政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)行實(shí)踐與思考

彭國(guó)華

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是由政府出資，吸引社會(huì)資本合作，專業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理，成立具有公益性、市場(chǎng)性、以扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)的投資基金。2015年—2017年我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金規(guī)模呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，規(guī)模迅速擴(kuò)張，發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是當(dāng)下各地政府勢(shì)在必行的舉措。目前我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金還處于初期階段，各地發(fā)展良莠不齊，因此對(duì)于政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)行實(shí)踐中的問(wèn)題進(jìn)行研究有其必要性和現(xiàn)實(shí)意義。本文結(jié)合Z省審計(jì)廳組織的政府產(chǎn)業(yè)基金投資情況專項(xiàng)調(diào)查，以實(shí)際調(diào)研資料來(lái)分析政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題和其產(chǎn)生的深層原因，推進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金進(jìn)一步健康、有序發(fā)展。

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理長(zhǎng)期困擾著我們，影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展;同時(shí)我國(guó)還存在資源配置不當(dāng)，急需資金的產(chǎn)業(yè)得不到資金支持，社會(huì)資本卻找不到合理的投資對(duì)象而成為投機(jī)游資，影響經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。而政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金可以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、資本有機(jī)一體的平臺(tái)作用，通過(guò)設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，政府信譽(yù)作為信用保證吸引大量閑置的社會(huì)資本，形成資金池，引導(dǎo)資金流向新能源、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域或者需要扶持的創(chuàng)新型企業(yè)，從而推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的配置更趨于合理化。

（二）有利于支持創(chuàng)新企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)新型中小企業(yè)健康發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要支撐，特別是高科技創(chuàng)新型獨(dú)角獸類的初創(chuàng)企業(yè)。但是該類企業(yè)先天條件不足帶來(lái)抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、實(shí)力弱、資金鏈不穩(wěn)定等缺陷，以及后天因素的制約（融資渠道少、成本高、難度大等），特別是初創(chuàng)期很難吸引資金，從而造成該類企業(yè)的失敗率較高，嚴(yán)重阻礙了技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)密集型中小企業(yè)的發(fā)展。而政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金具有公益性和扶持產(chǎn)業(yè)的特性，因此通過(guò)發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，可以引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入，扶持其健康成長(zhǎng)，促使中小企業(yè)做強(qiáng)做大，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）有利于資金的集聚、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金可以有效的撬動(dòng)社會(huì)資本、構(gòu)建有效的產(chǎn)業(yè)資金供應(yīng)鏈、營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)投資金融環(huán)境。以Z省為例，部分地區(qū)形成了省市縣三級(jí)共同參與投資，形成區(qū)域協(xié)同發(fā)展和資本產(chǎn)業(yè)共享機(jī)制，有效緩解區(qū)域間發(fā)展不平衡的矛盾，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化。

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金實(shí)踐運(yùn)行中的困境

（一）硬環(huán)境建設(shè)欠缺，制度建設(shè)不足。根據(jù)制度建設(shè)現(xiàn)狀看，并結(jié)合本次的審計(jì)調(diào)查情況，制度建設(shè)不足主要存在兩大方面：

1.制度建設(shè)方面內(nèi)容存在盲區(qū)，監(jiān)管鏈條不完整。以該區(qū)為例，在實(shí)際開展政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金工作時(shí)，上級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)制度內(nèi)容存在空白地帶或模糊地帶，本級(jí)政府相關(guān)的制度建設(shè)又存在著滯后性，從而在實(shí)際工作中無(wú)章可循，如缺乏對(duì)基金管理公司專業(yè)的投資決策制度、投資項(xiàng)目的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系等制度。制度不健全，容易產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)操作空間。

2.已出臺(tái)制度的操作細(xì)則不夠明確，可執(zhí)行性不強(qiáng)。以該區(qū)為例，如退出機(jī)制僅對(duì)基金的退出時(shí)間、退出渠道做出了大致約定，未建立規(guī)范的退出機(jī)制和嚴(yán)格的退出程序，無(wú)法準(zhǔn)確判斷該時(shí)點(diǎn)基金的政策引導(dǎo)作用是否已得以實(shí)現(xiàn)等情況，與之關(guān)聯(lián)的上級(jí)制度規(guī)定，也是只有框架式管理原則無(wú)具體指導(dǎo)操作的細(xì)則，從而造成各地五花八門的操作方式，不利于風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。

