郭凱：深化金融改革開放應(yīng)錨定人民幣國際化

魏楓凌

人民幣國際化不僅涉及對外金融關(guān)系，而且對中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。人民銀行貨幣政策司副司長、中國金融四十人論壇成員郭凱以個人身份在中國金融四十人論壇《2019·徑山報告》分報告當(dāng)中表示，一方面，只要有利于人民幣國際化再出發(fā)的政策也都是有利于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策;另一方面，人民幣國際化本身也能夠支持高質(zhì)量發(fā)展。

人民幣國際化是一個長期過程，不可能一蹴而就，需要有耐心，不宜為人民幣國際化設(shè)定短期目標(biāo)。但郭凱在舉出諸多具體政策建議之余還特別強調(diào)，在政策定位上，人民幣國際化不應(yīng)再作為其他政策的從屬目標(biāo)，成為其他政策調(diào)整的結(jié)果?？陀^上，外部環(huán)境的不斷變化也使得人民幣國際化的程度是可逆的?！叭嗣駧旁趪H貨幣體系中的地位尚不穩(wěn)固，如果自身不積極主動地維護和鞏固其國際地位，很可能因為外部因素的沖擊而‘不進則退?！?/p>

“2015-2017年，受新興市場經(jīng)濟體金融市場動蕩以及中國金融市場波動影響，中國面臨較為嚴(yán)峻的資本流出形勢，海外投資者對人民幣走勢以及中國經(jīng)濟金融形勢也存在不確定性進而影響了跨境人民幣業(yè)務(wù)，這時候人民幣國際化遭遇一定的困難就與人民幣國際化政策讓位于其他當(dāng)時更緊迫的政策有關(guān)?！惫鶆P在報告中舉例指出，“下一步，人民幣國際化應(yīng)作為全面深化金融改革開放的錨，即充分認(rèn)識到人民幣國際化與高質(zhì)量發(fā)展之間的內(nèi)在一致性，貨幣政策、匯率政策、資本流動政策等應(yīng)以是否在中長期有利于人民幣國際化來檢驗其合理性，不合理的應(yīng)三思，合理的應(yīng)用于推進，減少短期因素帶來的擾動。”

國際化有利高質(zhì)量發(fā)展

回顧人民幣國際化近十年來的快速發(fā)展，郭凱總結(jié)認(rèn)為，其中可以看出一條政策主線，即順應(yīng)市場需求，清楚不必要的行政障礙，構(gòu)建人民幣跨境循環(huán)的完整鏈條。這一鏈條包括雙邊本幣互換，人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算試點，啟動跨境人民幣直接投資試點和陸港通等間接投資模式，進一步完善人民幣清算系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

如果把2009年作為人民幣加速國際化的起點，近十年來人民幣在國際市場上支付、儲值和計價的功能都有了很大的拓展，人民幣離岸市場也形成了一定的規(guī)模，2016年年底，人民幣加入國際貨幣基金組織（IMF）的特別提款權(quán)（SDR）籃子更是一個歷史性的成就。但過去十年的歷程中起伏也很明顯，尤其是在 2015 年中之后出現(xiàn)了一定程度的回頭（見圖）。

在郭凱看來，當(dāng)時的一個觸發(fā)因素是人民銀行對中間價定價機制進行市場化改革，但由于人民幣本來就面臨貶值壓力，市場又在一定程度上誤讀了上述改革措施，最后形成了進一步貶值的預(yù)期，也強化了資本外流的壓力。人民銀行于是采取了一些舉措穩(wěn)定匯率，對之前支持人民幣國際化的部分政策形成了抵消作用。

郭凱總結(jié)人民幣國際化發(fā)展過程中暴露出的缺陷和問題認(rèn)為，至少在金融基礎(chǔ)設(shè)施與制度建設(shè)、企業(yè)和居民的福利評價等方面還有較為明顯的不足需要改進和提升。“從某種意義上說，當(dāng)前的人民幣國際化程度已經(jīng)超過了中國金融市場、金融機構(gòu)、金融制度所能夠支持的貨幣國際化程度。中國應(yīng)加快練好內(nèi)功，補上短板?！?/p>

