發(fā)揮基層央行內(nèi)審咨詢服務(wù)職能的建議

◆馬曉晨/中國(guó)人民銀行蘭州中心支行

國(guó)際內(nèi)審協(xié)會(huì)（IIA）定義內(nèi)部審計(jì)為“一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，旨在增加價(jià)值和改善組織的運(yùn)營(yíng)”；中國(guó)內(nèi)審協(xié)會(huì)定義內(nèi)部審計(jì)為“一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，它通過運(yùn)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評(píng)價(jià)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性，以促進(jìn)組織完善治理、增加價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”。這些關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的定義均將咨詢納入內(nèi)審基礎(chǔ)活動(dòng)，為央行內(nèi)審發(fā)展指明了方向。為更好地滿足新時(shí)代央行履職要求，本文就如何發(fā)揮央行內(nèi)審咨詢作用作進(jìn)一步研究和探索。

一、咨詢職能的內(nèi)涵及特征

（一）咨詢職能的內(nèi)涵

IIA 在《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》（2017）中將咨詢定義為“本質(zhì)上是一種顧問服務(wù)，一般應(yīng)客戶的具體要求而開展，其性質(zhì)和范圍需與客戶協(xié)商確定，咨詢過程中內(nèi)部審計(jì)師應(yīng)遵循客觀性且不承擔(dān)管理責(zé)任”。咨詢活動(dòng)的本質(zhì)就是用更強(qiáng)的內(nèi)審靈活性適應(yīng)多變的組織環(huán)境，促進(jìn)組織治理效果提升和價(jià)值增值。由于我國(guó)內(nèi)審發(fā)展及組織治理尚不成熟，咨詢活動(dòng)還需要逐步探索，《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》（2013）未對(duì)咨詢?cè)瓌t、內(nèi)容框架、實(shí)施方法與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面做出規(guī)定。

（二）咨詢職能的特征

比較分析IIA 在《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)確認(rèn)活動(dòng)和咨詢活動(dòng)在活動(dòng)原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、框架等方面的規(guī)定，有助于我們準(zhǔn)確把握咨詢職能的特征：

（1）主體關(guān)系和諧平等。確認(rèn)活動(dòng)是在董事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)或?qū)徲?jì)部門認(rèn)為有進(jìn)行審計(jì)確認(rèn)的必要時(shí)就可以啟動(dòng)的，通常不以被審計(jì)方的意志為轉(zhuǎn)移，屬于單方行為，審計(jì)雙方關(guān)系通常僵硬緊張；咨詢活動(dòng)屬于雙方行為，一般須經(jīng)委托方要求和受托方同意才能啟動(dòng)，雙方都有是否開展咨詢活動(dòng)的自主權(quán)限，雙方意思表示一致是咨詢活動(dòng)啟動(dòng)要件，咨詢雙方關(guān)系較為和諧平等。

（2）形式、程序、方法靈活。確認(rèn)活動(dòng)中審計(jì)方必須以集體名義開展審計(jì)，并嚴(yán)格遵循審計(jì)流程，通常采用固定的審計(jì)方法和報(bào)告范式，同時(shí)為規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，相較于審計(jì)結(jié)果，更注重審計(jì)過程的合規(guī)性；咨詢服務(wù)提供方可以是審計(jì)人員個(gè)人，咨詢服務(wù)方可以與委托方根據(jù)工作的復(fù)雜程度和范圍，協(xié)商采取靈活的咨詢程序和方法，咨詢業(yè)務(wù)工作方案、報(bào)告的形式與內(nèi)容取決于咨詢業(yè)務(wù)的性質(zhì)，更注重效率和效果。

（3）凸顯顧問服務(wù)性質(zhì)。確認(rèn)活動(dòng)的重點(diǎn)是通過對(duì)被審計(jì)方受托責(zé)任履行過程或結(jié)果中存在問題的分析和判斷做出確認(rèn)保證及評(píng)價(jià)，其中雖然也會(huì)提出解決問題的建議，但建議是附屬和滯后的；咨詢活動(dòng)是憑借審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)和職業(yè)判斷，通過充當(dāng)管理顧問、協(xié)調(diào)組織工作、提供培訓(xùn)、開展內(nèi)部控制和自我評(píng)估等形式，提供具有預(yù)警性、前瞻性、建設(shè)性的意見建議。

