地方政府融資平臺探析：現(xiàn)狀、問題與建議

蘇捷

【摘要】 ?地方政府融資平臺是我國政治、經(jīng)濟體制改革背景下的特殊產(chǎn)物，自成立以來為地方經(jīng)濟建設(shè)、推進城鎮(zhèn)化進程發(fā)揮了重要作用。然而，隨著平臺公司數(shù)量與債務(wù)規(guī)模的擴大，債務(wù)風險高、償債能力弱、資金缺乏可持續(xù)性等問題凸顯，在國家規(guī)范地方平臺公司運作、防范地區(qū)金融風險背景下，地方政府融資平臺面臨著新的挑戰(zhàn)。文章在闡述地方政府融資平臺發(fā)展歷程與基本現(xiàn)狀后，對平臺公司目前存在的問題進行剖析，對平臺公司轉(zhuǎn)型升級問題進行思考，并提出建議，以期平臺公司可以在新階段為地方建設(shè)發(fā)揮新一輪作用。

【關(guān)鍵詞】 ?地方政府融資平臺;現(xiàn)狀;問題;建議

【中圖分類號】 ?F810 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）15-0049-03

一、引言

國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）對地方政府融資平臺的概念作出了界定，它是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。地方政府融資平臺在成立以來的很長一段時間里，為地方區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮了重要的作用，為推進城鎮(zhèn)化建設(shè)進程貢獻了不可忽略的力量。

由于地方政府融資平臺的特殊性質(zhì)與作用，各地區(qū)地方政府紛紛設(shè)立了規(guī)模不同的融資平臺公司以緩解其城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金缺口的困境，一時間，各地區(qū)地方政府融資平臺的數(shù)量與債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，債務(wù)風險高、償債能力弱、資金缺乏可持續(xù)性等問題逐漸凸顯，傳統(tǒng)的運作模式受到了質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。尤其是一些地方平臺公司在缺少風險評估、自我約束意識下盲目舉債、過度舉債甚至是違規(guī)舉債，給地方政府、地方經(jīng)濟造成了嚴重的債務(wù)負擔，為地方金融風險埋下了安全隱患。

近年來，為了規(guī)范地方政府融資平臺的運作，國家出臺了許多新規(guī)，加之經(jīng)濟體制改革、結(jié)構(gòu)性去杠桿的現(xiàn)實背景，地方融資平臺公司陷入了融資困難的窘境，在存量債務(wù)嚴壓下，資金流動性風險增大，平臺公司的債務(wù)風險問題又成為了備受關(guān)注的焦點。隨著金融監(jiān)管日趨嚴格，政策體系日趨完善，地方政府融資平臺傳統(tǒng)的運作模式難以為繼，轉(zhuǎn)型升級似乎已成為必然。

二、地方政府融資平臺發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

地方政府融資平臺的產(chǎn)生對我國經(jīng)濟發(fā)展有著重大的意義。早在20世紀90年代，為了推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程，各地方政府建設(shè)任務(wù)繁重，資金需求大，而分稅制改革下地方財政收入較少，較大的資金缺口催使融資需求膨脹。受限于當時原《預算法》《貸款通則》《擔保法》等法規(guī)的規(guī)定，地方政府難以直接向銀行貸款，也不能為貸款提供擔保，而激增的融資需求使他們不得不通過融資平臺實現(xiàn)融資。在過去很長的一段時間里，地方政府融資平臺為地方基礎(chǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了資金支持，發(fā)揮了不可磨滅的經(jīng)濟與社會作用。這段時期也是我國政府融資平臺的初步發(fā)展時期。到了2008年，各地方融資平臺公司開始普遍興起，個別主要城市的平臺公司也開始了對模式調(diào)整與轉(zhuǎn)型的大膽摸索，但地方政府融資平臺仍處于緩慢發(fā)展階段。