（二）政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金前期設(shè)立存在的窘境。

1.后續(xù)發(fā)展資金原動(dòng)力不足。目前政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金主要依靠地方政府自有財(cái)力，主要包括盤活的存量資金、清理的閑置資金、預(yù)算安排資金等;特別是市縣政府，資金來(lái)源單一、基本依靠本級(jí)政府的自有財(cái)力。而后期發(fā)展資金需求量大，原有的閑散資金基本已經(jīng)投入到前期的發(fā)展，后期財(cái)政通過(guò)預(yù)算安排困難較大，后續(xù)發(fā)展壯大的資金原動(dòng)力不足。以該區(qū)為例，截至2017年末母基金出資4.55億元均由本級(jí)財(cái)政獨(dú)立承擔(dān)，無(wú)其他的資金來(lái)源渠道。根據(jù)該母基金發(fā)展規(guī)劃，后期擴(kuò)大到30-50億元，未來(lái)如果僅僅依靠本級(jí)政府自身的力量，后期發(fā)展的資金壓力較大，后續(xù)財(cái)力支撐力量不足。

2.專業(yè)管理人員隊(duì)伍建設(shè)滯后，人才缺失的窘境凸顯。以該區(qū)為例，區(qū)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金2015年起步，截至2017年末投資的六支子基金總規(guī)模為33億元，實(shí)際到位資金為14億元，面對(duì)如此大的資金量，急需大量的專職、專業(yè)的基金管理人才。但是實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，僅有幾名財(cái)政人員兼職進(jìn)行管理，人才的缺失制約著政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金健康發(fā)展。造成此種困境原因，一是機(jī)關(guān)干部中熟悉金融投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專業(yè)人才很少，其專業(yè)素養(yǎng)、知識(shí)儲(chǔ)備、經(jīng)驗(yàn)積累難以滿足基金的風(fēng)險(xiǎn)把控、協(xié)議審核及后續(xù)的日常監(jiān)管等多重管理運(yùn)作的需要。二是受限于機(jī)構(gòu)薪酬待遇及激勵(lì)機(jī)制的缺位，影響了高端人才加盟的積極性，無(wú)法及時(shí)引進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作方面的專業(yè)性人才，供需矛盾突出。

3.實(shí)施運(yùn)行中存在的困境。

（1）子基金或者項(xiàng)目的招募難與資金閑置的矛盾。根據(jù)清科集團(tuán)統(tǒng)計(jì)，截至2015年末，國(guó)內(nèi)共成立780支政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，規(guī)模達(dá)21834.47億元?？梢娊陙?lái)，基金規(guī)模呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，但各地扶持發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)又多有雷同，對(duì)項(xiàng)目的需求量大且同質(zhì)化趨勢(shì)明顯;同時(shí)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在招募子基金或者項(xiàng)目時(shí)處于一種相對(duì)弱勢(shì)的地位，特別是市縣級(jí)政府，渠道窄、優(yōu)秀項(xiàng)目?jī)?chǔ)備較少、沒(méi)有完整的基金招募體系等原因，勢(shì)必造成招募項(xiàng)目難，出現(xiàn)多地哄搶項(xiàng)目的現(xiàn)象。與此相對(duì)應(yīng)，無(wú)法尋求優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的地區(qū)勢(shì)必造成大量的資金閑置，并且這種閑置會(huì)隨著政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的規(guī)模擴(kuò)大，逐漸凸顯出來(lái)。2017年末，Z省政府6支區(qū)域子基金到位資金合計(jì)64.4億元，其中50.29億元（78.09%）已到位資金未投資，資金沉淀較多。

