構(gòu)筑新時代人才發(fā)展治理體系

【摘要】推進人才發(fā)展體制機制改革是新時代我國人才強國戰(zhàn)略實施的核心議題。十八大以來，我國在推動人才體制機制改革方面取得了重要進展，但不容忽視的是，目前我國人才體制機制中仍存在一些不足和問題，應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變政府部門人才工作職能，加大人才體制機制配套改革力度，加大人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持激勵力度，構(gòu)建我國人才發(fā)展制度優(yōu)勢。

【關(guān)鍵詞】人才 體制機制 制度改革

【中圖分類號】C964.2 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會發(fā)布中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立集聚人才體制機制，擇天下英才而用之”的重大改革任務(wù)。2016年，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》）。習(xí)近平總書記強調(diào)，“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在人才。要加大改革落實工作力度，把《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》落到實處”。深化人才發(fā)展體制機制改革，是構(gòu)建具有國際競爭力人才制度體系的必由之路，是新時代深入實施人才強國戰(zhàn)略的核心議題，也是理論和實踐界關(guān)心的熱點話題。

人才發(fā)展體制機制改革強勢啟動、縱深拓展

自2016年《意見》出臺以來，中央和地方以及行業(yè)部門在人才集聚、評價、使用和激勵等方面打出一套在點上具有突破性、線上具有帶動性、面上具有協(xié)同性的人才制度改革“組合拳”。據(jù)統(tǒng)計，中央和國家機關(guān)先后出臺相關(guān)改革配套措施30多項，制定配套文件100余個，其中，以黨中央或國務(wù)院文件印發(fā)的超過30份，在全國人才群體和企事業(yè)單位中產(chǎn)生了重要的社會反響。全國30個省區(qū)市也先后出臺了地方人才體制機制改革配套文件，一系列向“用人單位放權(quán)”“向人才松綁”的細化改革措施正在逐步具體化、項目化，并產(chǎn)生新一輪制度紅利釋放的激發(fā)效應(yīng)，“解放思想、解放人才、解放科技生產(chǎn)力”邁入了一個新的歷史階段。

首先，政府人才管理職能改革提檔加速。出臺相關(guān)措施，進一步保障和落實用人主體自主權(quán)，推動擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)，穩(wěn)妥推進機構(gòu)編制備案制管理，糾正人才管理的行政化、“官本位”傾向，精簡人才“帽子”工程；堅持區(qū)別對待，明確和健全兼職取酬、成果作價入股、出國交流、“裸官”治理等人才相關(guān)政策；開展項目評審、人才評價、機構(gòu)評估“三評”改進工作，將項目總量減少29%。按照政社分開、政事分開和管辦分離要求，加緊研究建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，減少人才人事管理中的收費事項，加快推進人才管理職能“放管服”改革。

其次，人才評價機制改革重點突破。落實兩辦印發(fā)的《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》，堅持分層分類施策，取消職稱外語和計算機應(yīng)用能力門檻限制，推動高校、科研院所和國有企業(yè)自主開展職稱評審；出臺《關(guān)于分類推進人才評價機制改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》，健全不同領(lǐng)域人才評價標準、分類推進重點領(lǐng)域人才評價改革，開展“唯論文、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎項”問題集中清理；改革完善職業(yè)資格制度，更新職業(yè)大典，取消國務(wù)院部門職業(yè)資格許可和認定事項共434項，提出第一批國家職業(yè)資格目錄清單，工程科技人才國際互認邁出實質(zhì)性步伐。改革院士增選和管理制度，分層細化院士退出機制。

再次，人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵顯著強化。建立首批國家“萬人計劃”科學(xué)家工作室，打造高精尖人才優(yōu)勢支撐平臺和機制創(chuàng)新試驗田；出臺《關(guān)于進一步弘揚科學(xué)家精神加強作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)的意見》，修訂《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》，改革科研經(jīng)費管理辦法、實行以增加知識價值為導(dǎo)向的分配政策，推動股權(quán)期權(quán)分紅激勵，出臺《關(guān)于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》，激勵廣大科技人才投入科研活動，進一步提高科研人員成果轉(zhuǎn)化激勵，支持各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