2009年到2012年是地方政府融資平臺快速發(fā)展階段。國家為了應(yīng)對金融危機的影響，出臺了4萬億投資計劃，在經(jīng)濟刺激計劃的背景下，各地方的政府融資平臺又得到了積極籌建，為當?shù)嘏涮淄顿Y工作起到了重要作用，但增長的背后也隱藏了許多的風險。2013年至2016年，政府頻繁出臺相關(guān)政策文件以規(guī)范平臺公司的運行，這一階段也是關(guān)鍵的規(guī)范調(diào)整階段，各地方政府積極響應(yīng)中央的號召，紛紛出臺相應(yīng)的指導意見，在市場化方向的引導下，加強了對銀政合作融資模式的監(jiān)管，與此同時，地方政府融資平臺的債務(wù)構(gòu)成與風險更加隱蔽，平臺公司的數(shù)量、債務(wù)規(guī)模也進一步擴大。

2017年以來，為了把控變相融資給政府帶來的負債風險，規(guī)范地方政府的融資擔保行為，國家出臺了一系列的監(jiān)管政策，政府債務(wù)與平臺公司的關(guān)系日趨明確，地方政府融資平臺這個融資渠道開始收緊，融資規(guī)模也受到了不同程度的限制，而債務(wù)風險問題日益凸顯。隨著去杠桿、化風險的進一步推進，地方政府紛紛采取措施，對平臺公司違規(guī)舉債行為進行遏止，部分地區(qū)還出臺了拆并、撤并等方案，以適應(yīng)市場化轉(zhuǎn)型的需求，地方政府融資平臺逐步向著規(guī)范化發(fā)展。

縱觀地方政府融資平臺的不同發(fā)展階段可以看出，地方政府融資平臺始終是地方政府實現(xiàn)投融資職能的重要媒介，在幫助政府調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟方面起到了一定的作用。近年來，一系列關(guān)于地方政府債務(wù)管理的法律法規(guī)相繼出臺，在防范地方政府隱性債務(wù)風險、規(guī)范融資平臺的同時，也給地方政府融資平臺的發(fā)展帶來了機遇與挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年6月末，地方政府融資平臺數(shù)量已達一萬一千多個，其中地級市平臺公司居多，主要涉及建筑工程、交通基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)，這些平臺公司地區(qū)分布不平衡，資產(chǎn)與負債的規(guī)模也不斷膨脹。同時，各地融資平臺也不斷暴露出債務(wù)風險高、償債能力弱、戰(zhàn)略定位不清晰等問題。地方政府融資平臺應(yīng)如何與時俱進、充分發(fā)揮自身優(yōu)勢以更好地幫助地方政府實施職能，是亟待解決的問題。

三、地方政府融資平臺存在的問題

（一）政企關(guān)系不清晰，治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范

由于地方政府融資平臺設(shè)立的性質(zhì)，在很長一段時間里，它處于政企關(guān)系模糊的狀態(tài)。平臺公司雖然有自身的組織架構(gòu)，但其職能部門的領(lǐng)導干部很大程度上是由政府直接任命，或者是由政府相關(guān)部門負責人兼任，該組織架構(gòu)實質(zhì)上歸屬于政府體系管理。平臺公司在運作過程中，受政府因素的影響，許多項目很少兼顧經(jīng)濟效益，公司自主權(quán)利受限，無論是效率還是效益，都很難實現(xiàn)高水平。此外，人力資源是組織架構(gòu)的重要組成部分，即使新法律法規(guī)對政企關(guān)系做了規(guī)范，但在轉(zhuǎn)型升級中，平臺公司缺少專業(yè)化的人才，也在一定程度上阻礙了平臺公司的轉(zhuǎn)型進程。

