城市管線工程建設(shè)管理的探究性思考

◆王 銳/武漢市審計(jì)局

俗話說“要想富，先修路”，道路交通工程在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占有舉足輕重的作用。改革開放40年來，我國(guó)交通行業(yè)建設(shè)取得巨大成就，高鐵、高速公路、地鐵、城市道路的建設(shè)發(fā)展拉近了地域距離，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展。與此同時(shí)，投資審計(jì)越來越關(guān)注交通工程項(xiàng)目建設(shè)效益，圍繞城市功能建設(shè)成效，開展了地鐵軌道、繞城高速、城市二環(huán)三環(huán)道路等多個(gè)重點(diǎn)交通建設(shè)項(xiàng)目的投資建設(shè)審計(jì)。通過審計(jì)實(shí)踐，筆者認(rèn)為城市管線工程作為交通項(xiàng)目附屬配套工程，其建設(shè)管理中存在的問題不容小覷，亟待引起相關(guān)行政主管、行業(yè)主管等部門的高度重視。

一、管線遷改工程建設(shè)管理現(xiàn)狀

管線遷改工程實(shí)施是“老大難”問題。管線遷改工程“能不能遷”“允不允許遷”“誰來遷”“如何遷”“如何計(jì)價(jià)”等等問題，在一定程度上制約市政道路、地鐵、高鐵、高速道路建設(shè)，特別是軍用管線遷改工程難度更大，直接影響上述項(xiàng)目的整體效益發(fā)揮。管線遷改主要包括供電、供氣、供水、熱力管網(wǎng)、信息管網(wǎng)等方面工程遷改。管線遷改工程參建單位眾多，包括行政主管部門、行業(yè)主管部門、產(chǎn)權(quán)管理部門、建設(shè)單位、施工總承包單位及具體實(shí)施的遷改分包單位。管線遷改工程量大，一項(xiàng)交通項(xiàng)目動(dòng)輒上百項(xiàng)管線遷改工程，占建設(shè)項(xiàng)目總投資比例達(dá)10%。管線遷改工程的建設(shè)管理問題，是上述項(xiàng)目建設(shè)單位最感頭疼的頑疾，往往大部分工程項(xiàng)目主體已通行，管線遷改工程還留有尾巴，更有甚者，通行2-3 年，受管線遷改影響輔道都未完成。

二、管線遷改工程建設(shè)管理存在的問題

（一）重項(xiàng)目“主體”輕“配套”工程，管線遷改工作啟動(dòng)滯后。

交通項(xiàng)目主體工程已開始施工，管線遷改工程卻遲遲開工不了。如完成的某項(xiàng)城市環(huán)線道路改造審計(jì)項(xiàng)目，主體工程2013 年9 月開工，2016年末主體通車，而該項(xiàng)目涉及的89 項(xiàng)管線遷改工程，到2014 年僅簽訂9份合同，2015年簽訂7份合同，大部分遷改工程合同2016 年后簽訂，2018年仍有在簽遷改工程合同。

（二）重工程“實(shí)施”輕合同“簽訂”，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏法律保障約束。

大部分管線遷改工程合同簽訂不規(guī)范，主要存在四個(gè)方面問題。一是部分信息管網(wǎng)工程施工完成還未簽訂施工合同，工程預(yù)算審計(jì)也未完成。二是管線遷改代建合同按施工合同簽訂。三是監(jiān)管管線遷改合同簽訂的單位既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，一方面推薦管線遷改施工單位，一方面監(jiān)督管線遷改建施管理。四是管線遷改工程近三分之一的合同未簽訂日期。

