新中國成立70年防洪抗旱減災(zāi)成效分析

呂 娟 ，凌永玉 ，姚力瑋

（1.中國水利水電科學(xué)研究院 防洪抗旱減災(zāi)研究所，北京 100038；2.水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心，北京 100038）

1 研究背景

中國地處歐亞大陸東部，太平洋西岸，南北跨度大，東西幅度寬。大多數(shù)地區(qū)處于中緯度、北溫帶，地勢西高東低、呈階梯狀，流域面積超過1000 km2的河流1500余條。季風(fēng)氣候明顯，冬季西北風(fēng)，夏季東南風(fēng)，大陸性氣候強(qiáng)，溫差大，降水年際變化大。這種獨(dú)特的地形地貌和氣候條件，既為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了便利，也為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了不利影響，水旱災(zāi)害頻發(fā)，臺風(fēng)和地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重。

自中國有文字記載以來，中國的水利活動就史不絕書，如春秋時期楚國修建的大型蓄水灌溉工程——芍陂（今安徽壽縣），戰(zhàn)國時期秦國修建的大型引水灌溉工程——都江堰（今四川都江堰市）、鄭國渠（陜西涇陽縣）等，還有黃河大堤等防洪工程，距今已有2000多年的歷史。直至清末，中國水利發(fā)展起起伏伏長達(dá)數(shù)千年。盡管如此，歷史發(fā)展到20世紀(jì)上半葉，長江、黃河、淮河等大江大河仍未得到有效治理，水旱災(zāi)害依然嚴(yán)重。1928—1931年黃河流域大旱，遍及13省，災(zāi)民達(dá)3400萬人，赤地千里，餓殍載道；1931—1939年，長江、漢江、淮河、黃河、海河接連發(fā)生大水，災(zāi)情震驚世界，其中1931年長江、漢江和淮河水災(zāi)，長江流域淹沒耕地339.3萬hm2，死亡達(dá)14.5萬人，下游沿江大城市包括漢口均遭水淹，淮河流域淹沒耕地513.3萬hm2，死亡7.5萬人。至新中國成立初期，河湖面貌已是滿目瘡痍，破敗不堪。河湖基本處于無控制的自然狀態(tài)，水系紊亂，江河湖泊體系尚不足抵御10年一遇至20年一遇的中小洪水危害；江河湖泊興利程度很差，水資源利用水平低下。全國僅有堤防約4.2萬km，灌溉面積1600萬hm2（不到總耕地面積的1/5），大中型水庫只有23座；缺乏對水利基礎(chǔ)資料的調(diào)查搜集和全面系統(tǒng)規(guī)劃。年人均國民收入僅66元，近半數(shù)人口衣不蔽體，食不果腹［1］。因此，1949年的黨和政府面臨著百廢待興、百業(yè)待舉的局面。建立體制機(jī)制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人民生活、消除自然災(zāi)害，鞏固人民政權(quán)，成為新中國的首要任務(wù)。而此時正值淮河連續(xù)兩年暴發(fā)大洪水，受災(zāi)人口達(dá)990萬余人，人民的生命和財產(chǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p失，毛澤東主席曾為此流下了傷心的眼淚，痛下決心整治山河［2］。自此，拉開了新中國水利建設(shè)的序幕。

今年是新中國成立70周年，截至2018年底，中國GDP已達(dá)90萬億元，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體；糧食產(chǎn)量6.6億t，人均471.5 kg；居民人均可支配收入2.8萬元；使98.3%（13.7億人）的中國人口脫貧，創(chuàng)造了人類發(fā)展史上的奇跡。這樣成績的取得是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國人民70年艱苦奮斗的結(jié)果，當(dāng)然也包括新中國水利建設(shè)者。本文梳理分析1950—2018年洪澇、干旱、山洪、臺風(fēng)等基本情況，總結(jié)防洪抗旱工程和非工程措施體系及科學(xué)技術(shù)在防洪抗旱中發(fā)揮的作用，分析70年防洪抗旱減災(zāi)成效，用數(shù)據(jù)說明水利建設(shè)特別是防洪抗旱減災(zāi)建設(shè)對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供的支撐作用，也為今后我國水旱災(zāi)害防御和防汛抗旱減災(zāi)提供參考。