（二）債務(wù)風險高，償債能力缺乏可持續(xù)性

在償債能力方面，受益于當?shù)卣Y產(chǎn)的注入，地方政府平臺公司擁有一定的資本基礎(chǔ)。但受政府職能因素的影響，平臺公司的項目一般為公益性、社會性居多，隨著這些基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的推進，融資平臺的剛性債務(wù)迅速積累，償債壓力不斷膨脹。由于公益性、社會性項目很少考慮經(jīng)濟效益，平臺公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中投入了大量資金，而項目現(xiàn)金凈流入少之又少，外部融資成為彌補資金缺口、支撐項目持續(xù)推進的必然選擇。此外，除了自身高負債所潛藏的債務(wù)風險，平臺公司對其關(guān)聯(lián)子公司的債務(wù)擔保更是加重了代償風險。為此，地方政府融資平臺主要以財政預算安排、土地出讓金或者是借新還舊等方式償還債務(wù)，償債能力明顯較弱，債務(wù)風險較高。

（三）融資渠道有限，受宏觀調(diào)控影響大

財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金[2018]23號）及《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財預[2018]34號）等文件進一步加強了對地方政府融資平臺融資行為的監(jiān)管?；趧冸x政府融資職能的背景，平臺公司傳統(tǒng)的依賴政府信用與財政資金償還模式已逐步成為過去式。一些區(qū)縣級平臺公司受資源等因素的影響，無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，融資環(huán)境艱難，渠道受限，甚至無法獲得融資。融資平臺公司的外部融資渠道主要來源于銀行貸款，而國家對貨幣政策等宏觀調(diào)控極大地影響了商業(yè)貸款成本與規(guī)模。新法規(guī)、文件對地方政府融資平臺的擔保問題、風險預警問題等作出了相關(guān)規(guī)定，這使得商業(yè)銀行在考量平臺公司貸款問題時變得更加謹慎，宏觀經(jīng)濟政策的變動與執(zhí)行情況很大程度上影響了商業(yè)銀行對平臺公司貸款問題的態(tài)度，這些不確定性使地方政府融資平臺公司陷入了融資困難的窘境。

（四）資本運作不規(guī)范

長期以來，地方政府融資平臺因有政府信用的支撐，其償債能力和信用問題并未受到質(zhì)疑，所以平臺公司融資業(yè)務(wù)在過去很長一段時間里受到市場的歡迎，平臺公司也借勢展開大規(guī)模的融資。為了滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，地方政府、平臺公司及銀行等金融機構(gòu)協(xié)作默契，地方平臺公司之間也形成互助擔保融資的網(wǎng)絡(luò)鏈，因而平臺公司互保、重復抵押、違規(guī)放貸等問題層出不窮。一般情況下，地方政府融資平臺融入的資金并未列支財政預算，其支出未受約束，所以融入資金被占用挪用的情況并不少見。資本運作不規(guī)范的環(huán)境下，一旦發(fā)生重大風險事項，互助擔保網(wǎng)絡(luò)群內(nèi)就會引發(fā)連鎖的風險效應(yīng)，當?shù)氐慕?jīng)濟生態(tài)會受到嚴重的影響。

（五）資產(chǎn)整合問題

地方政府在成立平臺公司、向平臺公司注資過程中，許多資產(chǎn)并沒有實際劃轉(zhuǎn)，存在不實現(xiàn)象，或即使已經(jīng)劃轉(zhuǎn)，由于劃轉(zhuǎn)的資產(chǎn)涉及到許多政府利益部門，在劃轉(zhuǎn)的同時也帶來了各項債權(quán)債務(wù)關(guān)系、人員關(guān)系，埋下了資產(chǎn)整合的風險。一些城建開發(fā)工程，地方平臺公司雖然在賬上反映為資產(chǎn)，但其實質(zhì)有待商榷。很多工程項目并不是經(jīng)過嚴格的審批、決策等程序設(shè)立，手續(xù)不完善，導致工程建成后很難形成有效的資產(chǎn)。有些公益項目，地方平臺公司承建完成后，往往在后期轉(zhuǎn)移給了政府相關(guān)職能部門管理，雖然擁有賬面所有權(quán)，但平臺公司無法產(chǎn)生實質(zhì)性的凈現(xiàn)金流。

