相對(duì)另外兩個(gè)而言，六普分年齡段的失能率數(shù)據(jù)就顯得更加科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?？傊?，在人口老齡化的背景下，未來(lái)的失能老年人口并非是不斷增多的，當(dāng)前諸多研究認(rèn)為，未來(lái)失能人口會(huì)不斷增多的觀點(diǎn)是值得商榷的；圖1中給出了六普失能率下失能老年人的增速情況，即使總體規(guī)模在增多，但是增速卻在下降的。

圖1 不同失能率水平下2020—2100年我國(guó)失能老年人口變化及六普失能人口增速圖

利用六普的數(shù)據(jù)來(lái)分析不同年齡段的失能老年人口在2020—2100年之間的分布情況，如圖2所示，失能老年人口逐漸趨于高齡化，尤其集中在80歲及以上的老年群體。因此，未來(lái)以60歲或65歲作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定的老齡化程度與失能老年人的規(guī)模之間沒有直接的關(guān)聯(lián)，也就是人口老齡化下并不是所有的老人都需要照護(hù)服務(wù)，當(dāng)前諸多研究夸大了實(shí)際需求[9]。綜上，中國(guó)失能老年人口的增速?gòu)?030年開始下降，失能老年人口的總體規(guī)模在2050年之后趨于平穩(wěn)，在2080年之后會(huì)有所回落；而且未來(lái)失能老年人逐漸趨向于高齡化。因此，簡(jiǎn)單地說(shuō)人口老齡化會(huì)引起失能老年人不斷增多是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，這既與我國(guó)未來(lái)失能老年人規(guī)模的變化不一致，也與當(dāng)前倡導(dǎo)的健康老齡化理念不相符合。如果我們對(duì)未來(lái)老年人失能規(guī)模不能準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)和作出判斷，將會(huì)直接影響我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的整體安排和規(guī)劃，如當(dāng)前諸多研究呼吁在失能人數(shù)不斷增加的情況下要積極推進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，然而在沒有真正弄清楚未來(lái)失能規(guī)模的情況下就“人云亦云”，往往不利于政策的科學(xué)性和合理性。

圖2 2020—2100年我國(guó)失能老年人口不同年齡段的分布情況

2.長(zhǎng)期照護(hù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)反思

國(guó)際上，德國(guó)、盧森堡、日本等國(guó)家相應(yīng)建立了長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，當(dāng)前一些研究認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。然而，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的國(guó)際教訓(xùn)多于經(jīng)驗(yàn)，特別是未進(jìn)入深度老齡化的國(guó)家尚有很多未知因素有待觀察[10]。任何社會(huì)保障制度的建立都是基于一定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或文化背景的，也就是說(shuō)，在比較國(guó)際制度的時(shí)候需要對(duì)比各國(guó)的初始條件；同時(shí)，也要注重分析制度產(chǎn)生的影響，不能只看制度建立本身而忽視制度的社會(huì)效應(yīng)?？偨Y(jié)國(guó)外長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，可以得出如下幾個(gè)方面的結(jié)論。

2.1 長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度需要與一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

國(guó)外創(chuàng)立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的國(guó)家大多基于有利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于上升狀態(tài)或人均GDP處于世界前列。荷蘭于1968年創(chuàng)立了長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，1960年到1973年荷蘭的年均GDP增速3%以上，1968年人均GDP為2185美元，當(dāng)年排名世界第16位；以色列于1988年建立了長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，1950 —1972年以色列的GDP增速達(dá)到9.9%的水平，1988年人均GDP為11273美元，當(dāng)時(shí)處于世界第30名；德國(guó)于1995年開始實(shí)施長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，1980—1990年德國(guó)的GDP增速2.2%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，1995年人均GDP為31729美元，當(dāng)年處于世界第9名。盧森堡在1999年開始實(shí)施長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，1991年到1998年盧森堡的GDP一直處于上升的態(tài)勢(shì)，1999年人均GDP為51654美元，當(dāng)時(shí)處于世界第4名；日本于2000年開始正式推行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，21世紀(jì)初期，日本經(jīng)濟(jì)雖然不景氣，但是2000年的人均GDP為38532美元，當(dāng)時(shí)位列世界第6。法國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)于2001年實(shí)施，1997—2001年法國(guó)的GDP增速在2%—3.9%，2001年人均GDP為22527美元，當(dāng)年處于世界第25名[11]。反觀我國(guó)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于下行趨勢(shì)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率也處于階段性降低的時(shí)期，而且人均GDP世界排名目前處于70多位，這與國(guó)外創(chuàng)立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的初始條件存在較大的差異，因此現(xiàn)階段實(shí)施長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度需要秉持審慎的態(tài)度。

