自貿(mào)區(qū)金融立法創(chuàng)新的困境和對策

陸敏偉

摘 要：我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)已經(jīng)進入深化改革的關(guān)鍵時期，現(xiàn)行立法存在一定的困境和弊端。本文闡述了完善金融自貿(mào)區(qū)立法體系的重要意義，在深入分析金融立法現(xiàn)存困境的基礎(chǔ)上，探討幾點解決對策，旨在更好的促進自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū);金融立法;創(chuàng)新

加強自貿(mào)區(qū)建設(shè)是我國對外改革開放的重要舉措。2017年我國政府正式批復(fù)新增建立遼寧、浙江、河南等7個自貿(mào)區(qū)，在原有4大自貿(mào)區(qū)（上海、天津、廣東、福建）的基礎(chǔ)上初步形成東西協(xié)調(diào)的高水平對外開發(fā)新格局[1]。金融創(chuàng)新是我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵，其結(jié)果直接關(guān)乎自貿(mào)區(qū)試驗的成敗。在這樣的背景下，加快自貿(mào)區(qū)立法創(chuàng)新成為評判貿(mào)易區(qū)試驗的重要指標之一。為此國務(wù)院、銀保監(jiān)會、發(fā)改委等有關(guān)部門紛紛出臺系列法規(guī)政策開展金融創(chuàng)新建設(shè)。但是現(xiàn)行對策中存在側(cè)重點偏頗、過于抽象等諸多問題。在該背景下，深入分析我國自貿(mào)區(qū)金融立法的現(xiàn)行措施以及面臨的困境，并結(jié)合實際情況探尋行之有效的完善對策，具有重要的現(xiàn)實意義和研究價值，詳細介紹如下。

一、我國自貿(mào)區(qū)金融立法的現(xiàn)行解決措施

自貿(mào)區(qū)金融立法問題廣受業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注，現(xiàn)階段我國自貿(mào)區(qū)金融立法創(chuàng)新的現(xiàn)行措施主要包括出臺臨時性措施、憲法解釋與司法解釋雙向結(jié)合、結(jié)合地方立法針對性解決金融立法問題等等[2]。首先，我國政府針對自貿(mào)區(qū)金融立法體系創(chuàng)新出臺臨時性措施。其中比較有代表性的是2013年出臺的《關(guān)于授予國務(wù)院在中國自由貿(mào)易區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，該項決定為解決上海自貿(mào)區(qū)金融立法體系創(chuàng)新中的國際交易相關(guān)問題而出臺的臨時性措施，從國家層面上初步確立了吸引外商外資的相關(guān)政策。類似的臨時性措施在一定程度上能夠柔性解決具體的貿(mào)易糾紛問題，但是存在理論與實踐脫節(jié)、下位抵觸上位等問題;其次，我國政府適時采取憲法、司法解釋相結(jié)合的模式。眾所周知，解釋模式是確保法律得以有效實施的重要保證之一。在我國現(xiàn)有法律體系中，憲法占據(jù)著頂端統(tǒng)治地位，對其進行適當(dāng)?shù)慕忉專瑥暮暧^的角度將自貿(mào)區(qū)金融立法納入憲法體系的范疇，進而為解決自貿(mào)區(qū)金融貿(mào)易問題提供權(quán)威的保證。需要注意的是，憲法和司法實踐的運行機制必須高度契合“形式合憲”的要求，也就是說我國有關(guān)部門出臺的系列法規(guī)條文和相關(guān)政策在形式上必須與憲法規(guī)定的基本條文相契合。為保證該類行政法規(guī)的現(xiàn)實可實施性，在具體實施的過程中可以結(jié)合實際情況具體問題具體分析，有針對性的采取調(diào)整，即在以合憲性為基礎(chǔ)的保證下，允許存在實體性不相符的情況;第三，針對區(qū)域內(nèi)的相關(guān)問題，結(jié)合相關(guān)地方立法對金融立法問題采取針對性的解決措施和手段。在不與憲法以及上位法相抵觸的前提下，可以采用地方立法的形式有針對性的解決區(qū)域相關(guān)問題。總體來說，與國家立法相比，自貿(mào)區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人大制定的相關(guān)法律對于解決自貿(mào)區(qū)金融問題有更好的適用性和可操作性。