（4）咨詢結(jié)果效力弱。確認(rèn)活動(dòng)因其合法性來源于組織授權(quán)，確認(rèn)活動(dòng)結(jié)果在組織內(nèi)部具有天然的強(qiáng)大效力，被審計(jì)對(duì)象必須接受并執(zhí)行；咨詢活動(dòng)合法性來源于咨詢雙方意思表示一致，因而咨詢結(jié)果對(duì)委托方不具有約束力，委托方在工作中可以自主決定是否參考、落實(shí)咨詢結(jié)果。

二、發(fā)揮基層央行內(nèi)審咨詢職能的必要性

（一）新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)價(jià)值定位的要求

咨詢服務(wù)是內(nèi)審職能衍生發(fā)展的產(chǎn)物，新時(shí)代內(nèi)審價(jià)值不僅在于監(jiān)督確認(rèn)等量化價(jià)值的提升，更在于內(nèi)審?fù)晟平M織內(nèi)控、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)在價(jià)值的提升?；鶎友胄袃?nèi)審部門要積極探索履行咨詢職能的路徑方法，提高內(nèi)審工作主動(dòng)性、時(shí)效性、建設(shè)性，滿足時(shí)代發(fā)展要求。

（二）緩解對(duì)立關(guān)系，優(yōu)化內(nèi)審環(huán)境

內(nèi)審是帶著監(jiān)督、評(píng)價(jià)各層次管理者及員工的使命而誕生的，與審計(jì)對(duì)象沖突對(duì)立是內(nèi)審的天生屬性，但是普遍、持久和過于激烈的沖突關(guān)系會(huì)損壞組織內(nèi)部生態(tài)環(huán)境。一方面，可能會(huì)導(dǎo)致其他部門、人員將對(duì)內(nèi)審的抵觸情緒擴(kuò)散到高級(jí)管理層甚至整個(gè)組織，影響整個(gè)組織工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，惡劣的審計(jì)環(huán)境會(huì)成倍增加內(nèi)審部門及人員的壓力，影響審計(jì)效果。咨詢活動(dòng)通過建立一種平等和諧的工作模式，適度緩解對(duì)立關(guān)系并將其控制在合理范圍內(nèi)，從而優(yōu)化內(nèi)審環(huán)境，促進(jìn)組織價(jià)值增值。

（三）構(gòu)建內(nèi)審新模式，服務(wù)基層央行

咨詢服務(wù)是一個(gè)多維度、多層次、多環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)，相對(duì)于確認(rèn)業(yè)務(wù)需要更高的綜合素養(yǎng)和職業(yè)判斷能力，將迫使內(nèi)審人員主動(dòng)更新內(nèi)審理念和知識(shí)儲(chǔ)備，轉(zhuǎn)變工作方式。咨詢活動(dòng)可以通過審計(jì)積累的大量數(shù)據(jù)信息和經(jīng)驗(yàn)為領(lǐng)導(dǎo)層提供決策參考，還可以應(yīng)其他部門的要求開展咨詢服務(wù)，提供顧問業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)查錯(cuò)糾弊與預(yù)防保健、事后監(jiān)督和過程監(jiān)督、合規(guī)控制與價(jià)值建設(shè)三同步，有效拓展內(nèi)審職能范圍，更好地服務(wù)基層央行履職運(yùn)行。

三、基層央行發(fā)揮內(nèi)審咨詢職能的制約因素

（一）制度保障無法支撐咨詢職能發(fā)揮

（1）頂層制度設(shè)計(jì)缺位。IIA 在《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》中指出“咨詢服務(wù)的性質(zhì)必須在內(nèi)部審計(jì)章程中確定”。目前，央行執(zhí)行的《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》（2005）中規(guī)定“中國(guó)人民銀行設(shè)立內(nèi)審部門，依據(jù)本制度和有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，對(duì)中國(guó)人民銀行各職能部門、分支機(jī)構(gòu)、行屬企事業(yè)單位及其工作人員依法履行職責(zé)的情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，其中未對(duì)咨詢服務(wù)的性質(zhì)、原則做出相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致基層央行發(fā)揮內(nèi)審咨詢職能的合法性和制度化效力不足，嚴(yán)重制約著內(nèi)審咨詢的深化發(fā)展。