（六）轉(zhuǎn)型目標不清晰

新階段，國家對地方政府融資平臺的調(diào)控不斷落到實處，規(guī)范地方政府融資平臺運作的法規(guī)日益完善，厘清政企關(guān)系、剝離平臺公司政府性融資職能成為現(xiàn)實。由于各省市地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，區(qū)域差異明顯，地方政府融資平臺的發(fā)展層次也不盡相同。在一些城市化水平較高的地區(qū)，地方平臺公司的基礎(chǔ)性職能已不能發(fā)揮作用，所以這些平臺公司正在摸索逐步轉(zhuǎn)型之路，很多公司轉(zhuǎn)變成了城市服務(wù)的運營商;部分城市化水平中等的地區(qū)，尚存著很大的機遇與空間，這些地區(qū)的地方政府融資平臺很多轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚鞘谢A(chǔ)建設(shè)或成為市場化投資的公司;但對于很多發(fā)展相對滯后的地區(qū)，地方平臺公司如何找到除了基本政府融資職能以外的適合自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，如何應(yīng)對新階段平臺公司的發(fā)展痛點與難點，是亟待解決的問題。

四、地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型升級的思考與建議

（一）厘清政企關(guān)系，完善治理結(jié)構(gòu)

厘清政企關(guān)系，完善地方政府平臺公司的治理機構(gòu)，引入現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，減少行政化因素的干擾，才能讓平臺公司更自主地發(fā)揮自身的優(yōu)勢與職能。厘清政企關(guān)系，不僅要求平臺公司產(chǎn)權(quán)清晰，職責權(quán)限也要明確，在崗位任命方面，可引入市場化的選人用人制度，面向國內(nèi)外市場招聘人才，這些過程均需要協(xié)調(diào)處理好平臺公司與政府之間的關(guān)系。

（二）完善平臺公司風險防控與預警機制

首先，在采取具體的風險防控措施之前，地方政府融資平臺應(yīng)對自身存量債務(wù)進行清查，包括顯性與隱性的債務(wù)，摸清底數(shù)，便于統(tǒng)籌組織債務(wù)的化解。鑒于各地區(qū)融資平臺債務(wù)水平分化情況，政府可以加大統(tǒng)籌力度，避免高負債率、薄財政收入地區(qū)出現(xiàn)爆發(fā)式違約，維護區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)定。其次，應(yīng)進一步建立與完善地方政府債務(wù)信息披露體系，包括對平臺公司債務(wù)情況的透明化管理，形成有效的信息披露平臺，動態(tài)監(jiān)測債務(wù)余額、債務(wù)變動等情況。最后，還應(yīng)該完善地方政府平臺公司風險預警與監(jiān)管體系。為了防范爆發(fā)式風險，應(yīng)對平臺公司超出風險承受范圍的債務(wù)情況進行警告，加大監(jiān)管問責力度。

（三）積極推進平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展

近年來，隨著規(guī)范地方政府融資平臺運作相關(guān)法律法規(guī)的出臺，以及受結(jié)構(gòu)性去杠桿等國家宏觀因素的影響，平臺公司承受了較大的融資壓力。為了更好地發(fā)揮地方政府融資平臺在經(jīng)濟建設(shè)中的新作用，平臺公司應(yīng)積極主動地推進自身的轉(zhuǎn)型升級，可以依托原有的優(yōu)勢，從業(yè)務(wù)、與政府的關(guān)系、融資方式等方面切入轉(zhuǎn)型，從深層次上緩解融資困難的窘境，讓平臺公司向著市場化運行過渡，發(fā)揮平臺公司的新時代意義。