首先，前期人民幣國際化更多是需求拉動的追趕型國際化，重在順應(yīng)國際金融危機之后蓬勃發(fā)展的市場需求。中國在金融市場發(fā)展開放、金融機構(gòu)國際化、支付清算體系等金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制度規(guī)則國際接軌等貨幣國際化的“家庭作業(yè)”準(zhǔn)備并不到位，對人民幣國際化的供給側(cè)支持力度不足。就這一方面，其次，人民幣國際化需要與多項制度、政策和改革措施更緊密地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。深化金融改革開放是因，人民幣國際化是果，人民幣國際化很大程度上反映了相關(guān)改革和政策的結(jié)果。更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)需要更準(zhǔn)確地定位人民幣國際化，而不是將其置于政策制定的從屬地位。第三，企業(yè)和居民在人民幣國際化中的獲得感有待提升。 國際貨幣具有“國際化水平越高，收益越大”的特點，從當(dāng)前的人民幣國際化程度看，企業(yè)和居民有明顯的福利改善，但總體看還是有限的。

郭凱認(rèn)為，人民幣國際化可以推動金融服務(wù)質(zhì)量的提升。一是人民幣國際化要求更大力度的金融開放， 包括金融服務(wù)業(yè)與金融市場的開放。國際經(jīng)驗表明，引進外資銀行可以增加競爭、引進先進技術(shù)、提升國內(nèi)銀行的效率。而開放資本市場則可以通過引進國外的機構(gòu)投資者，促進企業(yè)的創(chuàng)新活動。二是人民幣國際化必然要求國內(nèi)的一些經(jīng)濟政策與制度跟國際接軌， 進一步市場化、進一步開放，比如透明和可預(yù)期的政策框架，有效的政策傳導(dǎo)機制，及完善的產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)保護和法治等，這些也都有利于提升國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。 三是人民幣國際化本身可以幫助降低國際收支中的貨幣錯配，走出新興市場經(jīng)濟貨幣的“原罪”，增加應(yīng)對金融風(fēng)險的手段和政策空間，同樣有助于經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)增長。

郭凱認(rèn)為，人民幣國際化和資本賬戶的有序開放可以并行不悖。他指出，中國出現(xiàn)資本流動的波動并不是因為人民幣國際化，而是因為中國政策框架的內(nèi)在張力所致。而且，沒有任何貨幣能夠逃脫“蒙代爾不可能三角理論”的約束，因此中國的跨境資本流動波動是中國政策選擇的必然結(jié)果。

相反，只有實現(xiàn)了人民幣國際化，中國才能夠真正掌握匯率及資本流動問題的主動權(quán)。美國的大多數(shù)國際貿(mào)易以美元計價，美國公共部門和企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表也以美元計價，因此，美國并不那么擔(dān)心美元的匯率波動。而且，美國也可以借美元來償還國際債務(wù)，這是新興市場主體不具備的優(yōu)勢。從益處來看，中國正在推進的人民幣國際化，一定程度上能夠降低中國經(jīng)濟各類主體的貨幣錯配和匯率風(fēng)險，降低其他國家貨幣政策溢出效應(yīng)對中國的影響，降低其他國家“長臂管轄”對使用外幣的中國企業(yè)的負(fù)面影響，并促進“一帶一路”當(dāng)中的資金融通。

既然人民幣國際化是一個順勢而為的追趕過程，就應(yīng)該充分地認(rèn)識到，人民幣與主要國際儲備貨幣相比確實還存在相當(dāng)大的距離。郭凱指出，主要儲備貨幣發(fā)行國通常有以下幾個共同特點：一是不僅具備較強的硬實力，即人均收入、經(jīng)濟體量等，也具有較強的軟實力，即政策和制度環(huán)境;二是通常具有穩(wěn)定開放的宏觀經(jīng)濟、開放發(fā)達(dá)的金融市場、具備國際競爭力的金融機構(gòu);三是在貨幣的計價、支付和儲值三大職能上全面發(fā)展，沒有明顯的短板;四是貨幣均有大量的離岸使用和交易。這些其實也是將來人民幣國際化能否最終成功的重要決定因素，當(dāng)然也意味著人民幣國際化可能會是一個相對長的過程。