2 水旱災(zāi)害基本情況

我國是一個水旱災(zāi)害頻繁而嚴(yán)重的國家，水旱災(zāi)害歷來是中華民族的心腹之患，水旱災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失占各類自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)總損失的60%左右［3］。

2.1 洪澇災(zāi)害基本情況我國洪澇災(zāi)害總體表現(xiàn)為發(fā)生頻率高、影響范圍廣、洪澇災(zāi)害種類多、經(jīng)濟(jì)損失較重的特點(diǎn)。

1950年以來，我國每年都會發(fā)生不同程度的洪水災(zāi)害，以1954年和1998年長江洪水、1963年和1996年海河洪水、1975年和1991年淮河洪水、1998年松遼洪水最為嚴(yán)重。21世紀(jì)以來，城市暴雨內(nèi)澇又十分突出，2007年濟(jì)南市發(fā)生了特大暴雨災(zāi)害，2010年廣州市、2012年北京市、2016年武漢市等都發(fā)生了暴雨內(nèi)澇災(zāi)害，近年來一些中小城市也頻頻因暴雨成災(zāi)，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。據(jù)統(tǒng)計［4-5］，1950年以來，洪澇災(zāi)害造成我國農(nóng)作物累計受災(zāi)面積逾6.6億hm2（年均960萬hm2）（圖1），成災(zāi)面積逾3.6億hm2（年均528萬hm2），因?yàn)?zāi)死亡人口28萬人（年均4098人）（圖2），倒塌房屋1.2億間（年均177.71萬間），直接經(jīng)濟(jì)損失近44 000億元（年均1509.02億元）（圖3）。2001年以來，登陸我國臺風(fēng)個數(shù)共137個，造成直接經(jīng)濟(jì)損失8284.23億元（年均460.24億元）。由于特殊的地理位置和氣候條件，我國北方的黃河、黑龍江、松花江等河流冬春易遭遇凌汛災(zāi)害。

圖1 1950—2018年各年代因洪澇農(nóng)作物受災(zāi)面積統(tǒng)計

圖2 1950—2018年各年代因洪澇死亡人口統(tǒng)計

圖3 1990—2018年因洪澇直接經(jīng)濟(jì)損失統(tǒng)計

2.2 干旱災(zāi)害基本情況我國干旱災(zāi)害主要表現(xiàn)特點(diǎn)為：一是具有地域性，但受旱區(qū)域發(fā)生明顯變化；二是具有廣泛性，各時段、各區(qū)域都有可能發(fā)生干旱，干旱影響已經(jīng)逐步從農(nóng)業(yè)擴(kuò)展到城市、從生活、生產(chǎn)擴(kuò)展到生態(tài)等各個領(lǐng)域［6-7］。

1950年以來，干旱災(zāi)害造成我國作物累計受災(zāi)面積逾1.4億hm2（年均2031萬hm2）（圖4），成災(zāi)面積逾6290萬hm2（年均912萬hm2），糧食損失11 213億kg（年均162.52億kg）（圖5），造成飲水困難人口6億人（年均2362萬人）（圖6），飲水困難牲畜5億頭（年均1787萬頭），直接經(jīng)濟(jì)損失11 071億元（年均851億元）（圖7）。

圖4 1950—2018年各年代因干旱作物受災(zāi)面積統(tǒng)計

圖5 1950—2018年各年代因干旱糧食損失統(tǒng)計

圖6 1991—2018年因干旱飲水困難人口統(tǒng)計

圖7 2006—2018年因干旱直接經(jīng)濟(jì)損失統(tǒng)計

2.3 山洪災(zāi)害基本情況我國幅員遼闊，山丘區(qū)面積約占國土面積的2/3，山洪災(zāi)害發(fā)生十分頻繁而嚴(yán)重，其總體特點(diǎn)表現(xiàn)為：一是分布較廣泛、發(fā)生頻率高；二是突發(fā)性強(qiáng)，監(jiān)測預(yù)警預(yù)報難度大；三是成災(zāi)較快，造成巨大破壞；四是具有季節(jié)性和區(qū)域性。