（2）運(yùn)行過(guò)程中的公益性與逐利性的矛盾。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金設(shè)立的初衷是為了扶持企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，而基金管理團(tuán)隊(duì)則是以市場(chǎng)為主導(dǎo)，追求利益最大化，更多投資于風(fēng)險(xiǎn)較小的發(fā)展期、成熟期或pre-IPO項(xiàng)目，對(duì)政府所期望投資的領(lǐng)域參與積極性不高，從而公益性與逐利性二者之間的平衡關(guān)系成為目前政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展面臨的難點(diǎn)之一。這個(gè)難點(diǎn)，勢(shì)必制約運(yùn)行過(guò)程中政府監(jiān)管的力度、基金公司對(duì)于本地產(chǎn)業(yè)支持的力度等等，如何平衡好兩者之間的關(guān)系，是保證其健康運(yùn)行的關(guān)鍵。以Z省省本級(jí)為例，省本級(jí)政府投資省內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量占比43%、金額占比32%?？梢姡顿Y本地力度較小，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的效果不凸顯。

（3）政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)行過(guò)程中的管理缺位。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行運(yùn)作，但是不代表政府不需要管理，目前管理不到位的情況主要有：①母基金管理不到位，主要缺少激勵(lì)機(jī)制，從而出現(xiàn)管理的沒(méi)有激情或者應(yīng)付式管理;②缺乏專業(yè)人才，未執(zhí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度，從而導(dǎo)致投出資本流向二級(jí)市場(chǎng)、明股實(shí)債、投后管理不及時(shí)等現(xiàn)象。如截至2018年3月，Z省本級(jí)直投的12個(gè)項(xiàng)目，投資額20.91億元，實(shí)為明股實(shí)債，股權(quán)投資演化成地方政府隱性債務(wù)。

4.后期績(jī)效評(píng)價(jià)建設(shè)空缺。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投入規(guī)模較大，以Z省為例，截至2017年末，Z省級(jí)政府政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模為245.50億元。并且推算2020年及以后年度應(yīng)該是政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金退出集中的階段，如何評(píng)價(jià)政府引導(dǎo)基金的績(jī)效勢(shì)必成為關(guān)注的熱點(diǎn)，但同時(shí)這也是個(gè)難點(diǎn)。目前各級(jí)政府尚未建立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，后期績(jī)效評(píng)價(jià)的空白勢(shì)必影響政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

建議及對(duì)策

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，改善政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展的硬環(huán)境。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為一個(gè)新生事物，一方面各級(jí)政府需要統(tǒng)籌各方力量加強(qiáng)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策制定、風(fēng)險(xiǎn)防控等多個(gè)維度進(jìn)行系統(tǒng)研究探索，從前期決策地科學(xué)性、期中運(yùn)作的規(guī)范性、后期退出的穩(wěn)定性以及績(jī)效評(píng)價(jià)的合理性等全過(guò)程，制定出與本地相符合的、實(shí)用性強(qiáng)的、鏈條鏈完整的相關(guān)制度，彌補(bǔ)制度上的空白、完善制度的銜接性和延續(xù)性;另一方面對(duì)現(xiàn)有的制度在推行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的漏洞應(yīng)及時(shí)修補(bǔ)完善，并制定實(shí)施細(xì)則，利于實(shí)際操作;從而進(jìn)一步完善政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，為基金的運(yùn)營(yíng)提供有力的政策支撐。

