經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)直接責(zé)任的界定

廖昆 李洪磊

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一項(xiàng)政治性、政策性很強(qiáng)的工作，它直接以領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”為監(jiān)督對(duì)象，不僅要求把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審深、審?fù)?，還要準(zhǔn)確界定領(lǐng)導(dǎo)干部在相關(guān)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)中承擔(dān)的責(zé)任。直接責(zé)任不但關(guān)乎領(lǐng)導(dǎo)干部本人的切身利益，更是全面考核干部、嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)，界定時(shí)必須準(zhǔn)確、客觀、謹(jǐn)慎。但由于有的軍隊(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與主體眾多、決策程序多樣，加之審計(jì)人員對(duì)審計(jì)證據(jù)收集不充分、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較籠統(tǒng)等，準(zhǔn)確界定責(zé)任一直是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的難點(diǎn)。根據(jù)《軍隊(duì)審計(jì)條例》，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任區(qū)分為直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這是有邏輯關(guān)系和先后次序的，先有直接責(zé)任，才有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，直接責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的基礎(chǔ)?？梢?jiàn)，準(zhǔn)確區(qū)分責(zé)任首要的是找準(zhǔn)直接責(zé)任，其次才能依據(jù)事件的發(fā)展邏輯確定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的直接責(zé)任的理解

直接責(zé)任，根據(jù)法律上的解釋，是指民事主體對(duì)自己的不法行為依法直接承擔(dān)的民事責(zé)任。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，直接責(zé)任者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行自己的職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果起決定性作用的黨員或者黨員領(lǐng)導(dǎo)干部;主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行自己的職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部;重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行自己的職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果負(fù)次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部?？梢?jiàn)，無(wú)論是直接責(zé)任或是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，它們的共同點(diǎn)是不履行或是不正確履行職責(zé)，并造成損失或是后果，它們的不同點(diǎn)是承擔(dān)直接責(zé)任的人是對(duì)造成的損失或者后果起決定性作用的人。結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，可將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的直接責(zé)任理解為：對(duì)財(cái)經(jīng)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的發(fā)生起決定性作用的人。承擔(dān)直接責(zé)任的人沒(méi)有特指性，既可以是掌握決策權(quán)的黨委領(lǐng)導(dǎo)，又可以是一般黨員干部;既可以是經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的最終審批人，又可以是參與該事項(xiàng)的其他人;既可以是一個(gè)人，也可以是多個(gè)人。確定直接責(zé)任沒(méi)有萬(wàn)能法則，需要一事一議、一人一議。不能一把尺子量到底，簡(jiǎn)單以是否主管、分管或者負(fù)責(zé)某項(xiàng)工作，或者是否簽過(guò)字等，作為判斷的依據(jù)，而要結(jié)合個(gè)人職責(zé)分工和問(wèn)題發(fā)生的前因后果、來(lái)龍去脈、形勢(shì)背景，認(rèn)真分析相關(guān)人員在經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)中扮演的角色和發(fā)揮的作用，客觀全面認(rèn)定。

準(zhǔn)確界定直接責(zé)任要把握的原則

（一）要以權(quán)定責(zé)。權(quán)力與責(zé)任如同一個(gè)硬幣的兩面，相輔相成、互為一體，不管任何人，只要行使了權(quán)力，就要對(duì)因行使權(quán)力帶來(lái)的后果承擔(dān)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任應(yīng)與其擁有的組織、協(xié)調(diào)、分配和執(zhí)行權(quán)相匹配，既不能有權(quán)無(wú)責(zé)造成界定缺失，也不能有責(zé)無(wú)權(quán)導(dǎo)致界定越位。準(zhǔn)確把握這一原則，不僅要考慮領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工，還要考慮其在經(jīng)濟(jì)行動(dòng)中的實(shí)際角色定位，有的領(lǐng)導(dǎo)干部看似分管某項(xiàng)工作，在實(shí)際工作受到外在干擾導(dǎo)致無(wú)法按職責(zé)要求行使權(quán)力，那么就不一定承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任;有的領(lǐng)導(dǎo)干部雖不分管某項(xiàng)工作，但實(shí)際工作中能夠影響到分管該工作的人，那么也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）要實(shí)事求是。在界定直接責(zé)任時(shí)，不能簡(jiǎn)單認(rèn)定某經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策者、某違規(guī)行為的執(zhí)行者或者某筆經(jīng)費(fèi)的簽字者就是直接責(zé)任，必須進(jìn)行深入細(xì)致地調(diào)查核實(shí)，客觀地分析在問(wèn)題產(chǎn)生的過(guò)程中，相關(guān)人員究竟扮演了何種角色，是否是該問(wèn)題產(chǎn)生的決定性因素。如采購(gòu)價(jià)格虛高問(wèn)題，采購(gòu)經(jīng)費(fèi)是由主官簽字報(bào)銷了，但不能簡(jiǎn)單認(rèn)定主官就是直接責(zé)任，而要充分調(diào)查看其是否存在干預(yù)采購(gòu)行為，如果主官插手了供應(yīng)商的選擇，或是授意下屬按高價(jià)采購(gòu)，則應(yīng)該負(fù)直接責(zé)任，但如果是因?yàn)閳?zhí)行部門考察不充分或是經(jīng)辦人員的問(wèn)題，則就應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況確定。

（三）要疑罪從無(wú)。直接責(zé)任的界定與領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人利益息息相關(guān)，而審計(jì)取得的證據(jù)又是確定責(zé)任歸屬的最重要依據(jù)。因此，審計(jì)時(shí)一定要把握查證時(shí)合理懷疑、充分取證，定責(zé)時(shí)小心謹(jǐn)慎、疑罪從無(wú)的原則。審計(jì)查證的問(wèn)題時(shí)要力求取得完整的證據(jù)鏈條，如果取得的證據(jù)反映不出問(wèn)題的因果關(guān)系，甚至未能取得相關(guān)證據(jù)僅僅是通過(guò)合理推理得出的結(jié)論，就不能作為界定責(zé)任歸屬的依據(jù)，做到有什么證據(jù)定什么責(zé)任，有多少證據(jù)定多少責(zé)任。