同時，優(yōu)秀人才集聚機制更加完善健全。近年來，國家在北京、上海和廣東就海外人才出入境便利化、長短期居留等開展一系列試點探索。在簽證類別中增設(shè)“人才簽證”，推出短期居留免辦工作許可政策，推動“外國人入境就業(yè)許可”和“外國專家來華工作許可”兩證整合，啟動外國人永久居留證件便利化改革，試點外籍人才綠卡積分申請制度。2018年，組建國家移民局，形成國家移民管理工作合力。

最后，人才流動配置更加順暢。出臺《關(guān)于充分發(fā)揮市場作用促進人才順暢有序流動的意見》和《人力資源市場暫行條例》，暢通人才跨所有制流動渠道，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的人力資源市場，顯著提升人力資源市場化配置能力；全面推行機關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，破解機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間人才流動瓶頸；出臺《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》《居住證暫行條例》，戶口、遷移政策以及勞動合同、勞動人事爭議制度不斷健全，人力資源服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，人力資源市場制度逐步規(guī)范。

此外，人才管理改革試驗區(qū)點上突破，示范先行。圍繞引進、使用和激勵海內(nèi)外高層次人才，在簽證居留、資質(zhì)互認、科技金融、股權(quán)激勵、平臺建設(shè)、稅收支持、生活保障等方面采取了一系列創(chuàng)新性舉措，為人才優(yōu)先發(fā)展提供了特別支撐，同時成為產(chǎn)生重要區(qū)域外溢和示范效應(yīng)的人才高地。

當(dāng)前，人才發(fā)展體制機制改革梯次推進、縱深擴展，一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了突破性進展，一系列束縛人才脫穎而出的體制機制“堅冰”開始消融，人才滿意度、獲得感不斷增強。筆者調(diào)研顯示，人才群體對“推進人才分類評價，深化職稱制度改革”的滿意度達到61.5%，用人單位滿意度達到72.6%；相比2011年相關(guān)滿意度調(diào)查結(jié)果23.4%，數(shù)值得到大幅提升。同時，各類人才和用人單位對“知識、技術(shù)、管理、技能等要素參與分配實施情況” “建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記情況”的滿意度分別達到59%、64.8%和63.6%、70.2%，均處于較高水平。通過人才體制機制改革，我國人才工作創(chuàng)新正步入精細化、配套化、系統(tǒng)化的新軌道，具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢正在形成。

目前我國人才體制機制改革過程中還存在一些問題

人才配置中市場的決定性作用還發(fā)揮不足。當(dāng)前，人才工作還主要是依靠政府力量和行政手段推動的，一些政策措施行政化色彩較濃，“官氣”較重，市場化考慮偏少，政府管得過多、過細、過死，用人主體和人才缺乏自主權(quán)，與社會需求之間不能同頻共振，一定程度上“政府熱、市場冷”的現(xiàn)象依然存在。主要表現(xiàn)在：符合市場經(jīng)濟要求的人才供給機制、價格機制、競爭機制和激勵保障機制尚未完全形成；市場發(fā)現(xiàn)、市場認可、市場評價的作用還不夠明顯；企業(yè)等用人主體在人才引進、培養(yǎng)與集聚中的主動性、能動性不強；統(tǒng)一、規(guī)范的人才市場體系尚在健全過程中，政府人才服務(wù)機構(gòu)的體制改革和服務(wù)轉(zhuǎn)型亟需提速等。

事業(yè)單位人員管理僵化問題依然存在。當(dāng)前，建立與現(xiàn)代科研院所制度、現(xiàn)代大學(xué)制度和公共醫(yī)療衛(wèi)生制度相適應(yīng)的人才管理制度方面進展還較為緩慢。事業(yè)單位管理體制仍然比較僵化，“官本位”“行政化”問題依然突出，科研人員人才評價有偏差，管理束縛大，流動障礙多，激勵保障不足，存在“優(yōu)才難冒頭，庸才難退出”的問題。事業(yè)單位在經(jīng)費使用、收入分配、人員招聘、崗位聘任等方面的自主權(quán)仍然不夠；行政級別、人員編制、薪酬機制等影響制約了人才引進和流動；對高校、科研機構(gòu)科研人員兼職和離崗創(chuàng)業(yè)，以及對創(chuàng)新成果的處置權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等方面，缺乏明確具體的操作規(guī)程。此外，在開會、出國、交流、培訓(xùn)等方面用行政化的“參公管理”約束科學(xué)家的問題還沒有完全轉(zhuǎn)變。