1990年代以前，我國每年因山洪災(zāi)害死亡人數(shù)約占洪澇災(zāi)害死亡總?cè)藬?shù)的2/3，21世紀(jì)開始呈現(xiàn)遞增趨勢，2010年甚至達(dá)到87.6%（圖8）。山洪災(zāi)害導(dǎo)致大量群死群傷事件，嚴(yán)重破壞基礎(chǔ)設(shè)施，毀壞水利工程，改變河流形態(tài)和自然環(huán)境，是威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全的突出隱患，直接影響廣大人民群眾生產(chǎn)生活。近年來發(fā)生的典型山洪災(zāi)害如2005年黑龍江省沙蘭鎮(zhèn)、2010年甘肅省舟曲、2012年甘肅省岷縣、2013年遼寧省清原縣等都造成了大量人員傷亡和財產(chǎn)損失。

圖8 2000—2018年山洪災(zāi)害死亡人數(shù)及其占洪澇災(zāi)害總死亡人數(shù)比例情況

3 防洪抗旱工程與非工程措施

新中國成立以來，黨和政府高度重視防洪抗旱工作，投入了大量人力、物力、財力，從工程措施與非工程措施兩個方面建設(shè)我國的江河防洪和抗旱減災(zāi)體系，大大增強(qiáng)了我國抗御水旱災(zāi)害的能力。

3.1 工程措施經(jīng)過70年的防洪建設(shè)，各流域已形成了較完備的防洪工程體系，主要江河的防洪標(biāo)準(zhǔn)有了較大提高，基本上能防御新中國成立以來的最大洪水。截至2017年底，全國已建成水利工程包括［8］：（1）堤防和水閘。5級及以上江河堤防30.6萬km，達(dá)標(biāo)堤防21.0萬km，堤防達(dá)標(biāo)率為68.6%；建成流量為5 m3/s及以上的水閘103 878座，其中大型水閘893座。（2）水庫和樞紐。各類水庫98 795座，總庫容9035億m3。（3）機(jī)電井和泵站。日取水大于等于20 m3的供水機(jī)電井或內(nèi)徑大于200 mm的灌溉機(jī)電井共496.0萬眼；各類裝機(jī)流量1 m3/s或裝機(jī)功率50 kW以上的泵站9.5萬處。（4）灌溉工程。設(shè)計灌溉面積133.3 hm2及以上的灌區(qū)2.3萬處，全國總灌溉面積7333.3 hm2。全國引水灌溉工程供水量1958.1億m3。（5）調(diào)水工程。已建成引灤入津、引黃濟(jì)津、引黃濟(jì)青、引黃入晉、南水北調(diào)、引黃入冀補(bǔ)淀等調(diào)水工程。正在實(shí)施的大型調(diào)水工程有滇中調(diào)水、引額濟(jì)烏、引江濟(jì)淮、珠江三角洲水資源配置工程等。（6）農(nóng)村水電。農(nóng)村水電站4.7萬座。

3.2 非工程措施［9-10］

（1）設(shè)置健全的組織機(jī)構(gòu)。我國防汛抗旱工作實(shí)行人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，按照統(tǒng)一指揮，分級負(fù)責(zé)的原則，建立了國家、流域、省、市、縣五級組織指揮體系，全國有防汛抗旱任務(wù)的縣級以上人民政府都建立了防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)。有防汛任務(wù)的部門和單位設(shè)立防汛機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行業(yè)和本單位的防汛工作。

（2）制定明確的水利方針。1950年，確立了“大力防治水患，有重點(diǎn)地進(jìn)行河流治本工程，兼及上游水土保持，以求初步消滅嚴(yán)重水災(zāi)，同時興修灌溉工程，以減輕旱災(zāi)”的水利工作方針［11］。改革開放后至21世紀(jì)初，主要是建立工程措施與非工程措施相結(jié)合的防汛抗旱體系。21世紀(jì)初，水利部提出防汛抗旱“兩個轉(zhuǎn)變”，即堅持防汛抗旱并舉，實(shí)現(xiàn)由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變；由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變。2016年，習(xí)近平總書記在河北省唐山市考察時發(fā)表重要講話，提出“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念。2018年，根據(jù)我國治水主要矛盾變化，水利部提出“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)。