（三）重“施工”輕“計(jì)價(jià)”，成本控制管理不力。

管線遷改工程成本控制管理不到位，主要存在以下五方面問題。一是建設(shè)單位對(duì)管線遷改工程的預(yù)決算管理不力，工程已完工但施工預(yù)算還未確定，結(jié)算更是遙遙無期。如某審計(jì)項(xiàng)目通行2年，涉及的89項(xiàng)管線遷改工程，完成管線遷改工程結(jié)算審計(jì)的不過3項(xiàng)。二是產(chǎn)權(quán)單位成本核算管理不嚴(yán)謹(jǐn)，成本歸集不完整，個(gè)別產(chǎn)權(quán)管線遷改工程成本歸集沒有達(dá)到遷改工程合同價(jià)款的三分之一。三是遷改工程計(jì)價(jià)不規(guī)范。某些遷改工程應(yīng)根據(jù)工程具體實(shí)施情況計(jì)價(jià)，但實(shí)際卻無監(jiān)管記錄，且投資占比達(dá)20%-30%。遷改工程部分主材計(jì)價(jià)遠(yuǎn)高市場(chǎng)行情，同一時(shí)期預(yù)算報(bào)告中個(gè)別主材價(jià)格差異達(dá)7倍。四是部分管線遷改工程合同違規(guī)約定預(yù)付款比例。個(gè)別工程約定80%預(yù)付款，且付款1 年后仍未進(jìn)場(chǎng)施工，若投資項(xiàng)目的建設(shè)模式是BT（建設(shè)和移交）、BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)，合同條款約定存在建設(shè)期利息，直接增大項(xiàng)目建設(shè)成本。五是管線遷改工程建設(shè)內(nèi)容的投資主體劃分不明確，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的網(wǎng)管遷改工程難免不涉及擴(kuò)建、增容，建設(shè)成本幾乎全部計(jì)入主體建設(shè)項(xiàng)目，產(chǎn)權(quán)單位直接享受投資收益。

三、產(chǎn)生問題的主要原因及影響

（一）建設(shè)單位的前期調(diào)查管理力度不夠。

城市管線工程同步于主體項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)單位對(duì)需要收集的備查資料重視不夠，往往造成項(xiàng)目建設(shè)主體工程啟動(dòng)，管線遷改工程的資料準(zhǔn)備還不齊全。如建設(shè)單位對(duì)既有管線調(diào)查和保護(hù)登記表、項(xiàng)目規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的既有管線情況、管線保護(hù)措施方案、管線保護(hù)協(xié)議、配合施工協(xié)議等備查資料收集不完整，將直接影響管線遷改工程落地實(shí)施。

（二）管線遷改工程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠。

管線工程的規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)及其信息管理需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，行政主管部門和行業(yè)主管部門管理職責(zé)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面缺乏操作細(xì)則，提供給項(xiàng)目建設(shè)單位的服務(wù)有限，產(chǎn)權(quán)單位的管理流程較繁瑣，這些因素均影響管線遷改工程落地實(shí)施。

（三）建施單位管理人員專業(yè)技能水平有待提高。

管線遷改工程涉及行業(yè)壟斷，建施單位管理人員專業(yè)素養(yǎng)存在一定程度的缺陷，對(duì)遷改工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、計(jì)價(jià)方面的專業(yè)知識(shí)掌握不夠，施工現(xiàn)場(chǎng)缺乏必要的監(jiān)管，導(dǎo)致合同管理水平不高，合同條款執(zhí)行不到位，投資控制不力。

四、推動(dòng)管線遷改工程順利實(shí)施的建議

（一）建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，力促主體項(xiàng)目建設(shè)和城市管線遷改同步。

成立由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)部門組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。管線遷改工程建設(shè)管理依托《城市管線管理辦法》規(guī)定，建立行政主管部門、行業(yè)管理部門、產(chǎn)權(quán)單位和建設(shè)單位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理工作機(jī)制，建立城市管線信息管理平臺(tái)，促進(jìn)管線遷改工程建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，出臺(tái)《管線遷改工程管理實(shí)施操作指南》，讓城市管線的新、改、擴(kuò)建設(shè)“同步規(guī)劃、同步立項(xiàng)、同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收、同步移交竣工檔案”的規(guī)定真正落地見效。

（二）發(fā)揮政府主導(dǎo)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)單位的企業(yè)化監(jiān)管。

管線遷改工程在某種程度上存在壟斷，產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)在市場(chǎng)化機(jī)制下獲取企業(yè)利益。強(qiáng)化政府主導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)管力度，尤其是加強(qiáng)對(duì)注入社會(huì)資本的產(chǎn)權(quán)單位的監(jiān)督管理，使管線遷改建設(shè)內(nèi)容在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就劃分好投資主體，確保公共利益。

（三）督促參建單位建立標(biāo)準(zhǔn)化投資管理，提高投資效益。

管線遷改工程的建設(shè)單位、產(chǎn)權(quán)單位和施工單位應(yīng)加強(qiáng)溝通，提高投資管理水平，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的素質(zhì)培訓(xùn)，建立工程計(jì)價(jià)清單標(biāo)準(zhǔn)化管理模式，提高投資管理的效率和效益。