基于中國式分權(quán)視角如何防范地方政府性債務(wù)風險

謝琳 高曼莉

摘 要：在中國式分權(quán)下，政治晉升制度、政治競爭以及政府債務(wù)預(yù)算約束的軟化等各方面的原因?qū)е碌胤叫哉膫鶆?wù)危機愈顯突出。本文基于中國式分權(quán)的典型化事實，從短期政策和長期制度兩方面給出如何防范地方政府性債務(wù)風險的政策建議。

關(guān)鍵詞：中國式分權(quán);地方政府性債務(wù);債務(wù)風險

一、引言

近年來，地方政府執(zhí)著投資于基礎(chǔ)設(shè)施等項目以期促進就業(yè)、投資，但是這種基礎(chǔ)設(shè)施一般并不會增加財政收入，財政赤字規(guī)模不會斷擴大，地方政府性債務(wù)規(guī)模反復(fù)地上升。這一現(xiàn)象也引起眾多學(xué)者的廣泛關(guān)注和研究。他們結(jié)合中國的國情研究如何規(guī)范地方政府舉債行為，以防范并化解地方政府性債務(wù)危機，避免地方政府性債務(wù)風險失控。

二、文獻綜述

在財政分權(quán)對地方政府性債務(wù)的研究中，主要包括兩方面，一方面是財政分權(quán)對地方政府性債務(wù)規(guī)模的影響，譬如，龐保慶和陳碩（2015）將地方政府債務(wù)納入央地政府財政關(guān)系下的地方政府行為框架，得出中國式分權(quán)會進一步推進地方政府性債務(wù)規(guī)模的擴大的結(jié)論。同時，他們還認為由于當前地方政府性債務(wù)主要是通過地方融資平臺利用地方政府發(fā)放的土地使用權(quán)證來擔保取得貸款，因此地方債務(wù)水平可以通過建成區(qū)面積和價格來估算。邱櫟樺和伏潤民（2015）利用我國西部D省的縣級面板數(shù)據(jù)，為財政分權(quán)影響地方政府性債務(wù)規(guī)模提供實證分析。另一方面聚焦于在中國式分權(quán)下，地方政府性債務(wù)與地方政府競爭的關(guān)系。馬海濤和任致偉（2016）在該項研究中引入預(yù)算透明，提出地方政府競爭沖動會使得地方政府性債務(wù)規(guī)模擴大。李一花和亓艷萍（2017）在考慮地方政府競爭時，引入地方財政能力，利用空間激勵模型從總體和區(qū)域分析其與地方政府性債務(wù)累積的影響，發(fā)現(xiàn)財政能力，無論是一般預(yù)算收入能力還是土地財政收入能力，對地方政府性債務(wù)規(guī)模由顯著的正向影響，尤其是在東部地區(qū)影響更大，同時，她們還得出地方政府性債務(wù)規(guī)模受相鄰地區(qū)或者同等經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)的影響的結(jié)論，即地方政府性債務(wù)規(guī)模受政府競爭的影響。

而有關(guān)地方政府性債務(wù)風險的研究，目前已經(jīng)由早年的形成機制轉(zhuǎn)向風險評價。馬海濤（2004）提出我國地方政府性債務(wù)風險來源于三個方面，主要包括經(jīng)濟體制、財政體制和債務(wù)管理。唐云鋒（2005）認為地方債務(wù)形成的真正原因是我國中央和地方政府財權(quán)和事責不匹配，同時央地政府對該現(xiàn)狀的“漠視”等。對地方政府性債務(wù)風險的研究當前主要是運用因子分析法、主成分分析法以及聚類分析法等來構(gòu)建地方政府性債務(wù)風險評價指標。繆小林和伏潤民（2012）從債務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部負擔兩方面構(gòu)建地方政府性債務(wù)風險指標體系，債務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)主要包括債務(wù)逾期率等，外部負擔是指居民收入負擔、政府經(jīng)濟負擔等，并利用西部某省的數(shù)據(jù)判斷債務(wù)風險，得出該省地方政府性債務(wù)風險已經(jīng)超過經(jīng)濟的承債能力。并且有進一步增大趨勢的結(jié)論。張振宇（2013）基于遼寧的樣本數(shù)據(jù)，利用層次分析法構(gòu)建了符合遼寧實際情況且具有可操作性的地方政府性債務(wù)風險預(yù)警體系，提出在“十二五”期間遼寧省的存量債務(wù)風險總體可控，但是已經(jīng)逐漸顯性化，張同功（2015）綜合考慮地方政府債務(wù)負擔類和財政類情況，不僅利用模糊數(shù)學(xué)中的貼進度給出單指標風險指數(shù)，還利用德爾菲法確定權(quán)重得出綜合指標風險指數(shù)，最后得出地方政府性債務(wù)風險基本可控，但是依據(jù)國家審計署的數(shù)據(jù)得出2013年的風險指數(shù)高達96.68，并且有進一步擴大的趨勢。綜上所述，我國當前對地方政府性債務(wù)風險的防范和化解的研究，一般是基于地方政府性債務(wù)風險指標，在構(gòu)建指標時多是從國際組織給出的債務(wù)負擔類、債務(wù)依存度等出發(fā)，并未考慮我國的實際情況。一方面，在中國式分權(quán)下，我國地方政府性債務(wù)的風險更為復(fù)雜。另一方面，我國在？新預(yù)算法？頒布之前，明確規(guī)定地方政府不得舉債，但是地方政府通過地方政府融資平臺或是其他方式借債早已經(jīng)成為事實，因此，國際組織的指標并不完全適應(yīng)于中國的典型事實。

