胡建淼：“全面依法治國”中的“法”到底是指什么

■中央黨校（國家行政學(xué)院）法學(xué)教研部主任

在全面依法治國的背景下，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政等，這里所“依”的“法”到底是指什么？是否所有的上級文件都是“法”？顯然不是。我國的法規(guī)體系，包括國家法規(guī)體系、黨內(nèi)法規(guī)體系和軍事法規(guī)制度體系。僅就國家法規(guī)體系而言，我們所說的“法”是指下列法律文件：憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、政府規(guī)章

就國家的法規(guī)體系而言，上述文件屬于“法”，此外，如縣政府的文件等，就不屬于法。所以，我們不要誤解，以為只要是人大或政府都有立法權(quán)，只要是紅頭文件就是法。

不是“法”就不能作為我們的工作依據(jù)了嗎？有人可能要問：作為基層部門，只要是上級部門的文件，不管是否屬于“法”，我們都要執(zhí)行，都是我們的工作依據(jù)，既然這樣，我們有什么必要區(qū)別是或不是“法”呢？

當(dāng)然有必要。“法”可以設(shè)定國家機關(guān)的職權(quán)和職責(zé)，以及公民的權(quán)利與義務(wù)，不是法就不能觸碰這些內(nèi)容；其中，沒有法律法規(guī)依據(jù)，規(guī)章就不能減損公民權(quán)利、增加公民義務(wù)，不得增加部門的職權(quán)。還有，“法”可以成為人民法院判案的依據(jù)，其他文件（不屬于法）不能成為人民法院判案的依據(jù)，只能成為訴訟中的證據(jù)。

這一法理，對制定文件的部門而言，必須明確的一點是：什么內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由什么文件來規(guī)定，這是有講究的，必須符合《立法法》的要求。對于執(zhí)法機關(guān)而言，必須明確的一點是：雖然所有上級的文件都是工作依據(jù)，但要區(qū)分什么工作。如果是限制和處分公民權(quán)利的行為，一定要有“法”的依據(jù)；如果是其他工作布置，如安排開會、學(xué)習(xí)等事實行為，并沒有要求以“法”為依據(jù)，根據(jù)工作需要便可以做。

我們最后的結(jié)論是：確實，上級部門的所有文件都可以成為工作依據(jù)，但是工作具有廣泛性，其中涉及機關(guān)職權(quán)、職責(zé)，公民權(quán)利與義務(wù)，以及國家的基本制度等，一定要以“法”為依據(jù)。這就是“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的意思。