2.2 照護(hù)服務(wù)成本的快速增長(zhǎng)造成嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)

隨著部分國(guó)家建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，參保群體不斷增多，這讓更多的失能人員獲得長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的同時(shí)也給國(guó)家?guī)?lái)了不斷增長(zhǎng)的照護(hù)支出。如圖3所示，德國(guó)和日本長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的支出不斷上升，德國(guó)從2002年的173.6億歐元增長(zhǎng)到2016年的310億歐元，日本從2002年的5.2兆日元增長(zhǎng)到2016年的10.4兆日元，給政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力[12-13]。

而且，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)呈現(xiàn)巨大的成本病問(wèn)題，如有研究對(duì)日本的醫(yī)療服務(wù)成本和長(zhǎng)期照護(hù)成本進(jìn)行預(yù)測(cè)，認(rèn)為長(zhǎng)期照護(hù)成本的增長(zhǎng)速度未來(lái)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)的高于醫(yī)療服務(wù)成本的增長(zhǎng)速度，而日本2003—2007年長(zhǎng)期照護(hù)成本的增長(zhǎng)率就已高達(dá)26.4%[14]。也有研究利用美國(guó)全國(guó)護(hù)理家庭調(diào)整調(diào)查（National Nursing Home Survey）數(shù)據(jù)分析得出私人養(yǎng)老院價(jià)格每年增長(zhǎng)7.5%，從1977年的8 645美元增加到2004年的60 249美元[15]。由于初級(jí)的照護(hù)服務(wù)屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，因此需要大量的人力成本投入，如有研究分析了馬薩諸塞州1965—1969年的175家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)護(hù)理成本在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總成本中的占比最大，平均比例約在35.6%；而醫(yī)師工資和醫(yī)療支出、娛樂和康復(fù)支出加起來(lái)平均僅占總成本的5%[16]。更有甚者認(rèn)為，在護(hù)理機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本中，人工成本的投入解釋了總成本的88%左右[17]。因此，國(guó)外長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的成本增長(zhǎng)以及給財(cái)政帶來(lái)的壓力必須引起我們的警覺。

圖3 2002—2016年德國(guó)和日本長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)支出情況

2.3 各國(guó)從注重機(jī)構(gòu)照護(hù)逐漸轉(zhuǎn)向注重家庭照護(hù)

由于機(jī)構(gòu)照護(hù)產(chǎn)生的巨額成本，各國(guó)在照護(hù)服務(wù)遞送上逐漸從注重機(jī)構(gòu)照護(hù)向注重家庭照護(hù)轉(zhuǎn)變。圖4是部分OECD國(guó)家2015年政府和強(qiáng)制性長(zhǎng)期照護(hù)支出占GDP的比重，荷蘭的長(zhǎng)期照護(hù)費(fèi)用占GDP的比重達(dá)到3.67%，而匈牙利、愛沙尼亞和波蘭等國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)費(fèi)用占GDP的比重在0.5%以下，其中有部分是人口結(jié)構(gòu)的差異，但是大部分是因?yàn)樾傺览葒?guó)家重視家庭照護(hù)而造成的差異[18]。