（3）完善法規(guī)制度。國家先后頒布實(shí)施了一系列相關(guān)的法律法規(guī)，如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》《特大防汛抗旱補(bǔ)助費(fèi)使用辦法》《中央級防汛物資儲備及其經(jīng)費(fèi)管理辦法》《中華人民共和國抗旱條例》等，這些都給防洪抗旱工作依法進(jìn)行提供了依據(jù)。

（4）制定防洪和抗旱規(guī)劃。防洪規(guī)劃是江河流域規(guī)劃的重要組成部分，是指導(dǎo)防洪建設(shè)的綱要。1950年代，各大江河的流域防洪規(guī)劃編制工作全面展開；1980年代至1990年代，堅持全面規(guī)劃，在原規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，全面補(bǔ)充修訂各江河的綜合規(guī)劃。

抗旱規(guī)劃是提高我國抗旱減災(zāi)能力和管理水平的有效措施。國務(wù)院辦公廳于2007年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)抗旱工作的通知》（國辦發(fā)［2007］68號），明確要求“各地區(qū)應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和抗旱減災(zāi)工作實(shí)際，組織編制抗旱規(guī)劃”。2011年國務(wù)院審議并批復(fù)了新中國成立以來第一個《全國抗旱規(guī)劃》，并于2014—2016年實(shí)施。

（5）編制預(yù)案。防洪預(yù)案主要包括：大江大河流域防御洪水方案和洪水調(diào)度方案、流域度汛方案和蓄滯洪區(qū)洪水調(diào)度預(yù)案、水庫汛期調(diào)度運(yùn)用計劃、城市和圍（圩）垸度汛方案、內(nèi)湖防洪排澇調(diào)度方案、蓄滯洪區(qū)救生和轉(zhuǎn)移安置方案、特大洪澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案等。

抗旱預(yù)案包括總體預(yù)案和專項預(yù)案。2003年，水利部先后出臺了《抗旱預(yù)案導(dǎo)則（試行）》（2004年）、《抗旱預(yù)案編制大綱》（2006年），2006年國務(wù)院頒布了《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》，2010年國家防辦發(fā)布了《跨流域跨省區(qū)（區(qū)域）水量應(yīng)急調(diào)度預(yù)案編制大綱》，2013年水利部頒布了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《抗旱預(yù)案編制導(dǎo)則》（SL 590-2013）。目前，全國大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市）、縣和流域已編制完成本地區(qū)（流域）抗旱預(yù)案或應(yīng)急調(diào)水預(yù)案。

（6）監(jiān)測預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)。我國防洪抗旱監(jiān)測預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)、水文站網(wǎng)和水利網(wǎng)信系統(tǒng)逐漸完善。截至2017年，全國已建各類水文測站11萬處，向縣級以上防汛指揮部門報送水文信息的各類水文測站59104處，發(fā)布預(yù)報的各類水文測站1565處?？h級以上防汛部門配置各類衛(wèi)星設(shè)備2731臺（套），具備北斗衛(wèi)星短報文傳輸能力的報汛站達(dá)7900多個，配置應(yīng)急通信車68輛、無人機(jī)409架、集群通信終端5767個；全國省級以上防汛部門各類信息采集點(diǎn)達(dá)42萬處，大中型水庫安全監(jiān)測采集點(diǎn)約22.4萬個；全國旱情監(jiān)測預(yù)警綜合平臺正在建設(shè)中。

（7）搶險與物資儲備。目前，全國縣級以上各級防汛抗旱指揮部辦事機(jī)構(gòu)和解放軍，陸續(xù)組建了專業(yè)搶險隊伍，形成了專群結(jié)合、軍民聯(lián)防的防汛抗旱新格局。

全國中央防汛物資定點(diǎn)倉庫以及省級防汛部門進(jìn)行防汛搶險救災(zāi)物資儲備，防災(zāi)減災(zāi)保障能力顯著提高。2004年頒布了《防汛儲備物資驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》（SL297-2004）和《防汛物資儲備定額編制規(guī)程》（SL298-2004）兩個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，用以指導(dǎo)防汛抗旱物資儲備的管理工作。