三、地方政府性債務(wù)存在的風險

（一）規(guī)模風險：債務(wù)規(guī)模與財政能力不匹配

徐家杰（2014）將我國地方政府性債務(wù)的發(fā)展分為四個階段，提出我國2007-2008年地方政府性債務(wù)增速快速增長期，自2009年以后是更高水平的平穩(wěn)增長期。從縱向上，可以發(fā)現(xiàn)我國地方政府性債務(wù)規(guī)模大且增速快。從橫向上，地方政府性債務(wù)無論是規(guī)模、所占比重還是增速都顯著高于中央政府，根據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，截至2013年6月地方政府性債務(wù)規(guī)模已達17.9萬億元，在2013年地方負有擔保責任債務(wù)以及可能負有一定救助責任的債務(wù)數(shù)額分別為 26655.77 億元、43393.72 億元，所占全國比重分別高達91.11%、65.25%，可見地方政府或有債務(wù)規(guī)模龐大，一旦發(fā)生支付危機就立刻表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)，潛藏風險較大。除此之外，在各級地方政府舉債主體主要集中在市、縣一級，由于財政能力與債務(wù)規(guī)模不匹配，可能會導(dǎo)致更大的債務(wù)風險。

（二）結(jié)構(gòu)風險：債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡

1.債務(wù)來源結(jié)構(gòu)

截至2013年6月底，地方政府的主要融資來源是銀行貸款、BT、發(fā)行債券，債務(wù)金額分別高達 101187.39 億元、14763.51億元、18456.31 億元，所占比重分別為 56.56%、8.25% 、10.32% ，由此可見地方政府性債務(wù)中商業(yè)銀行貸款的規(guī)模最大，比重最高，融資來源單一。同時，當?shù)胤秸霈F(xiàn)財政危機，無法償還銀行貸款時，造成銀行壞賬會直接影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

2.舉債主體結(jié)構(gòu)

在2014年？新預(yù)算法？頒布之前，地方政府不能直接發(fā)行地方政府債券，一般會通過財政撥款或者注入土地、股權(quán)等成立地方融資平臺公司，融資平臺公司利用地方政府發(fā)放的土地使用權(quán)證抵押給銀行以獲得貸款。根據(jù)國家審計署的數(shù)據(jù)，截至2013年6月，地方融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)、國有獨資和控股企業(yè)、經(jīng)費補助事業(yè)單位的舉債規(guī)模，分別為69704.42億元、40597.58億元、31355.94 億元、23 950.68億元，所占比重分別為 38.96%、22.69%、17.53%、13.39%。其中，地方融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)合占 61.65%，是主要的舉借主體。因此，當前我國地方政府支持的地方融資平臺公司舉債比重較高，這不僅會使得我國的地方政府性債務(wù)具有一定的隱蔽性，而且還會導(dǎo)致債務(wù)資金的管理游離在預(yù)算監(jiān)督之外。

3.資金使用結(jié)構(gòu)

地方政府債務(wù)資金的使用傾向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，譬如市政建設(shè)、交通運輸設(shè)施建設(shè)等方面。這不僅可以在短期內(nèi)拉動投資，促進經(jīng)濟增長，作為政績考核的核心要素，而且能夠給轄區(qū)內(nèi)居民帶來肉眼可見的城市建設(shè)的改善，提高地方政府官員任期內(nèi)的社會公眾滿意度，提高聲望。根據(jù)國家審計署的數(shù)據(jù)，截至2013年6月地方政府性債務(wù)資金用于市政建設(shè)和交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的比重高達61.07%。有鑒基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在前期通常需要投入大量資金，而且在項目建成后收回的資金有限，因此這種單一的使用結(jié)構(gòu)會給地方政府帶來巨大的財政壓力，提高地方政府性債務(wù)風險。