人民幣國際化再出發(fā)，符合中國構(gòu)架全面開放的新格局的大方向，也可以支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在郭凱看來，可以考慮把人民幣國際化再出發(fā)當(dāng)作推動實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一個重要手段，但在推進的過程中，需要量力而行，適合走多遠(yuǎn)就走多遠(yuǎn)，切忌拔苗助長?！捌鋵崙?yīng)該把政策的重點放在為人民幣國際化創(chuàng)造必要的條件上，可以參照主要儲備貨幣發(fā)行國推進改革、創(chuàng)造條件。人民幣匯率政策的改革應(yīng)該盡快提上議事日程，匯率不靈活，將來說不定還會對人民幣國際化造成掣肘?！惫鶆P稱，“當(dāng)然，不靈活的匯率體制也是跟國際貨幣的本義不符的。與此同時，還應(yīng)該采取適當(dāng)?shù)牟襟E防范風(fēng)險、支持金融穩(wěn)定。”

人民幣國際化既有收益也有成本。一個潛在的問題是人民幣國際化要求進一步的金融開放，如果國內(nèi)的金融市場以及監(jiān)管體系不夠穩(wěn)健，外部沖擊很容易影響國內(nèi)的金融穩(wěn)定。確實有不少發(fā)展中國家過早地開放金融市場與跨境資本流動而釀成了金融危機。

郭凱認(rèn)為，要在金融開放的同時保持好金融穩(wěn)定，降低開放對境內(nèi)金融體系和中國經(jīng)濟的沖擊，可以通過有序推動金融改革開放、完善審慎管理框架以及更好的監(jiān)管方式加以緩解其負(fù)面效應(yīng)。同時，也要防范在人民幣國際化的過程中對儲備貨幣地位的濫用，避免過度舉債等不審慎的行為。

加強人民幣的“軟實力”建設(shè)

郭凱建議，將人民幣國際化作為中國金融開放之錨，構(gòu)建透明、穩(wěn)健的貨幣政策框架與匯率體制，從正面清單管理向負(fù)面清單管理轉(zhuǎn)變，構(gòu)建合理的金融市場與金融機構(gòu)體系。同時，大力加強人民幣的計價功能。

從國際貨幣體系的發(fā)展歷程來看，政策環(huán)境和制度環(huán)境等“軟實力”因素是一國貨幣成為主要儲備貨幣的基礎(chǔ)。此外，具有穩(wěn)定開放的宏觀經(jīng)濟，開放發(fā)達(dá)的金融市場，具備國際競爭力的金融機構(gòu)，計價、支付和儲值功能相輔相成，離岸市場發(fā)達(dá)等特點，也都是主要儲備貨幣的特征。

在郭凱看來，其中“軟實力”格外重要。他表示，符合人民幣國際化的中國金融體系應(yīng)當(dāng)具備清晰、透明、易懂、穩(wěn)健的特點，以提升境外投資者持有人民幣資產(chǎn)的信心。放眼全球，主要儲備貨幣發(fā)行國普遍采用的通脹目標(biāo)制、清潔浮動匯率、資本自由流動等政策只是具備上述特點的一類制度，而非唯一制度。郭凱總結(jié)認(rèn)為，貨幣國際化不必然采用特定的宏觀政策安排，中國的貨幣政策可以不是單一目標(biāo)，但貨幣政策的框架應(yīng)當(dāng)更容易被理解，貨幣政策的目標(biāo)、工具、傳導(dǎo)應(yīng)當(dāng)更為清晰，并保持順暢的市場溝通和政策協(xié)調(diào)。“現(xiàn)在貨幣政策存在目標(biāo)多、工具多的特點，不利于公眾理解，也會影響市場溝通的效率。”

值得一提的是，在2018年的《徑山報告》當(dāng)中，參與撰寫貨幣政策相關(guān)主題分報告的孫國峰就曾提出探索構(gòu)建符合中國實際的利率規(guī)則。西方國家普遍熟悉和習(xí)慣利率規(guī)則。