（8）抗旱服務(wù)組織。截至2018年，我國已建成省、市、縣、鄉(xiāng)四級抗旱服務(wù)隊共計16 000多支，初步形成了以縣級抗旱服務(wù)隊為龍頭，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱服務(wù)分隊為依托，以村級農(nóng)民抗旱協(xié)會和抗旱專業(yè)戶為基礎(chǔ)的社會化抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)［12］。

（9）山洪災(zāi)害防御非工程措施。山洪災(zāi)害防御秉持以防為主，防治結(jié)合，以非工程措施為主，綜合運(yùn)用工程措施的原則，最大限度減少人員傷亡。

截至2018年，全國已經(jīng)初步建成了山洪災(zāi)害防御非工程措施體系［13］：①查清了155萬個自然村的山洪災(zāi)害防治區(qū)范圍、人員分布、社會經(jīng)濟(jì)和歷史山洪災(zāi)害情況。②完成了53萬個山丘區(qū)小流域基本特征和暴雨特性分析、16萬個重點(diǎn)沿河村落的防洪現(xiàn)狀評價。③劃定山洪災(zāi)害危險區(qū)41萬處，形成了全國統(tǒng)一的山洪災(zāi)害調(diào)查評價成果數(shù)據(jù)庫。編制了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和企事業(yè)單位山洪災(zāi)害防御預(yù)案32萬件。④建設(shè)完成自動雨量站、水位站7.5萬個，簡易監(jiān)測報警站36萬個，安裝專用報警設(shè)施設(shè)備140萬套。⑤建設(shè)完成全國2058個縣700多萬km2國土面積的山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警平臺，29個省（自治區(qū)、直轄市）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以及305個地（市）的山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息管理系統(tǒng)。⑥制作警示牌、宣傳欄、轉(zhuǎn)移指示牌119萬塊，發(fā)放明白卡6652萬張，組織培訓(xùn)演練1635萬人次。⑦完成了342條重點(diǎn)山洪溝防洪治理項目，保護(hù)1811個行政村、45 423個自然村和311萬人。

4 科學(xué)技術(shù)對防洪抗旱的支撐作用

科學(xué)技術(shù)為我國防洪抗旱減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。主要包括以下三個方面。

4.1 為水利工程建設(shè)提供支撐新中國成立初期，水利建設(shè)多依賴蘇聯(lián)專家，1959年蘇聯(lián)專家撤離后，我國自主培養(yǎng)的水利科學(xué)工作者發(fā)揮了重要作用，他們潛心鉆研，攻堅克難，開拓創(chuàng)新，解決了一系列重大科技問題，完成了一大批水利工程的建設(shè)，掀開了新中國水利建設(shè)事業(yè)的新篇章。

新中國成立70年，水利科學(xué)工作者通過一系列科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)，制訂出了一整套水利工程勘察、規(guī)劃、設(shè)計、施工等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程規(guī)范體系，使我國的水利工程建設(shè)水平和能力不斷提高，于今躋身世界前列?；诖?，逐步建成了以堤防、水閘、水庫、樞紐、泵站、蓄滯洪區(qū)、分洪河道等為主的防洪減災(zāi)工程體系和以蓄水工程、引水工程、提水工程、調(diào)水工程、節(jié)水灌溉工程、抗旱應(yīng)急水源工程等為主的抗旱減災(zāi)工程體系，為新中國防洪抗旱減災(zāi)事業(yè)進(jìn)步做出了重要貢獻(xiàn)。

4.2 為治水思路的重大轉(zhuǎn)變提供支撐

（1）為防洪減災(zāi)新思路的形成提供理論支撐。1990年代提出了洪水災(zāi)害具有自然與社會“雙重屬性”的概念［14-15］，闡明了洪水災(zāi)害的本質(zhì)屬性，揭示了“洪水風(fēng)險”概念的本質(zhì)；提出了“要堅持人與自然和諧共處，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展”［16］的“人水和諧”治水理念；提出了基于洪水風(fēng)險分析技術(shù)、通過洪水年期望損失減少值與防洪工程投入年費(fèi)用的比較確定適宜的流域、區(qū)域和局地防洪標(biāo)準(zhǔn)的方法［17］；提出了防洪減災(zāi)工作重點(diǎn)從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移［18］，將防洪減災(zāi)方針由工程防洪向工程與非工程措施相結(jié)合轉(zhuǎn)變、重點(diǎn)發(fā)展非工程防洪措施，建立相應(yīng)的法規(guī)體系、社會化減災(zāi)體系和防洪減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制，形成與洪水共存的治水方略，由控制洪水轉(zhuǎn)向管理洪水的政策建議［19-21］。上述研究，為我國“由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”的防洪減災(zāi)新思路提供了有力的支撐。