二、現(xiàn)階段自貿(mào)區(qū)金融立法創(chuàng)新面臨的困境

現(xiàn)階段，針對自貿(mào)區(qū)金融問題的現(xiàn)有解決措施在一定程度上解決了具體的貿(mào)易糾紛，但是需要清醒的認識到，金貿(mào)區(qū)金融立法創(chuàng)新仍然面臨如下幾方面的困境，比如自貿(mào)區(qū)單行立法權(quán)受限、自貿(mào)區(qū)消費者權(quán)益尚未得到有效性的保障、現(xiàn)行相關(guān)行政管理措施缺位等等，詳細闡述如下[3]。

首先，我國自貿(mào)區(qū)單行金融立法權(quán)受限?，F(xiàn)階段我國自貿(mào)區(qū)相關(guān)立法均依賴于銀保監(jiān)會、發(fā)改委、中國人民銀行等金融管理機構(gòu)出臺的規(guī)章制度。當(dāng)前自貿(mào)區(qū)人大出臺的相關(guān)管理辦法和指導(dǎo)意見中大多采用了“經(jīng)管理部門批準”等相關(guān)字樣，可以看出地方在金融創(chuàng)新基本制度方面并未作實質(zhì)性規(guī)定。筆者認為，這是由于我國憲法以及相關(guān)法律并未賦予自貿(mào)區(qū)與之發(fā)展相契合的單行立法權(quán)限所致。盡管，從行政管轄的角度來看，自貿(mào)區(qū)屬于其所在地方管轄的范疇，但是二者的經(jīng)濟發(fā)展水平以及法律水平仍然存在一定的差距。加之我國法律對立法主體有明確的限制條件，直接制約了自貿(mào)區(qū)立法資格的缺失，進而限制了地方立法權(quán)。盡管我國金融管理部門出臺了相應(yīng)的指導(dǎo)意見，授予地方政府一定的金融監(jiān)管權(quán)，但是這類舉措難以從源頭上解決金融立法基礎(chǔ)缺失的問題。從這個角度看，我國自貿(mào)區(qū)金融立法體制需要開展制度創(chuàng)新和改革。

其次，我國有關(guān)自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的法律文件在一定程度上忽視了金融消費者的權(quán)益保護。2008年金融危機給全球經(jīng)濟帶來了嚴重的影響，各國政府總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)深刻的認識到金融創(chuàng)新產(chǎn)品的復(fù)雜性以及金融活動雙方的信息不對稱性增加了金融風(fēng)險評估的難度。為此，面對金融危機后的經(jīng)濟形勢，發(fā)達國家開始逐步加強金融創(chuàng)新風(fēng)險監(jiān)管，通過強有力的舉措充分保護消費者的各項合法權(quán)益。與之相對應(yīng)的是我國自貿(mào)區(qū)相關(guān)金融創(chuàng)新法律文件少有提及消費者金融保護的規(guī)定，并且缺乏具體的實施細則。從保障外匯安全、規(guī)避自貿(mào)區(qū)投資風(fēng)險的角度來看，我國自貿(mào)區(qū)金融消費者的權(quán)益亟待得到保護。

第三，我國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行相關(guān)行政管理措施缺位，尚未建立起行之有效的宏觀審慎監(jiān)管法律框架。進入新世紀以來，互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)快速發(fā)展，經(jīng)濟全球化、一體化已經(jīng)成為大勢所趨。由于自貿(mào)區(qū)建設(shè)與其所在轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展存在一定的差距，直接導(dǎo)致原有政府管理體系難以滿足自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需求。為解決這一矛盾問題，有關(guān)部門應(yīng)該基于微觀管理模式積極搭建宏觀管理體系，并促進二者的深入融合。但是現(xiàn)行的自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新法規(guī)對于金融創(chuàng)新的監(jiān)管多集中于具體制度的監(jiān)管方面，缺乏從宏觀整體角度監(jiān)管的專門性規(guī)定，即宏觀審慎監(jiān)管嚴重缺失。宏觀、微觀審慎監(jiān)管二者相互補充相互促進，共同維護金融市場的長久穩(wěn)定。為了解決宏觀審慎監(jiān)管缺位的弊端，我國自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新亟待構(gòu)建行之有效的宏觀審慎監(jiān)管法律框架。