（2）分支機(jī)構(gòu)出臺(tái)的制度規(guī)定不夠成熟。很多分支機(jī)構(gòu)基于工作創(chuàng)新等業(yè)績(jī)考核需要，探索出臺(tái)了咨詢業(yè)務(wù)管理辦法、規(guī)定等，但這些制度規(guī)定還不夠成熟，內(nèi)容方面存在許多需要探討的地方，諸如：將咨詢活動(dòng)的范圍限定在“列入計(jì)劃內(nèi)工作并有書面協(xié)議規(guī)定的正式的咨詢業(yè)務(wù)”，限制了咨詢活動(dòng)在形式、程序、方法等方面靈活性優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮；規(guī)定咨詢雙方達(dá)成一致后“報(bào)請(qǐng)內(nèi)審部門及委托方主管行領(lǐng)導(dǎo)審批”，權(quán)威性人員的深度參與可能對(duì)咨詢雙方積極性及平等關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面影響；規(guī)定“咨詢組在充分評(píng)估咨詢對(duì)象意見反饋的基礎(chǔ)上，對(duì)咨詢報(bào)告征求意見稿進(jìn)行修訂，形成正式的咨詢報(bào)告。咨詢報(bào)告經(jīng)內(nèi)審部門主管行領(lǐng)導(dǎo)審批后，應(yīng)及時(shí)向委托人提交”則在形式和實(shí)際上完全剝奪了委托方對(duì)咨詢結(jié)果內(nèi)容和后期執(zhí)行方面的自主權(quán)限，與IIA關(guān)于“咨詢業(yè)務(wù)進(jìn)展和結(jié)果報(bào)告的形式與內(nèi)容取決于所涉及業(yè)務(wù)的性質(zhì)和客戶的需求”的原則性規(guī)定不符，違背了咨詢職能顧問服務(wù)的本質(zhì)特性，等等，這些不成熟的制度規(guī)定嚴(yán)重影響著央行基層內(nèi)審咨詢職能的發(fā)揮。

（二）人員供給無法滿足咨詢需求

（1）人員結(jié)構(gòu)失衡。一是年齡結(jié)構(gòu)老化。如表1 所示，某省會(huì)中支內(nèi)審處平均年齡47歲，轄內(nèi)某些市州中支內(nèi)審科平均年齡更是高達(dá)50 歲。二是能力結(jié)構(gòu)失衡。咨詢活動(dòng)對(duì)內(nèi)審人員交流、溝通、推演等綜合能力要求很高，但基層央行內(nèi)審人員專業(yè)背景單一且學(xué)歷層次不高，欠缺管理、統(tǒng)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估背景的高學(xué)歷人才。

（2）新舊理念更替未完成。不少內(nèi)審人員合規(guī)性審計(jì)思維根深蒂固，仍停留在簡(jiǎn)單的查錯(cuò)糾弊層面，對(duì)審計(jì)對(duì)象履行職責(zé)的效果性、內(nèi)控的有效性、資源配置的效率性以及現(xiàn)有體制機(jī)制本身存在的弊端難以觸及或提出質(zhì)疑，審計(jì)建議仍就事論事，缺乏前瞻性和建設(shè)性，對(duì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難以起到實(shí)質(zhì)性的促進(jìn)作用。

表1 某省會(huì)中支內(nèi)審人員年齡、學(xué)歷、專業(yè)結(jié)構(gòu)

（三）缺乏有遠(yuǎn)見的長(zhǎng)期規(guī)劃

總行制定的《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型2011-2013 年規(guī)劃》時(shí)間較短，政策韌性和彈性失衡，指導(dǎo)性不強(qiáng)。一是實(shí)踐中不能很好地平衡確認(rèn)與咨詢職能，不少基層內(nèi)審部門為了工作創(chuàng)新和業(yè)績(jī)考核，在條件不具備的情況下開展空有表象的績(jī)效審計(jì)、咨詢服務(wù)，過度擠占確認(rèn)活動(dòng)資源，產(chǎn)生監(jiān)督確認(rèn)“欠賬”；二是大量履職和內(nèi)部管理新規(guī)定、新要求，需要內(nèi)審監(jiān)督確認(rèn)落實(shí)情況，缺乏戰(zhàn)略彈性和韌性導(dǎo)致咨詢職能發(fā)揮不足，結(jié)果表現(xiàn)為工作重心轉(zhuǎn)移和咨詢類審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量急劇回落，如圖1所示。