（2）為抗旱減災(zāi)新思路形成提供理論支撐。長期以來，世界各國都采用危機(jī)管理的方式進(jìn)行旱災(zāi)的管理，重抗輕防，重工程輕非工程，其采取的措施往往是臨時性的、應(yīng)急性的，最終的抗旱效果往往不盡人意。隨著人類活動的加劇，干旱災(zāi)害影響越來越廣、損失越來越大［22］。旱災(zāi)戰(zhàn)略管理研究引進(jìn)了20世紀(jì)以美國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家的旱災(zāi)風(fēng)險管理理念，提出了在加強(qiáng)旱災(zāi)危機(jī)管理的同時，積極推進(jìn)旱災(zāi)風(fēng)險管理的思路，構(gòu)建了包括干旱災(zāi)害風(fēng)險評估戰(zhàn)略、干旱災(zāi)害風(fēng)險控制戰(zhàn)略、干旱災(zāi)害風(fēng)險處置戰(zhàn)略、干旱巨災(zāi)風(fēng)險回避戰(zhàn)略和干旱災(zāi)害風(fēng)險適應(yīng)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略框架［23］。旱災(zāi)管理理念與戰(zhàn)略研究為“由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變”的抗旱減災(zāi)新思路提供了理論依據(jù)，并對《中華人民共和國抗旱條例》《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》等政策法規(guī)的制定提供了理論支撐。

4.3 為新時期綜合減災(zāi)實(shí)踐提供支撐1990年代起，工程措施與非工程措施相結(jié)合的防洪抗旱減災(zāi)新理念逐步被各級政府及社會各界所接受。2003年以來，防洪抗旱組織體系、政策法規(guī)建設(shè)、規(guī)劃預(yù)案、雨水情預(yù)報預(yù)警、洪水風(fēng)險分析與模擬、防洪調(diào)度、抗旱水量調(diào)度、經(jīng)費(fèi)及物資保障、抗旱服務(wù)組織建設(shè)等非工程措施建設(shè)得到重視，并取得了重大實(shí)踐進(jìn)展［24］。如：洪水分析方法和模型研究自1980年代起進(jìn)入快速發(fā)展的階段，我國水利專家學(xué)者研發(fā)并改造了一維、二維洪水分析模型［25-30］，廣泛應(yīng)用于全國范圍內(nèi)城市和流域洪澇的模擬分析；研發(fā)的適用于各種情況的水文模型和洪水預(yù)報模型［31—33］，可靠性和精度不斷提高；研發(fā)的基于各種算法的水庫防洪優(yōu)化調(diào)度模型［34-36］，編制的洪水預(yù)報與防洪調(diào)度方案，構(gòu)建的洪水預(yù)報與防洪調(diào)度系統(tǒng)，提升了洪水調(diào)度技術(shù)水平，為防洪決策提供技術(shù)支撐；應(yīng)用GIS、三維、遙感、BIM、VR、數(shù)據(jù)模型、虛擬仿真等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了洪水風(fēng)險信息三維可視化展示［37］；基于實(shí)時雨情、水情數(shù)據(jù)和抗旱統(tǒng)計上報數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了旱情監(jiān)視；遙感監(jiān)測產(chǎn)品研究，為旱情監(jiān)測提供了支持；基于遙感、水文、氣象等綜合信息構(gòu)建的旱情監(jiān)測預(yù)測系統(tǒng)［38］，可在未來更精確地提供業(yè)務(wù)化應(yīng)用；旱災(zāi)風(fēng)險評估技術(shù)，可為區(qū)域干旱管理規(guī)劃與政策制定以及旱災(zāi)保險等提供技術(shù)支持等。