（二）加強(qiáng)總體設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一。首先，清點(diǎn)本地與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)相契合的、確需政府培育的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以參股或其他方式扶持項(xiàng)目企業(yè)，引導(dǎo)社會(huì)資本流入，切實(shí)解決項(xiàng)目企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題，培育壯大本地優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)。其次，確定合作基金的投資方向，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)符合政策導(dǎo)向、社會(huì)效益較高的項(xiàng)目，可經(jīng)過(guò)與合作投資機(jī)構(gòu)的協(xié)商，遵循市場(chǎng)化規(guī)律，在合理范圍內(nèi)對(duì)發(fā)生的虧損給予補(bǔ)償，對(duì)獲得的收益適度讓利，提高其投資積極性。最后，對(duì)手中握有大量?jī)?yōu)質(zhì)項(xiàng)目源的社會(huì)資本適當(dāng)放寬限制條件，與其達(dá)成良好合作關(guān)系，通過(guò)其平臺(tái)，引進(jìn)外地優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的同時(shí)為區(qū)內(nèi)同領(lǐng)域項(xiàng)目牽線搭橋，采用迂回的方式，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）建立人才高地，多措并舉推動(dòng)基金管理人才隊(duì)伍建設(shè)專業(yè)化。一方面，加大對(duì)政府部門金融研究和管理人才的培養(yǎng)，積極選派業(yè)務(wù)骨干到知名基金管理公司掛職交流鍛煉，學(xué)習(xí)基金專業(yè)知識(shí)和操作經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高機(jī)關(guān)干部的基金管理運(yùn)作能力;適當(dāng)加大金融辦、審計(jì)局、財(cái)政局等相關(guān)金融監(jiān)管崗位人才內(nèi)部交流輪換力度，推動(dòng)政府部門基金管理人才復(fù)合發(fā)展，為下一步的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。同時(shí)，深化與高校等機(jī)構(gòu)的人才培育交流，學(xué)習(xí)先進(jìn)基金的運(yùn)作模式，培育本地人才。另一方面，通過(guò)高薪、獎(jiǎng)金激勵(lì)等政策引進(jìn)基金行業(yè)高端人才，同時(shí)，適當(dāng)引入市場(chǎng)化分配手段，不斷激發(fā)管理人才的投資能動(dòng)性。強(qiáng)化相關(guān)的配套政策支持，促進(jìn)一批專業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才集聚，為產(chǎn)業(yè)基金工作提供人力資源保障。借助基金市場(chǎng)的渠道或委托中介機(jī)構(gòu)，建立金融、產(chǎn)業(yè)、法律、財(cái)務(wù)等各相關(guān)領(lǐng)域的基金專家人才庫(kù)，委托專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)參與基金項(xiàng)目管理與服務(wù)。

（四）統(tǒng)籌資金規(guī)劃，提高基金后續(xù)保障。加強(qiáng)橫向、縱向統(tǒng)籌合作，一方面上級(jí)政府產(chǎn)業(yè)基金專項(xiàng)資金適當(dāng)向基層政府轉(zhuǎn)移，緩解地方政府的發(fā)展資金壓力;另一方面加強(qiáng)橫向統(tǒng)籌，投向相近的或集中的基金，應(yīng)通過(guò)互相參股、聯(lián)合投資等方式共同合作、推進(jìn)區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，基金發(fā)展的資金渠道需要拓寬，可以借助當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)的資金和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，共同設(shè)立基金，從而推動(dòng)本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步做大做強(qiáng)。

（五）統(tǒng)籌監(jiān)管力量，強(qiáng)化基金監(jiān)管后續(xù)保障和投資使用效益。隨著發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大，要統(tǒng)籌各種監(jiān)管力量進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)資金的投資使用監(jiān)管力度。建立公安經(jīng)偵、審計(jì)、紀(jì)檢、財(cái)政等部門聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌各類監(jiān)管力量開展以防范重大風(fēng)險(xiǎn)為主的排查機(jī)制。同時(shí)，以下一步機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，整合理順金融辦、審計(jì)局、紀(jì)檢、政府基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)等多個(gè)金融基金監(jiān)管職能，建立專業(yè)化監(jiān)管力量，強(qiáng)化金融、基金產(chǎn)業(yè)等監(jiān)管力度，順應(yīng)當(dāng)前政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展趨勢(shì)。此外，加強(qiáng)黨政干部金融基金法規(guī)知識(shí)學(xué)習(xí)，提高運(yùn)用現(xiàn)代金融手段進(jìn)行投融資的能力。適當(dāng)可開展相關(guān)產(chǎn)業(yè)人才培訓(xùn)，和相關(guān)崗位考核準(zhǔn)入機(jī)制，確保各類投資決策科學(xué)化、規(guī)范化。

（本文入選《嘉興市社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀課題成果匯編（2018）》）

（作者單位：浙江省嘉興市南湖區(qū)審計(jì)局）