圖1 某省轄內(nèi)2011-2017年咨詢類審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量變化

（四）大量“準(zhǔn)”咨詢侵蝕內(nèi)審資源

因管理層對(duì)內(nèi)審咨詢職能的誤解或其他業(yè)務(wù)部門有意借內(nèi)審咨詢作為“擋箭牌”躲避自身責(zé)任，使各級(jí)內(nèi)審部門疲于應(yīng)付紛繁瑣碎的具體業(yè)務(wù)，極大地分散和消耗了內(nèi)審資源，導(dǎo)致內(nèi)審對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要領(lǐng)域的監(jiān)督咨詢職能發(fā)揮不足，并且使內(nèi)審部門和人員承擔(dān)了額外風(fēng)險(xiǎn)，給未來對(duì)此類業(yè)務(wù)審計(jì)確認(rèn)的客觀性帶來負(fù)面影響。如表2 所示，某省會(huì)中支內(nèi)審部門梳理發(fā)現(xiàn)承擔(dān)審計(jì)外職能30項(xiàng)。

四、進(jìn)一步發(fā)揮基層央行內(nèi)審咨詢職能的建議

（一）構(gòu)建效力連續(xù)穩(wěn)定和內(nèi)容總分有序的咨詢制度機(jī)制

一方面，應(yīng)及時(shí)修訂《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》，明確央行內(nèi)審咨詢職能，并參考IIA相關(guān)規(guī)定，結(jié)合央行內(nèi)審實(shí)際，規(guī)定內(nèi)審咨詢職能的框架、原則；另一方面，分省制定發(fā)揮內(nèi)審咨詢職能的具體路徑、步驟、方法等具體內(nèi)容，形成上下兩級(jí)效力連續(xù)穩(wěn)定、內(nèi)容總分有序的制度體系，為發(fā)揮央行內(nèi)審咨詢職能提供完整的制度支撐。

表2 某省會(huì)中支內(nèi)審部門承擔(dān)審計(jì)外職能情況

（二）源頭入手優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，綜合培養(yǎng)確保咨詢?nèi)瞬殴┙o

在人員招錄、人才調(diào)配中向內(nèi)審部門傾斜，源頭入手，優(yōu)化內(nèi)審隊(duì)伍年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)審隊(duì)伍的流動(dòng)性，拓寬內(nèi)審人才成長(zhǎng)渠道和空間，激發(fā)內(nèi)審人員榮譽(yù)感和工作熱情。加強(qiáng)培訓(xùn)力度，豐富培訓(xùn)內(nèi)容，除了提高內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)“硬”能力，還要注重培養(yǎng)人際交流溝通等“軟”能力。

（三）制定有遠(yuǎn)見的長(zhǎng)期規(guī)劃

制定五到十年的央行內(nèi)審長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合工作實(shí)際和合理預(yù)判，確立包含內(nèi)審咨詢和確認(rèn)活動(dòng)的發(fā)展總目標(biāo)，并將總目標(biāo)在整個(gè)時(shí)間跨度內(nèi)進(jìn)行合理分解，在人、財(cái)、物等資源投入方面對(duì)咨詢活動(dòng)和確認(rèn)活動(dòng)做出科學(xué)合理的安排，保證政策連續(xù)性和一定的自我更新調(diào)整能力，保持戰(zhàn)略韌性和戰(zhàn)略彈性。

（四）明確內(nèi)審工作履職界限

盡快制定出臺(tái)基層行內(nèi)審部門履行審計(jì)工作以外職能范圍和職責(zé)、履職方式的相關(guān)規(guī)定，明確基層行內(nèi)審部門除組織開展正常審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施外，還需要履行哪些審計(jì)監(jiān)督職能，具體職責(zé)是什么，如何正確履行這些職能，以利于內(nèi)審部門正確有效地履行職責(zé)并發(fā)揮好應(yīng)有的作用。