5 防洪抗旱減災(zāi)成效分析

經(jīng)過70年的努力，至2018年年底，我國已最大限度地減少了因洪造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，最大限度地降低了因旱造成的人畜飲水困難，保障了糧食安全，防洪抗旱減災(zāi)成績斐然。

（1）確保了防洪安全。中國依靠逐步完善的工程和非工程防洪體系，依靠全社會的廣泛參與和各級各部門的協(xié)調(diào)配合，成功地應(yīng)對了1954年江淮大水、1963年海河大水、1982年黃河大水、1998年長江松花江大水、1999年太湖大水、2003年和2007年淮河大水、2005年珠江大水以及2016年長江、太湖大水等江河洪水，成功抗御多個臺風(fēng)、強(qiáng)臺風(fēng)登陸襲擊，有效防范局部嚴(yán)重洪澇、山洪泥石流、城市內(nèi)澇災(zāi)害等，最大限度地減輕了洪澇災(zāi)害損失。

新中國成立以來，我國洪澇災(zāi)害造成的人員死亡人口數(shù)和倒塌房屋數(shù)不斷減少（圖9、圖10），1950年代、1960年代、1970年代、1980年代、1990年代和21世紀(jì)前10年，洪澇災(zāi)害年均死亡人數(shù)分別是8571人、4091人、5181人、4349人、3909人和1454人，2011—2018年是798人，其中2018年是187人，為新中國成立以來最少。同樣，倒塌房屋數(shù)量由1950年代的年均240萬間減少到2011—2018年年均57萬間，其中2018年為8萬間，為歷史最低。

圖9 1950—2018年因洪澇因?yàn)?zāi)死亡人口變化趨勢

圖10 1950—2018年因洪澇倒塌房屋變化趨勢

（2）保障了旱區(qū)供水。我國政府高度重視防旱抗旱減災(zāi)工作，戰(zhàn)勝了1959—1961年大旱、1972年大旱、1988年大旱、1997年大旱、2000年和2001年大旱、2010年西南大旱等頻繁發(fā)生的干旱災(zāi)害，保障了城鄉(xiāng)供水和糧食安全。2000年發(fā)生重大旱災(zāi)之后，積極轉(zhuǎn)變抗旱思路、方針，完善抗旱工程措施和非工程措施，投入大量抗旱保障資金，科學(xué)調(diào)度水庫等骨干工程，全力開展抗旱工作，因旱糧食損失和飲水困難人口數(shù)大幅度降低（圖11、圖12）。

圖11 1950—2018年因干旱糧食損失變化趨勢

圖12 1991—2018年因干旱飲水困難人口占總?cè)丝谧兓厔?/p>

2012—2018年，全國累計投入抗旱勞力30374.98萬人次，開動機(jī)電井3319.06萬眼、泵站72.52萬處、機(jī)動抗旱設(shè)備6007.42萬臺（套），出動各類運(yùn)水車1373.64萬輛次，解決了6945.58萬人和4195.58萬頭大牲畜的因旱飲水困難，保障了旱區(qū)群眾生活用水安全。通過珠江枯水期水量調(diào)度、引江濟(jì)太、引江濟(jì)巢、引黃入冀、大伙房水庫輸水工程及其他水利工程應(yīng)急調(diào)水，保障了澳門、廣東珠海、太湖周邊地區(qū)、巢湖周邊地區(qū)以及河北、遼寧等省的供水及抗旱用水需求。

（3）確保了防臺風(fēng)安全。我國平均每年有7個臺風(fēng)在沿海登陸，最多年份可達(dá)10個。我國政府把確保人民生命安全放在防臺減災(zāi)工作的首位，緊緊圍繞“不死人、少傷人”的目標(biāo)，突出抓好“防”“避”“救”三個重要環(huán)節(jié)，取得了巨大成效。2001—2018年登陸我國的臺風(fēng)個數(shù)及致災(zāi)情況統(tǒng)計見表1。從表1可知，2001—2017年，因臺風(fēng)農(nóng)作物受災(zāi)面積、受災(zāi)人口、倒塌房屋、死亡人口等指標(biāo)均呈波動性下降趨勢；2018年，雖然我國遭受多個臺風(fēng)登陸或影響，受災(zāi)嚴(yán)重，但是通過多措并舉，積極應(yīng)對，及時轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)群眾，并未造成重大人員傷亡。

