對(duì)地方政府融資平臺(tái)投融資情況的調(diào)查及其轉(zhuǎn)型思考

徐曉娟

地方政府融資平臺(tái)是指中央和地方實(shí)行分稅制改革后，地方政府為籌集資金推進(jìn)本地區(qū)發(fā)展而設(shè)立的，必要時(shí)輔以地方政府的還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接地方政府各路資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等不同的項(xiàng)目，是地方政府融資的主要渠道。隨著一系列規(guī)范地方政府債務(wù)文件的出臺(tái)，地方政府平臺(tái)融資困難，還本付息壓力加大，近幾年，在省、市、縣級(jí)政府層面，對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行了大量的重組和轉(zhuǎn)型的實(shí)踐。筆者對(duì)所在的會(huì)寧縣地方政府融資平臺(tái)會(huì)寧縣嘉禾實(shí)業(yè)有限公司（以下簡稱“嘉禾公司”）進(jìn)行了調(diào)研，并對(duì)其轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)行了思考討論。

一、基本情況

截至2018年底，會(huì)寧縣融資平臺(tái)嘉禾實(shí)業(yè)有限公司總債務(wù)為473376.27萬元，其中棚戶區(qū)改造貸款292355.5萬元，易地扶貧搬遷貸款21901.77萬元，貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款10630萬元，縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款148489萬元。

二、平臺(tái)經(jīng)營情況

（一）融資平臺(tái)違約情況及融資計(jì)劃

2018年嘉禾公司在會(huì)寧農(nóng)村商業(yè)銀行有2000萬元的短期周轉(zhuǎn)資金借款到期，由于平臺(tái)暫時(shí)無法安排資金歸還該借款而辦理續(xù)貸，在續(xù)貸的過程中抵押物辦理出現(xiàn)問題，導(dǎo)致貸款續(xù)貸拖延兩個(gè)月，造成逾期，除此之外，再未發(fā)生過違約貸款。2019年，目前計(jì)劃不再增加債務(wù)，確保債務(wù)只減不增，如實(shí)在有還款困難，首先考慮展期或續(xù)貸。

（二）債務(wù)償還措施及預(yù)案

根據(jù)全國金融工作會(huì)議、十九大精神以及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，按照“摸清底數(shù)、明確責(zé)任、分類處理、盡快化解”和中央“把隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在5-10年內(nèi)消化完畢”的要求，將地方政府性債務(wù)全口徑納入財(cái)政預(yù)算管理，按照“誰舉債、誰負(fù)責(zé)、誰償還”的原則，實(shí)行分類核算，劃清舉債主體責(zé)任，明確償債資金來源，保持限額內(nèi)債務(wù)不超核定的限額，限額外隱性債務(wù)只減不增、逐年化解。力爭通過10年（2019—2028年），將全縣隱性債務(wù)率均控制到財(cái)政綜合財(cái)力控制范圍內(nèi)，切實(shí)降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)管理，會(huì)寧縣政府出臺(tái)了《會(huì)寧縣政府性債務(wù)償還管理辦法》，縣政府納入債務(wù)監(jiān)測平臺(tái)的分年度償還政府隱性債務(wù)，其中：計(jì)劃爭取一般債券化解，平臺(tái)公司房產(chǎn)變現(xiàn)償還部分。對(duì)于政府性債務(wù)，政府從2017年開始，從一般公共預(yù)算資金中安排5000萬元納入政府性債務(wù)還款準(zhǔn)備金賬戶，并從2018年開始，每年將預(yù)算收入增量的50%用于償還政府性債務(wù)。從2017年7月1日起，政府性基金土地出讓金收入除國家規(guī)定計(jì)提農(nóng)田水利資金、教育資金、廉租房住房建設(shè)等資金后凈結(jié)余的60%存入在國庫設(shè)立的預(yù)算外資金專戶，專門用于償還政府性專項(xiàng)債務(wù)。對(duì)于平臺(tái)公司自償債務(wù)，安排經(jīng)營性收入還款，若到期資金未回流，則考慮平臺(tái)公司部分房產(chǎn)變現(xiàn)歸還。