（四）規(guī)范平臺公司資本運作

為了規(guī)范資本運作，避免違規(guī)事項的發(fā)生，平臺公司應(yīng)建立全面預算管理體系與投融資決策機制，加強內(nèi)部控制，實現(xiàn)資本運作的規(guī)范化、效益化。同時，地方平臺公司還應(yīng)當不斷拓寬融資渠道，實現(xiàn)融資方式的多元化、結(jié)構(gòu)化，保障資金鏈的安全。此外，地方平臺公司要結(jié)合自身情況，積極協(xié)助地方政府，在合法合規(guī)范圍內(nèi)適當承接公益性項目，重視債務(wù)監(jiān)管，增強地方金融抗風險能力。實踐過程中，一些地方政府與平臺公司紛紛引入了戰(zhàn)略合作伙伴，組建混合所有制形式的管理公司，在市場化條件下更有效地展開經(jīng)營決策，推進了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

（五）強化資產(chǎn)整合質(zhì)量，奠定轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)

資產(chǎn)整合是一個需要全過程跟蹤、各個環(huán)節(jié)關(guān)注的重組事項，它不是簡單地注入資產(chǎn)，而是要注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，剝離低效無效資產(chǎn)。所以，要確保資產(chǎn)整合質(zhì)量，平臺公司需要同地方政府充分溝通，獲取支持，不斷挖掘優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，獲取“活水源”，實現(xiàn)可持續(xù)性的資金、資產(chǎn)循環(huán)。同時，平臺公司也應(yīng)當根據(jù)自身情況，拓展合適的業(yè)務(wù)版塊，增強自身的盈利能力，為轉(zhuǎn)型升級打下基礎(chǔ)。例如，杭州城建發(fā)展公司旗下的獨資子公司杭州通源廣告發(fā)展公司，主要從事廣告開發(fā)和經(jīng)營業(yè)務(wù)，經(jīng)地方政府許可，在自身主營業(yè)務(wù)能力范圍內(nèi)，提供了地區(qū)城建資產(chǎn)投資領(lǐng)域內(nèi)的廣告資源開發(fā)。

（六）找準目標定位，明確轉(zhuǎn)型路徑

不管是處于城市化水平較高地區(qū)的地方平臺公司還是相對落后地區(qū)的地方平臺公司，都應(yīng)當總結(jié)過去，放眼未來，從政府職能中剝離出來，實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。在過渡轉(zhuǎn)型階段，平臺公司應(yīng)當根據(jù)自身及地區(qū)情況，不斷摸索并找準轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市資產(chǎn)運營等推進城市化發(fā)展的進程中繼續(xù)扮演中堅力量。同時，地區(qū)也可以加大產(chǎn)業(yè)的引入力度，讓地方政府融資平臺同優(yōu)質(zhì)的開發(fā)商、運營商等合作，共同打造具有市場活力的新城市，實現(xiàn)融資平臺職能的升級。例如，杭州城建發(fā)展集團于2004年著手事轉(zhuǎn)企，成為杭州城建資產(chǎn)經(jīng)營公司旗下的國有獨資企業(yè)，目前主要負責杭州市城市建設(shè)資源的開發(fā)性工作，為杭州市地方建設(shè)發(fā)揮著重要的作用;杭州城投資產(chǎn)管理公司同浙江中網(wǎng)銀新投資公司合作，共同設(shè)立了杭州城投網(wǎng)新資產(chǎn)管理公司，為城市的綜合運營、金融等提供解決方案。這些平臺公司的實踐，可以為其他地方融資平臺公司提供參考與借鑒。

本文在闡述地方政府融資平臺的發(fā)展歷程與基本現(xiàn)狀后，對平臺公司目前存在的問題進行剖析，并以此為基礎(chǔ)，對平臺公司轉(zhuǎn)型升級問題進行思考并提出建議。相信平臺公司在新時代背景下，可以基于自身積累的資源與經(jīng)驗，在朝著自主化、市場化轉(zhuǎn)型的路上，協(xié)助地方政府更好地推進地方經(jīng)濟的建設(shè)與發(fā)展，發(fā)揮新一輪的作用。X

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