激勵政策設(shè)計對人才需求的回應(yīng)性不足。在人才分配制度上仍不同程度地存在著“大鍋飯”現(xiàn)象，人力資本市場定價機制沒有形成。國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)人事管理制度建設(shè)滯后，同時對各類專業(yè)人才的激勵制度設(shè)計不足。受當(dāng)前事業(yè)單位工資總額和績效工資總額限制，在實踐中科技人才激勵出現(xiàn)了分配上的“天花板”效應(yīng)，被迫“平均主義”，導(dǎo)致了一些單位內(nèi)的“大鍋飯”效應(yīng)。我國的稅負水平偏高，目前個人所得稅起征點低、累進率高，港澳人才攜科研設(shè)備到大陸使用，還要被收取較高的的設(shè)備進口稅，不利于高層次人才引進、科技成果轉(zhuǎn)化和人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。高層次人才協(xié)議工資、項目工資制在落實中與企事業(yè)單位現(xiàn)有人員薪酬分配之間產(chǎn)生了一定矛盾，衛(wèi)生、科研院所等事業(yè)單位薪酬制度設(shè)計還不能體現(xiàn)行業(yè)特點及人才需求。

“聚天下英才”的政策支撐體系還不夠健全。當(dāng)前我國外籍人才引進門檻高、就業(yè)難、創(chuàng)業(yè)投資難的問題仍然突出。外籍人才在出入境、申請長期居留等方面門檻仍然較高、手續(xù)繁雜、條件冗多。其中，外籍人才申辦永久居留證審批周期過長、排隊時間過長是基層突出反映的問題。同時，由于現(xiàn)行編制管理，人事、財務(wù)和審計制度等問題，事業(yè)單位在招聘、使用海外人才方面還存在諸多不便，外籍人才在薪酬增長、養(yǎng)老、醫(yī)療、租房、子女入學(xué)等方面的保障問題以及辦理社會管理證件方面的問題還較為突出。在一些不涉及到國家安全的行業(yè)和部門，外籍人才從業(yè)還存在準入門檻；世界頂尖高校的青年人才來華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)通道還不夠?qū)挸ǎ瑢Ω邔哟瓮饧瞬诺氖褂眠€需要進一步解放思想。

一些具體改革措施落地還缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。近期，各地各部門出臺的人才發(fā)展改革舉措量多面廣，在實際操作中出現(xiàn)了一些部門間協(xié)調(diào)配合有欠缺，配套落實不到位的問題。其中，政策實施細則及其配套文件出臺滯后反映較多，有的責(zé)任部門步子較慢，甚至推諉扯皮。另一方面，也存在一些政策部門條塊分割、協(xié)調(diào)不足甚至“政策打架”的問題。一些部門和用人單位抱著“寧左勿右”的思想貫徹文件，導(dǎo)致政策實施成效大打折扣。例如，科技人才離崗創(chuàng)業(yè)、成果轉(zhuǎn)化收益分配、技術(shù)入股、股權(quán)激勵、公益二類事業(yè)單位改革等實施成效還有所不足。有基層反映，當(dāng)前人才政策計劃設(shè)計多，核查評估少；正向激勵多，負向約束少；引進關(guān)注多，培養(yǎng)考慮少的問題值得關(guān)注。