三、地方融資平臺(tái)存在的問題

（一）償債資金來源單一，可持續(xù)性較差

存量債務(wù)的償還主要還是依靠項(xiàng)目收益、地方財(cái)政補(bǔ)貼和正常的融資安排。但是受財(cái)預(yù)【2017】50號(hào)和【2017】80號(hào)文件的影響，除棚戶區(qū)改造的政府購買性貸款全部停止，2018年嘉禾公司新開工項(xiàng)目主要是棚戶區(qū)改造，沒有現(xiàn)金流大、收益高的項(xiàng)目，使嘉禾公司償債能力大受影響，而且，嘉禾公司還存在短貸長投的期限錯(cuò)配問題。目前嘉禾公司自償債務(wù)12.56億元，占平臺(tái)總負(fù)債的28.17%，主要的還款來源為漢唐街項(xiàng)目的出售款，但從目前掌握的情況來看，漢唐街一期入住率不及預(yù)期，而二期建設(shè)尚未完工，造成新的債務(wù)到期，而投資還未見收益。

（二）土地財(cái)政難以為繼，現(xiàn)金流吃緊

會(huì)寧縣是典型的土地財(cái)政，地價(jià)下挫將隨著國家調(diào)控房地產(chǎn)政策的逐步落實(shí)而顯現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府儲(chǔ)備的大量土地?zé)o法變現(xiàn)，再加上財(cái)預(yù)【2017】50號(hào)文件規(guī)定，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入投融資平臺(tái)，也不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為投融資平臺(tái)償債資金來源”，財(cái)預(yù)【2017】87號(hào)文限制了政府購買服務(wù)的種類和明確土地一級(jí)開發(fā)整理業(yè)務(wù)中超額收益的比例和不能與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤。自此，平臺(tái)公司傳統(tǒng)的“土地模式”難以為繼，這將使嘉禾公司現(xiàn)金流增幅不足。同時(shí)地方缺乏龍頭產(chǎn)業(yè)，稅收收入低，導(dǎo)致地方財(cái)政收入不及預(yù)期，償貸能力將面臨考驗(yàn)。

（三）經(jīng)營管理政企不分，市場化程度低

嘉禾公司在形式上屬于公司制，但由于設(shè)立的背景和目標(biāo)的特殊性，其實(shí)質(zhì)是政府的資金輸出部門，承擔(dān)著政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、貧困區(qū)改造等，這類項(xiàng)目投資規(guī)模大、回收期長、盈利弱甚至無盈利，在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)開發(fā)中往往服從政治意義優(yōu)先。因此，嘉禾公司管理上存在政企不分、公司治理結(jié)構(gòu)不完善、信息披露不完全、杠桿率大、現(xiàn)金流不足及缺少償債保障機(jī)制等問題，不具備獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的能力。

四、政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型建議

在對(duì)地方政府債務(wù)強(qiáng)化監(jiān)管、嚴(yán)控增量的大背景下，地方政府融資平臺(tái)逐步剝離政府職能，向市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為必然趨勢，但由于歷史原因，政府融資平臺(tái)與地方政府的關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)、互相依賴，同時(shí)平臺(tái)公司自我經(jīng)營能力弱、造血功能差，難以實(shí)現(xiàn)自主市場化轉(zhuǎn)型。按照關(guān)掉政府“后門”、打開市場“前門”的精神，完善地方政府投融資平臺(tái)法律法規(guī)、打開市場化融資渠道等成為平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要方向。

（一）健全平臺(tái)公司治理體系

轉(zhuǎn)型的前提是建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)，完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制。平臺(tái)公司的重組和轉(zhuǎn)型要從地方政府促進(jìn)發(fā)展和防控風(fēng)險(xiǎn)的角度進(jìn)行，平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型不只是自身的問題，它還涉及到政府職能轉(zhuǎn)型、政府和平臺(tái)公司關(guān)系的變化，以及涉及多方面資金關(guān)系的變化和市場規(guī)則的制定。因此，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)應(yīng)該服從于地方政府的治理目標(biāo)，地方政府應(yīng)充分加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職能，完善董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織結(jié)構(gòu)。另一方面，平臺(tái)公司應(yīng)建立科學(xué)的決策機(jī)制以及完善內(nèi)部流程，提高規(guī)范運(yùn)營水平，從戰(zhàn)略、組織、績效、企業(yè)文化等方面全面系統(tǒng)地完善自身。