在人民幣匯率市場化改革以來，社會公眾特別關(guān)注的一個問題是人民銀行何時會推出清潔浮動匯率。郭凱在報告中表示，中國進一步增強匯率的彈性是更為自然的選擇，但是卻未必要完全采用清潔浮動匯率制。而在此前，關(guān)于“蒙代爾不可能三角形”的角點解也曾經(jīng)是人民銀行與各種溝通探討的政策選擇之一。

除了是否采用清潔浮動匯率以外，國內(nèi)公眾輿論通常會對某一項改革是否有時間表格外關(guān)注。郭凱則認(rèn)為，對于推動人民幣國際化來說。要有戰(zhàn)略耐心，不應(yīng)設(shè)時間表。主管部門應(yīng)當(dāng)著力創(chuàng)造適合人民幣國際化的政策環(huán)境、市場環(huán)境和制度環(huán)境，同時支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

在市場開放方面，郭凱認(rèn)為，當(dāng)前資本市場開放采取“管道式”、“碎片化”、“個案式”做法，影響了便利性與可預(yù)期性，未來應(yīng)當(dāng)真正實現(xiàn)從正面清單管理模式到負(fù)面清單管理模式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)系統(tǒng)化、制度化的“非禁即入”開放格局，構(gòu)建有利于人民幣國際化的金融市場體系和金融機構(gòu)體系。

針對中國金融市場與金融業(yè)現(xiàn)在諸多方面不夠統(tǒng)一的現(xiàn)狀，郭凱建議，有關(guān)部門需要做好跨業(yè)態(tài)跨部門的制度銜接，實現(xiàn)系統(tǒng)有序、整體協(xié)調(diào)的對外開放。

近期，國家外匯局取消了QFII和RQFII的額度管制，市場各界予以高度贊賞。郭凱進一步指出，借鑒QFII和RQFII在資格準(zhǔn)入、投資品種、額度獲取、外匯對沖等方面實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗，各類開放的“管道”即使不能立刻取消，也應(yīng)盡量優(yōu)化，有條件的盡量合并，暫時不能合并的在管理方式上采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，減少分割。

推動大宗商品以人民幣計價是近年來證券期貨界呼吁和推動的政策之一。郭凱也認(rèn)為大宗商品交易有可能成為人民幣計價功能發(fā)展的突破口，在目前人民幣計價的原油期貨上市的基礎(chǔ)上繼續(xù)提升人民幣計價的大宗商品的影響力，發(fā)展中國大宗商品金融市場以及推動市場開放。此外，鞏固上海全球人民幣業(yè)務(wù)中心的地位以及將人民幣國際化與金融科技的發(fā)展結(jié)合起來，也是在郭凱看來有助于形成人民幣國際化發(fā)展的良好環(huán)境的有力舉措。

他最后在報告中建議，在擴大金融業(yè)對外開放和人民幣國際化的進程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)不斷完善金融監(jiān)管體系，使之與開放的水平相結(jié)合。

具體來看，一是建立本外幣一體化的監(jiān)管框架，對本外幣一視同仁，讓市場主體在統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則下自主選擇交易幣種，從根本上消除不同幣種的監(jiān)管套利。其次，加強對短期跨境資本流動的監(jiān)測，運用現(xiàn)代科技手段和支付結(jié)算機制，適時動態(tài)監(jiān)管國內(nèi)外的資金流向流量。第三，在監(jiān)管方式上更多地采用宏觀審慎而非行政監(jiān)管，在減少市場扭曲的同時保持微觀主體的跨周期穩(wěn)定。第四，科學(xué)合理配置監(jiān)管資源，將金融監(jiān)管資源從行政區(qū)劃和不同部門之間的平均分配方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚪鹑谝鼐奂?、潛在金融風(fēng)險點集中的地區(qū)和領(lǐng)域傾斜，在合規(guī)檢查的基礎(chǔ)上提高主動發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險點的能力，提高監(jiān)管效率。