同時(shí)，家庭照護(hù)在長(zhǎng)期照護(hù)中的作用也逐漸被部分國(guó)家所接受。如美國(guó)1996年長(zhǎng)期照護(hù)的總支出為518億美元，其中機(jī)構(gòu)照護(hù)支出407億美元，占總支出的79%，居家和社區(qū)照護(hù)支出111億美元，占總支出的21%；而到2006年，在總計(jì)993億美元長(zhǎng)期照護(hù)總支出中，機(jī)構(gòu)照護(hù)支出602億美元，占比下降到61%，居家照護(hù)和社區(qū)照護(hù)的占比上升到39%[19]。對(duì)于老年人自身而言，由于他們對(duì)長(zhǎng)期生活的家庭環(huán)境更熟悉，所以更傾向于選擇在家接受照護(hù)，而不愿意被安置在機(jī)構(gòu)中[20]。諸多研究也倡導(dǎo)家庭應(yīng)該在照護(hù)中發(fā)揮中流砥柱的作用[21]，不能過(guò)多地把照護(hù)需求外溢給社會(huì)和政府，照護(hù)服務(wù)的供給需要多方主體共同參與。

3.完善中國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的建議

3.1 建立多層次長(zhǎng)期照護(hù)保障制度

當(dāng)前，我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保障制度建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入政府議程之列。2016年，習(xí)近平總書記在中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要建立老年人狀況統(tǒng)計(jì)調(diào)查和發(fā)布制度、相關(guān)保險(xiǎn)和福利及救助相銜接的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度。”現(xiàn)階段如何推進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)保障制度成為政界和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，一般長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度是針對(duì)全體居民的，具有強(qiáng)制性，在繳費(fèi)年齡上有不同的規(guī)定，資金來(lái)源于多方籌資，尤其是以個(gè)人和企業(yè)等責(zé)任主體的繳費(fèi)為主，在待遇上依據(jù)繳費(fèi)和失能等級(jí)差異享受不同的照護(hù)服務(wù)。長(zhǎng)期照護(hù)福利制度屬于普惠型制度，資金來(lái)源于多方力量的資金捐贈(zèng)和政府財(cái)政資助，只要滿足條件的失能人員都能享受，屬于高福利性質(zhì)的制度安排。長(zhǎng)期照護(hù)救助制度主要針對(duì)失能群體中的弱勢(shì)群體，家庭照護(hù)缺失的同時(shí)經(jīng)濟(jì)條件無(wú)力購(gòu)買維持生存所需的基本照護(hù)服務(wù)，資金主要來(lái)源于中央政府和地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移，在待遇上僅能滿足其最基本的照護(hù)需求。

3.2 分階段推進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)制度

依據(jù)前文老年人口失能規(guī)模預(yù)測(cè)和對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的反思，本文認(rèn)為，長(zhǎng)期照護(hù)保障政策的制定應(yīng)該抓住不同時(shí)期的主要矛盾，可考慮分階段推進(jìn)：第一階段為2020—2030年，以建立長(zhǎng)期照護(hù)救助制度為主，同時(shí)有條件的地區(qū)可以探索長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。第二階段為2030—2050年，長(zhǎng)期照護(hù)救助制度已經(jīng)逐漸成熟，老年失能人數(shù)的增速開始下降，全國(guó)范圍內(nèi)逐步推開長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度；有條件的地區(qū)可以整合高齡津貼、殘疾人福利等資源，探索長(zhǎng)期照護(hù)福利制度。第三階段為2050—2080年，該時(shí)期我國(guó)的老年失能人口規(guī)模已經(jīng)平穩(wěn)，失能老年人逐漸高齡化，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度已經(jīng)全面推開和成熟，高齡照護(hù)福利制度也得到快速推進(jìn)。至此，形成包括長(zhǎng)期照護(hù)救助、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)和高齡照護(hù)福利在內(nèi)的多層次長(zhǎng)期照護(hù)保障制度體系。