（三）管理風險

首先，我國目前尚未建立完善的債務(wù)資金管理制度，各級政府以及相關(guān)部門的債務(wù)資金如何使用缺乏有效的管理，這不僅使得地方政府在使用債務(wù)資金以自身利益最大化為導(dǎo)向，而且容易誘發(fā)尋租行為，譬如，在選擇債務(wù)資金使用項目時可能會滋生腐敗。其次，我國目前欠缺對債務(wù)資金使用的績效評價，會造成大量的資金閑置和浪費，導(dǎo)致債務(wù)資金使用效率低下。最后，除對債務(wù)資金使用的缺乏管理外，也還尚未涉及對償債資金的管理。在中國式分權(quán)下，地方政府的財政收入本就難以滿足支出，決算時多出現(xiàn)財政赤字，沒有足夠的資金償債，而一味的“借新債以還舊債”會使得地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴大，債務(wù)風險更高，因此建立健全償債資金的管理尤為重要。

四、防范地方政府性債務(wù)風險的路徑選擇

（一）短期政策

1.建立健全地方政府性債務(wù)風險預(yù)警機制

債務(wù)危機一般經(jīng)歷逐步呈現(xiàn)、不斷發(fā)展、最終惡化的過程，因此我國地方政府應(yīng)當盡快建立健全地方政府性債務(wù)風險預(yù)警機制。首先，將我國地方政府性債務(wù)按類別詳細評估風險，探究債務(wù)風險的性質(zhì)、特征、形成機制以及表現(xiàn)形式，建立包含所有地方政府性債務(wù)類目的綜合風險指標體系，且該指標體系應(yīng)當綜合考慮償債率、資產(chǎn)負債率、債務(wù)依存度等單系列指標。其次，明確地方政府性債務(wù)風險指標的預(yù)警范圍，即債務(wù)風險指標超過某一區(qū)間才會引發(fā)預(yù)警機制而不是某個值，并通過計量工具測算地方政府性債務(wù)風險發(fā)生的概率以及由此導(dǎo)致的經(jīng)濟后果。一方面只有明確地方政府性債務(wù)風險預(yù)警范圍，地方政府才會按照其控制債務(wù)風險，另一方面，只有明確由地方政府性債務(wù)風險引發(fā)的損失，地方政府才會意識到債務(wù)風險的后果。最后，單獨考慮地方政府作為公共部門發(fā)揮其社會職能時引發(fā)的或有負債，因為這部分負債多與轄區(qū)內(nèi)居民的切實利益相關(guān)，譬如，社會保障資金缺口等，若不及時解決可能會出現(xiàn)社會不穩(wěn)定。自2015年地方政府開始通過自發(fā)地方政府債券的形式來舉債，建立健全地方政府性債務(wù)風險預(yù)警機制，并將其與地方政府債券的信用等級以及地方政府債券發(fā)行限額相聯(lián)系，以防范地方政府性債務(wù)風險。

2.單獨設(shè)立地方政府性債務(wù)預(yù)算

目前，我國已經(jīng)將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，但是全面地、完整地掌握地方政府的債務(wù)情況，這主要是由于尚未單獨設(shè)立的地方政府性債務(wù)預(yù)算。首先，單獨設(shè)立地方政府性政府債務(wù)預(yù)算，并以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)，從而能夠充分了解地方政府性債務(wù)的存量和增量等財政信息，這是對地方政府性債務(wù)風險管理的前提。其次，對地方政府的舉債方式、投資計劃以及償還方式等非財務(wù)信息也應(yīng)及時、詳細的披露。最后，債務(wù)預(yù)算也應(yīng)當透明公開，使得社會公眾能夠充分發(fā)揮監(jiān)督作用，提高債務(wù)資金的使用效率，同時做好債務(wù)預(yù)算與其他四本預(yù)算的銜接，做到對債務(wù)資金的使用項目、留存等情況的完全掌握。提高債務(wù)資金的效率，使得債務(wù)資金應(yīng)盡其用，減少債務(wù)資金的閑置現(xiàn)象，才能防范和化解地方政府性債務(wù)風險。