表1 2001—2018年登陸我國的臺風(fēng)個數(shù)及致災(zāi)情況統(tǒng)計

（4）減輕了山洪災(zāi)害損失。1990年代以前，山洪災(zāi)害造成死亡人數(shù)較多。2000—2010年，山洪災(zāi)害年均死亡人口數(shù)為1178人，山洪災(zāi)害防治項目實(shí)施后的2011—2018年，山洪災(zāi)害年均死亡人數(shù)下降至354人（圖13），山洪災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人口數(shù)大幅度降低，說明雖然我國山洪災(zāi)害防治工作起步較晚，但是在2010年之后開展的山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)取得了顯著成效。

圖13 2000—2018年中小河流和山洪災(zāi)害死亡人口變化趨勢

（5）確保了防凌安全。凌汛主要發(fā)生在中國北方的黃河、黑龍江、松花江等河流，其中黃河凌汛災(zāi)害最為嚴(yán)重。1990年代以來，發(fā)生過6次較大凌汛災(zāi)害，其中，1993年和2008年損失慘重。近年來，通過統(tǒng)一指揮、科學(xué)調(diào)度、軍民聯(lián)防，黃河防凌取得了顯著成效，有效減輕了凌汛災(zāi)害損失。2007—2008年度，黃河流域遭遇了40年來最為嚴(yán)重的凌汛，通過科學(xué)調(diào)度上游水庫泄水，合理利用兩岸干渠引水，適時運(yùn)用臨時蓄滯洪區(qū)分水，及時破除攔河冰壩排水，以及加強(qiáng)堤防防守等綜合措施，有效地減小了受災(zāi)范圍和程度，實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)重凌汛年份人員零傷亡的目標(biāo)［39］。

（6）減少了災(zāi)害損失。2009—2018年年均減淹耕地320萬hm2、避免糧食損失152.73億kg、避免城市受淹133座次、減少洪澇受災(zāi)人口3017.05萬人、防洪減災(zāi)效益1092.91億元；年均完成抗旱澆地2059.6萬hm2、挽回糧食損失302.13億kg、挽回經(jīng)濟(jì)作物損失274.65億元。因洪澇和干旱造成的直接經(jīng)濟(jì)損失率都呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，2018年分別降為歷史最低值0.18%和0.05%（圖14、圖15）。

圖14 1990—2018年因洪澇直接經(jīng)濟(jì)損失率變化趨勢

圖15 2006—2018年因干旱直接經(jīng)濟(jì)損失率變化趨勢

6 結(jié)語

（1）我國是一個水旱災(zāi)害頻繁而嚴(yán)重的國家，水旱災(zāi)害歷來是中華民族的心腹之患，水旱災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失占各類自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)總損失的60%左右，防洪抗旱工作艱巨，責(zé)任重大。（2）新中國成立70年來，已構(gòu)建了江河防洪和抗旱工程措施與非工程措施減災(zāi)體系，大大增強(qiáng)了我國抗御水旱災(zāi)害的能力。（3）防洪抗旱系統(tǒng)平臺的建設(shè)，大數(shù)據(jù)、云計算、地理信息等現(xiàn)代技術(shù)的運(yùn)用，為防洪抗旱提供了技術(shù)保障。（4）我國防洪抗旱成效顯著，確保了防洪安全、防臺風(fēng)安全、防凌安全，保障了旱區(qū)供水，減少了山洪災(zāi)害損失，人員傷亡、倒塌房屋、直接經(jīng)濟(jì)損失率呈明顯下降趨勢。未來，將按照國家及水利部關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)的總體部署，制定水旱災(zāi)害防御保障目標(biāo)，完善防御大江大河洪水、中小河流洪水、山洪、城市內(nèi)澇以及極端干旱等措施，探索水旱災(zāi)害防御新理論、新技術(shù)和新產(chǎn)品，進(jìn)一步提高符合我國新時代要求的水旱災(zāi)害防御能力和水平，為我國實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族的偉大復(fù)興提供保障。