3.3 現(xiàn)階段優(yōu)先發(fā)展長(zhǎng)期照護(hù)救助制度

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于放緩時(shí)期，企業(yè)的負(fù)擔(dān)較重，在降低企業(yè)稅費(fèi)的大背景下不利于全面建立社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的長(zhǎng)期照護(hù)制度；而當(dāng)前長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)是從醫(yī)保中劃轉(zhuǎn)基金來(lái)充實(shí)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)，這種做法并非適合所有的地區(qū)，尤其是那些醫(yī)?；鸨旧砭秃艹跃o的統(tǒng)籌地區(qū)。并且當(dāng)前我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)存在照護(hù)服務(wù)短缺或服務(wù)不完善等問(wèn)題，一些試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)了有錢也難以購(gòu)買到服務(wù)的問(wèn)題。因此，本文認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展長(zhǎng)期照護(hù)救助制度，集中解決那些家庭照護(hù)服務(wù)供給能力弱且收入水平低的群體；有條件的地區(qū)可探索長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。當(dāng)前正處于前文所述第一階段，可以采取如下措施推進(jìn)。

第一，盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的失能鑒定標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)前我國(guó)尚未形成統(tǒng)一的失能鑒定標(biāo)準(zhǔn)，試點(diǎn)地區(qū)也是采取各自的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，這就為未來(lái)制度的統(tǒng)一埋下了隱患。而且由于鑒定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，無(wú)法獲取準(zhǔn)確真實(shí)的失能人員數(shù)據(jù)，地區(qū)差異化的標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)導(dǎo)致一些不公平問(wèn)題。所以，需要在國(guó)家層面啟動(dòng)失能標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，結(jié)合國(guó)外失能標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和國(guó)內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，形成一套符合國(guó)情民意的失能鑒定標(biāo)準(zhǔn)體系。

第二，優(yōu)先建立長(zhǎng)期照護(hù)救助制度。長(zhǎng)期照護(hù)救助制度是針對(duì)那些家庭照護(hù)服務(wù)供給能力不足，而且經(jīng)濟(jì)上無(wú)力購(gòu)買照護(hù)服務(wù)的失能群體，這部分群體目前恰恰是最需要長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的群體。救助的資金來(lái)源于中央政府和地方政府的財(cái)政補(bǔ)助，嚴(yán)格按照家庭照護(hù)服務(wù)能力和經(jīng)濟(jì)購(gòu)買能力來(lái)核定需要救助的失能者，當(dāng)前應(yīng)該集中解決那些家庭照顧缺失和無(wú)能力購(gòu)買服務(wù)的重度失能群體。政府可以對(duì)需要救助的對(duì)象發(fā)放照護(hù)服務(wù)券，樹立“補(bǔ)需方”的理念，一方面有利于滿足失能者多樣的需求，另一方面也利于培育照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展。

第三，積極維護(hù)家庭照護(hù)的作用。古今中外，家庭照護(hù)不僅在失能老年人照護(hù)中發(fā)揮著重要作用，而且可以大大節(jié)約社會(huì)成本。當(dāng)前公共政策制定可以積極地維護(hù)家庭的作用，如出臺(tái)合理的護(hù)理假，允許家庭有需要長(zhǎng)期照護(hù)情況的人員有適量的假期；也可以對(duì)提供家庭照護(hù)的成員提供一定的補(bǔ)助，像一些無(wú)業(yè)人員在家提供照護(hù)服務(wù)的可以獲取相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助等。

第四，有條件的地區(qū)探索長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。社會(huì)保險(xiǎn)制度需要多方的責(zé)任分擔(dān)，建立新長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)需要良好社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的支持，當(dāng)前大規(guī)模推開長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度不具備可行的現(xiàn)實(shí)條件。在籌資端，探索地區(qū)可以盡量實(shí)現(xiàn)獨(dú)立籌資；如若不行，醫(yī)?；鸪鋵?shí)的，也可以暫時(shí)從醫(yī)?；饎澽D(zhuǎn)，但是需要通盤考慮法律規(guī)定和基金可持續(xù)等多方面因素。在待遇方面應(yīng)堅(jiān)持保障適度的原則，量力而行。同時(shí)需要做好失能標(biāo)準(zhǔn)界定、照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)培育等配套措施的跟進(jìn)。