三、自貿(mào)區(qū)金融立法體系的完善策略

在全面深化金融體制改革的時代背景下，自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新改革發(fā)展越來越受到人們的關(guān)注，其中自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域的立法創(chuàng)新對于自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以及我國法治建設(shè)有重要的作用。但是自貿(mào)區(qū)金融立法的現(xiàn)行解決措施存在單行立法權(quán)受限、消費者權(quán)益尚未得到有效保障、行政管理措施缺位等問題，為確保自貿(mào)區(qū)金融經(jīng)濟的健康平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展，結(jié)合上述問題和自貿(mào)區(qū)實際發(fā)展情況，下文基于實質(zhì)正義立法理念有針對性的探討了幾點完善和改進策略，旨在完善自貿(mào)區(qū)金融立法創(chuàng)新。

首先，進一步優(yōu)化自貿(mào)區(qū)金融立法運行機制，強化自貿(mào)區(qū)地方立法特色，賦予地方與之發(fā)展相契合的立法權(quán)限。區(qū)域發(fā)展差異對于地方差異性立法提出了迫切的需求。國家應(yīng)根據(jù)地方政府的發(fā)展需要，通過嚴格的審查和監(jiān)督，賦予地方與之發(fā)展相契合的立法權(quán)限。地方立法的優(yōu)勢在于能夠充分發(fā)揮地區(qū)的優(yōu)勢，因此自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新立法應(yīng)緊緊圍繞自身功能定位和發(fā)展特色，進行適度創(chuàng)新，形成金融創(chuàng)新與立法的良性互動。其中比較有代表性的是天津自貿(mào)區(qū)為推動融資租賃便利，充分考量地方資源和特色，發(fā)布了《天津市支持企業(yè)通過融資租賃加快裝備改造升級項目管理辦法》等系列文件，可為其他自貿(mào)區(qū)立法創(chuàng)新提供參考。

其次，逐步完善自貿(mào)區(qū)金融消費者權(quán)益保護立法體系和糾紛處理機制，促進經(jīng)營者與消費者利益的平衡。針對自貿(mào)區(qū)金融消費者的專門立法，應(yīng)重點平衡金融消費者與經(jīng)營者的利益，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有制度側(cè)重金融經(jīng)營者的局面。筆者建議結(jié)合自貿(mào)區(qū)的實際情況，將符合條件的投資者納入金融消費者的范疇，并明確消費者特殊的權(quán)利，比如知情權(quán)、隱私權(quán)等，全方位多層次的強化對金融消費者的保護。再者，考慮到自貿(mào)區(qū)金融糾紛訴訟周期長的問題，需要積極構(gòu)建高效的金融糾紛處理機制。目前上海、廣東等自貿(mào)區(qū)結(jié)合自身實際情況已經(jīng)開展了金融消費糾紛處理機制的諸多探索，通過調(diào)解、和解、調(diào)處和行政調(diào)處為等手段為金融消費者提供了便利、快速的糾紛解決渠道，可以為其他自貿(mào)區(qū)提供參考和借鑒。

第三，明確自貿(mào)區(qū)宏觀審慎監(jiān)管主體，以微觀審慎監(jiān)管為基礎(chǔ)不斷完善自貿(mào)區(qū)宏觀監(jiān)管體系。前文已經(jīng)論述到，國家層面上尚未明確宏觀審核監(jiān)管主體是自貿(mào)區(qū)宏觀審慎監(jiān)管難以有效運行的根源所在。因此，建立金融業(yè)宏觀審慎監(jiān)管的專門性機構(gòu)已經(jīng)迫在眉睫，有部分學(xué)者建議成立“金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會”作為宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)，并在自貿(mào)區(qū)內(nèi)部成為分會，實現(xiàn)從國家到自貿(mào)區(qū)層面的政策改革。為確保宏觀審慎監(jiān)管的有效實施，有關(guān)機構(gòu)可以出臺法規(guī)構(gòu)建自貿(mào)區(qū)宏觀審慎監(jiān)測指標體系。各自貿(mào)區(qū)結(jié)合實際情況，本著開放性、多元性、系統(tǒng)性的理念對該體系進行變革和創(chuàng)新，不斷完善自貿(mào)區(qū)宏觀監(jiān)管體系。

參考文獻：

[1] 劉志云， 史欣媛. 論自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新立法的完善[J]. 廈門大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）， 2017（5）：27-38.

[2] 馬楠. 上海自貿(mào)區(qū)離岸金融法律監(jiān)管問題研究[D]. 廣東財經(jīng)大學(xué)， 2017.

[3] 史欣媛. 自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新立法的缺陷及其矯正[J]. 河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報， 2018， 33（3）：76-85.