未來人才工作推動的方向和建議

當(dāng)前人才發(fā)展體制機制深水區(qū)的改革已經(jīng)破題，總體上全國上下貫徹《意見》有力、成效明顯，人才發(fā)展對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用明顯增強。但是我們也要清醒的看到，人才發(fā)展體制機制改革的一些深層次矛盾還不同程度存在，人才政策協(xié)調(diào)性配套性還有待提高，人才發(fā)展環(huán)境還需進一步優(yōu)化。為此，我們要圍繞構(gòu)建新時代人才發(fā)展治理體系，塑造具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢，進一步做好如下工作：

首先，應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變政府部門人才工作職能。充分發(fā)揮市場配置人才的決定性作用，建立適應(yīng)新時代人才發(fā)展要求的治理框架和運行機制。推動人才管理部門進一步簡政、放權(quán)、松綁，消除對用人主體的過度干預(yù)，把人才評價、選用、調(diào)配、獎勵權(quán)放給用人主體。全面落實國有企業(yè)、高校、科研院所等企事業(yè)單位的用人自主權(quán)，健全完善人才市場體系，暢通人才流動渠道。發(fā)揮好政府在人才宏觀管理、政策法規(guī)制定、公共服務(wù)、監(jiān)督保障等方面的作用，在放管結(jié)合中提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

其次，要進一步加大人才體制機制配套改革力度。進一步破除阻礙人才發(fā)展的思想束縛和體制機制羈絆，突出抓好人才管理體制、人才評價、引進、使用和激勵機制改革，加快推進人才工作法治化建設(shè)。細化各項改革任務(wù)部署，強化部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升政策可操作性和協(xié)同性，打通政策落地“最后一公里”。將行業(yè)、領(lǐng)域人才隊伍建設(shè)列入相關(guān)職能部門“三定”方案，強化對改革任務(wù)落實的督導(dǎo)、追蹤機制，委派第三方專業(yè)機構(gòu)開展政策評估，科學(xué)利用評估結(jié)果。

再次，需進一步深化高校院所事業(yè)單位人事制度改革。改變參照黨政機關(guān)管理高校院所事業(yè)單位的方式方法，加快構(gòu)建與現(xiàn)代科研院所、現(xiàn)代大學(xué)制度和公共醫(yī)療衛(wèi)生制度相適應(yīng)的人事人才管理制度，形成符合創(chuàng)新規(guī)律和事業(yè)發(fā)展規(guī)律的法人治理結(jié)構(gòu)。改變高校、科研院所行政權(quán)力主導(dǎo)學(xué)術(shù)資源分配的狀況，大力扭轉(zhuǎn)人才管理中的行政化、官本位傾向，建立事業(yè)單位“優(yōu)才能冒尖、庸才要退出”的人才制度體系，完善外國人才使用和激勵制度，進一步激發(fā)事業(yè)單位人才發(fā)展活力。

最后，進一步加大人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持激勵力度。大力落實以增加知識價值為導(dǎo)向的科技人才收入分配制度改革，顯著提高科技人才待遇。擴大科學(xué)家經(jīng)費使用自主權(quán)，建立知識產(chǎn)權(quán)快速確權(quán)、維權(quán)機制。推進科技人才離崗創(chuàng)業(yè)、成果轉(zhuǎn)化收益分配、股權(quán)激勵、兼職兼薪、稅收優(yōu)惠等政策落地。建立更加公平、公正、透明的國家科研項目和科技獎勵評審機制，嚴懲學(xué)術(shù)腐敗，大力推進新型科研機構(gòu)建設(shè)。優(yōu)化政府科技獎項，僅保留少數(shù)權(quán)威獎項。完善海外高層次人才（及其家人）簽證、永居、移民、稅收、社會保障等政策和制度體系。研究制定外國人才工作許可、出入境、居留、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、外匯結(jié)匯、社會保障細化配套政策。

（作者為中國人事科學(xué)研究院研究員、研究室主任）

【參考文獻】

①孫銳、黃梅：《人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略背景下我國政府人才工作路徑分析》，《中國行政管理》，2016年第6期。

②孫銳：《為人才發(fā)展注入源頭活水》，《瞭望》，2019年第23期。

③孫銳：《構(gòu)建“聚天下英才而用之”的支撐體系——十八大以來我國海外人才引進工作取得重要進展》，《人民論壇》，2018第16期。