審計(jì)實(shí)踐中準(zhǔn)確界定

直接責(zé)任應(yīng)把握的要點(diǎn)

（一）要牢牢把握“對(duì)問(wèn)題發(fā)生起決定性作用”這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)?！盾婈?duì)審計(jì)條例》明確，領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中對(duì)直接違反法律法規(guī)和軍隊(duì)規(guī)定的，授意、指示、強(qiáng)令、縱容、包庇下屬違反法律法規(guī)和軍隊(duì)規(guī)定的，未經(jīng)民主決策、會(huì)議討論而直接決定重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，或是主持黨委會(huì)、辦公會(huì)等時(shí)在多數(shù)人不同意的情況下作出決定造成經(jīng)濟(jì)損失等后果的行為要負(fù)直接責(zé)任。這些情形歸結(jié)一點(diǎn)，就是把“對(duì)問(wèn)題的發(fā)生起決定性作用”的人確定為直接責(zé)任者。何謂決定性作用？我理解，所謂起決定性作用的人就是對(duì)事件的發(fā)生發(fā)展有著不可或缺的推動(dòng)作用的關(guān)鍵人物，在審計(jì)事項(xiàng)中，如果把這個(gè)關(guān)鍵人物替換出來(lái)，問(wèn)題就不會(huì)發(fā)生，這個(gè)人就是直接責(zé)任者。因此，界定直接責(zé)任，首要的，就是要結(jié)合查證的事實(shí)，找到這個(gè)關(guān)鍵人物。比如，某單位主官授意部門領(lǐng)導(dǎo)虛列采購(gòu)項(xiàng)目套取資金用于接待慰問(wèn)，這個(gè)事項(xiàng)如果缺少主官授意這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，問(wèn)題就不會(huì)發(fā)生，那么主官就是直接責(zé)任;再比如，某部門領(lǐng)導(dǎo)虛列項(xiàng)目套取資金用于變通開(kāi)支，沒(méi)有向主官如實(shí)匯報(bào)，但經(jīng)費(fèi)報(bào)銷時(shí)主官按權(quán)限進(jìn)行了簽批，這個(gè)事項(xiàng)中如果缺少了部門領(lǐng)導(dǎo)，問(wèn)題就不會(huì)發(fā)生，主官雖然簽了字，但并不知道問(wèn)題的真實(shí)情況，這時(shí)部門領(lǐng)導(dǎo)就是對(duì)問(wèn)題的發(fā)生起決定性作用的關(guān)鍵人，是直接責(zé)任，主官就不是直接責(zé)任。

（二）要注重收集確定問(wèn)題責(zé)任歸屬的相關(guān)證據(jù)。從近幾年審計(jì)實(shí)踐看，違規(guī)問(wèn)題查出來(lái)了，單位認(rèn)可了，但責(zé)任落不到具體人身上的情況并不少見(jiàn)。究其原因，還是審計(jì)人員重視對(duì)問(wèn)題定性證據(jù)的收集，卻忽視對(duì)責(zé)任歸屬證據(jù)的收集造成的。定性證據(jù)主要關(guān)注點(diǎn)在問(wèn)題的起因、經(jīng)過(guò)、后果和相關(guān)法規(guī)，書證、物證是主要方面，而責(zé)任歸屬證據(jù)主要關(guān)注點(diǎn)在事項(xiàng)的來(lái)龍去脈和每個(gè)人在事件中發(fā)揮的作用，證人證言是主要方面，很多問(wèn)題外在表現(xiàn)是一樣的，但責(zé)任歸屬卻完全不同，這就要通過(guò)證人證言把問(wèn)題定性證據(jù)完整的串聯(lián)起來(lái)，才能找準(zhǔn)直接責(zé)任。因此，審計(jì)中一定要重視與審計(jì)事項(xiàng)中的主要人物談話，還要注重收集與之相關(guān)的會(huì)議資料，通過(guò)談話交流和會(huì)議記錄取得定責(zé)的直接證據(jù)，確保直接責(zé)任定準(zhǔn)落實(shí)。

（三）要深入分析問(wèn)題發(fā)生是否存在容錯(cuò)情形。中央軍委《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)全軍廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的實(shí)施意見(jiàn)》明確，要建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，特別是對(duì)六種特定情形，要同故意違規(guī)違紀(jì)違法區(qū)分開(kāi)來(lái)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目的是通過(guò)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好更正確的履行職責(zé)，因此，在確定責(zé)任歸屬時(shí)更應(yīng)該嚴(yán)格依據(jù)“三個(gè)區(qū)別開(kāi)來(lái)”和《實(shí)施意見(jiàn)》明確的六種情形，在實(shí)事求是、依規(guī)依紀(jì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合問(wèn)題當(dāng)事人所處的時(shí)間、背景、形勢(shì)，以及動(dòng)機(jī)態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程序、后果影響和挽回的損失等情況，具體問(wèn)題具體分析，明辯“為公”還是“為私”，分清“無(wú)意”還是“有意”，判定“無(wú)禁”還是“嚴(yán)禁”，嚴(yán)格劃分“失誤、錯(cuò)誤”和“違紀(jì)、違法”的界線，客觀公正的給予評(píng)價(jià)，激勵(lì)官兵更好的干事創(chuàng)業(yè)。

（作者單位：中央軍委審計(jì)署西安審計(jì)中心）