3.設(shè)立償債準備金

當前，我國地方政府的收入難以滿足支出，財政決算頻繁出現(xiàn)赤字，因此地方政府通常采取“借新還舊”的模式，此時債務(wù)規(guī)模會不斷推動債務(wù)膨脹。設(shè)立償債準備金能夠有效防范地方政府性債務(wù)的償債風險，各級地方財政部門應(yīng)在年度預(yù)算中安排償債準備金，將土地出讓凈收益、債務(wù)投資項目中提取一定比例，專項用于地方政府性債務(wù)的償還。并對將償債準備金挪為他用的行為進行嚴厲處罰，確保償債準備金的?？顚Ｓ谩?/p>

（二）長期制度改革

1.改革財政分權(quán)制度

在中國式分權(quán)下，央地政府間財權(quán)與事責不匹配，即財權(quán)過度上移而事責過度下放，地方政府的財政收入難以滿足支出，而不得不舉債。因此，改革財政分權(quán)制度，建立財權(quán)與事責相匹配的制度才能夠從根源上控制地方政府性債務(wù)風險。一方面，明確政府與市場的邊界，將政府從競爭性、經(jīng)營性支出中退出來，在干預(yù)經(jīng)濟時不擾亂市場運行的機制，將財政支出轉(zhuǎn)向社會性公共產(chǎn)品或服務(wù)方面，減輕地方政府的支出責任，縮小地方政府的財權(quán)與事責不均。另一方面，改革財政分權(quán)制度，下放一部分財權(quán)，完善地方財政收入，在全面實行“營改增”后，作為地方財政收入主體的營業(yè)稅退出歷史舞臺，地方財政收入更加無法滿足支出，因此亟待構(gòu)建適度的地方財政收入體系，厘清央地政府間財政收入的劃分。綜上所述，改革財政分權(quán)制度，主要在于減輕地方政府支出責任，增加財政收入，進而能夠防范和化解地方政府性債務(wù)風險。

2.健全政績考核制度

在中國式分權(quán)下，唯GDP考核觀過于簡單，有鑒央地政府間的關(guān)系可以被視為委托—代理關(guān)系，這種委托—代理關(guān)系必然會帶來信息不對稱，唯GDP考核觀直觀反映地方政府官員任期內(nèi)帶來的經(jīng)濟增長。但是，這種考核觀不僅會引發(fā)政治競爭，導(dǎo)致地方財政支出傾向于實現(xiàn)自身經(jīng)濟發(fā)展，忽略轄區(qū)內(nèi)居民的公共需求，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)泛濫，財政資金使用效率低下，還會由于官員任期結(jié)束后的地方政府性債務(wù)指標與政績考核無關(guān)，而一味的舉借債務(wù)以實現(xiàn)GDP的增長，因此健全包括地方政府性債務(wù)相關(guān)指標在內(nèi)的政績考核制度，將地方政府性債務(wù)與地方政府官員的自身利益相聯(lián)系，以實現(xiàn)控制地方政府性債務(wù)風險的目標。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度

當前，轉(zhuǎn)移支付主要包括，稅收返還、專項轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付，其中有鑒稅收返還通常與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相掛鉤，即地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展良好，稅源充足，稅收返還金額越多，已經(jīng)逐漸被取消。完善轉(zhuǎn)移支付制度，首先建立規(guī)范的確定轉(zhuǎn)移支付金額制度，嚴禁轉(zhuǎn)移支付的隨意性，減少專項轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮能夠有效彌補財政失衡的一般轉(zhuǎn)移支付制度的作用。其次，從縱向轉(zhuǎn)移支付上來說，應(yīng)當增加中央對省，以及省對市、縣兩級的轉(zhuǎn)移支付，推進“省直管縣”，以充足縣級財政收入;從橫向轉(zhuǎn)移支付上來說，應(yīng)當增加?xùn)|部富裕地區(qū)向中西部貧困地區(qū)的直接轉(zhuǎn)移支付，以實現(xiàn)財政能力的均等化，強化其應(yīng)對債務(wù)風險的能力。

綜上所述，在中國式分權(quán)下，考慮如何防范和化解地方政府性債務(wù)危機應(yīng)當從短期政策和長期制度改革兩個方面來進行，這不是一蹴而就的，而是需要從短期政策防范控制風險入手，然后逐步推進制度改革，使得地方政府財權(quán)和事責相匹配，從根源上化解地方政府性債務(wù)風險。

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作者簡介：

謝琳，女，漢族，英國薩里大學(xué)國際金融管理專業(yè)碩士畢業(yè).

高曼莉，女，漢族，合肥工業(yè)大學(xué)大地測量學(xué)與測量工程專業(yè)碩士畢業(yè).