（二）完善地方政府融資平臺(tái)法制環(huán)境，深入推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型

當(dāng)前我國還沒有成文的規(guī)范性投融資方面的法律，最新的法律參照文件還是2009年制定的《中華人民共和國企業(yè)國有法》，因此需要及早制定一套行之有效的規(guī)范化的地方政府投融資管理制度。隨著國企改革文件的出臺(tái)和十九大的明確要求，地方融資平臺(tái)應(yīng)積極響應(yīng)政策，提高資產(chǎn)質(zhì)量，提升經(jīng)營能力和市場融資能力，發(fā)展多元化業(yè)務(wù)，利用國企改革紅利，按照資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的原則，實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)全面轉(zhuǎn)型。

（三）重視債務(wù)重組，構(gòu)建良性循環(huán)機(jī)制

存量債務(wù)的化解是新形勢下融資平臺(tái)要解決的關(guān)鍵問題，2018-2021年是城投債的集中償付期，但未來依靠以貸還貸的方式將難以為繼，所以建議平臺(tái)公司甄別、置換、分類處置還款來源，控制債務(wù)規(guī)模，通過債務(wù)重構(gòu)、資產(chǎn)盤活等建立化解機(jī)制。在平臺(tái)公司方面，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，密切關(guān)注本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)向、政府的財(cái)政情況及平臺(tái)公司內(nèi)部的相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)，提前制定應(yīng)急措施和風(fēng)險(xiǎn)化解預(yù)案。政府方面要幫助平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展，積極配合化解政府債務(wù)，提高平臺(tái)的資產(chǎn)質(zhì)量。金融機(jī)構(gòu)方面，要加強(qiáng)貸前審查、貸后監(jiān)管，要根據(jù)其信用評(píng)價(jià)結(jié)果確定其授信額度，不能因?yàn)橛姓档锥潘蓪?duì)平臺(tái)公司財(cái)務(wù)狀況和償債能力的審查。

（四）面向市場尋求多元化發(fā)展，拓寬直接融資渠道

平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型成功后，主營的方向還是政府項(xiàng)目，資金需求大，回報(bào)周期長，周轉(zhuǎn)慢，勢必會(huì)對(duì)平臺(tái)的運(yùn)營重新帶來壓力，為解決這一壓力，平臺(tái)應(yīng)尋求多元化發(fā)展，擴(kuò)大債券、票據(jù)、短期融資券的發(fā)行規(guī)模，積極探尋發(fā)展私募股權(quán)投資、租賃等融資方式。政府對(duì)平臺(tái)公司前期改制費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)、減免資產(chǎn)整合過程中涉及的相關(guān)稅費(fèi)，有效促進(jìn)平臺(tái)公司向市場化轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型過程中及轉(zhuǎn)型后，對(duì)于棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷、土地征拆等項(xiàng)目，通過政府購買落實(shí)。國發(fā)【2014】60號(hào)“通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃?xì)?、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、公共交通、停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府依法選擇符合要求的經(jīng)營者”，鼓勵(lì)引入社會(huì)資本管理運(yùn)營已建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;財(cái)金【2015】57號(hào)文要求“優(yōu)先支持融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目”，積極引入資本參與運(yùn)營，切實(shí)有效化解存量債務(wù);發(fā)改投資【2017】1266號(hào)文要求“分類實(shí)施，各地要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和項(xiàng)目特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用PPP模式，規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)”。因此，對(duì)于公益性及運(yùn)營要求高的項(xiàng)目，可探索采用PPP模式，即引入社會(huì)私人部門投資者，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，達(dá)到為財(cái)政減壓的目的，同時(shí)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率。融資平臺(tái)應(yīng)明確政企市場化結(jié)算機(jī)制，經(jīng)營性項(xiàng)目由平臺(tái)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，對(duì)于適合通過專項(xiàng)債解決資金問題的項(xiàng)目，由政府統(tǒng)籌實(shí)施，平臺(tái)積極參與。

（作者單位：中國人民銀行會(huì)寧縣支行）