行政事業(yè)單位政府采購管理機制建設探析

魯霜霜

政府采購主要是指行政事業(yè)單位、社會團體為了滿足提供公共服務、日常政務活動的需要，按照法定程序和方式，利用國家財政資金，根據采購目錄，以合同形式購買工程、貨物、服務的行為。政府采購是約束和規(guī)范行政事業(yè)單位及其部門在使用財政性資金購買采購目錄以內或限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，也是政府管理財政資金支出的一項重要制度。它將傳統(tǒng)意義上的政府統(tǒng)一配置、統(tǒng)一供應轉變?yōu)檎y(tǒng)一采購，在提高財政性資金的使用效率、優(yōu)化公共資源配置方面發(fā)揮了積極作用。自1996年在上海、深圳等地開啟試點工作，2003年《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《采購法》）頒布實施，2005年政府采購在全國全面鋪開。我國政府采購伴隨著全面深化改革的步伐走過了精彩的二十多年。

一、政府采購的重要意義

（一）保證了財政資金使用效益

推行政府采購之前，行政事業(yè)單位使用傳統(tǒng)的采購與供應形式，雖然資金來源主要是財政撥款，但在具體的采購過程中，很多都是為采購去采購，資金使用的隨意性較大，很容易就會出現資金的使用效益低，采購來工程、貨物、服務質量參差不齊等問題?！恫少彿ā奉C布實施后，政府采購有了法律依據。由于資金來源的特定性和采購行為的政策導向性，采購形式、采購人、采購流程等均以法律制度的形式進行了規(guī)范，規(guī)定了集中采購與分散采購相結合的組織形式，明確了必須遵循公平、公正、公開競爭的原則，采用招投標采購形式等，從制度上保證了政府采購的規(guī)范化，保證了所采購工程、貨物、服務的質量，確保了資金使用效益的最大化。

（二）提高了政府采購的可監(jiān)督性

招投標采購是當前政府集中采購最主要的方式之一，每一個階段都要在嚴格按照法定、透明、公開的原則下有序開展。尤其是供應商競標成功后，采購資金不經過招標單位，直接轉到供應商賬戶，能夠有助于消除政府采購的腐敗問題。制度化的政府采購，由于將采購的各個環(huán)節(jié)置于監(jiān)督之下，從而提高了采購活動的嚴密性和透明性，抑制了政府采購中的權錢交易。

二、政府采購存在的問題

（一）采購部門設置不合理

一是采購機構設置各異。由于《采購法》對政府采購部門設置沒有明確統(tǒng)一的要求，行政事業(yè)單位政府設置采購部門的形式各種各樣，“管采不分離”現象普遍存在。許多單位的政府采購工作仍然設在財務部門，并沒有設立單獨的采購部門，形成采購行為和采購支出行為由一個部門辦理的局面，雖然使得采購活動得以較快進行，減少了溝通成本，但不利于對采購的監(jiān)督，可能誘發(fā)腐敗。二是采購部門設置不科學。有些政府采購物品專業(yè)性較強，需要分類設置專業(yè)采購人員采購，進行質量控制。由于有的單位對政府采購的認識不到位，對這些特殊物品的采購仍然由財務部門或后勤部門代辦，就會影響采購的進度和采購物品的質量。三是采購制度不規(guī)范。有的單位采購崗位設置較混亂，職責分工不明確，沒有健全的制度和規(guī)范的流程，從而嚴重影響采購的公開、公平、公正。

（二）采購人員的職業(yè)化程度不高

政府采購與一般采買業(yè)務不同，按照《采購法》中規(guī)定的采購程序來看，政府采購工作流程主要包括申請、審核、執(zhí)行、驗收入庫、應用等環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)緊密銜接又相互制約。需要采購人員全面掌握市場經濟、財經、招投標、合同、計算機、談判等方面知識，具備法律知識，擁有良好的語言表達能力、溝通協調能力和分析能力。目前的現狀是行政事業(yè)單位未設置獨立的采購機構，而是設在財務部門或由臨時組建的采購小組來完成。由于采購人員不夠專業(yè)，相對缺乏政府采購知識的系統(tǒng)培訓和采購經驗，在采購特殊的、大型的、專業(yè)的物品時，就會出現采購方案不周密、預算資金不準確，無法確定具體技術參數、型號等問題，從而造成無法審核采購物品的質量、預算經費不實、后期成本不實等問題。

（三）政府采購預算管理不科學

采購預算是政府采購的首要環(huán)節(jié)，不僅能體現行政事業(yè)單位的采購項目計劃，也能體現出整個單位的管理情況。首先，預算的計劃性不強。由于有些行政事業(yè)單位的領導和預算編制人員對政府采購預算責任心不強，缺乏前瞻性，業(yè)務不熟，很多單位缺乏采購前的詳細了解和科學證論，為采購而采購，制訂采購計劃較為盲目，導致采購預算編制質量不高，采購設備閑置浪費現象難以杜絕，采購預算無法發(fā)揮其應有的約束作用。其次，出現預算、執(zhí)行“兩張皮”現象。由于預算執(zhí)行步驟不銜接，執(zhí)行隨意性嚴重，導致政府采購預算難以完整執(zhí)行。

（四）政府采購管理監(jiān)管不到位

一是對招標關鍵點監(jiān)管不到位。政府采購合同審核也是政府采購的一個重要環(huán)節(jié)。在招投標過程中，一方面供應商往往為了達到其中標的目的，以惡意競爭的形式，故意以超低價投標，中標后積極爭取增加項目，抬高投標價格。另一方面，采購代理機構與個別供應商私下串通，設定特定招標條款，限制別的供應商投標;采購人將標底透漏給個別供應商;開標時，采取不正當方式抽取專家、與專家協商好、謀取不法利益等，凡此種種，不利于招標工作公開、公正、公平進行。

二是對采購的執(zhí)行監(jiān)管不到位。目前，在“重計劃、輕執(zhí)行”的慣性思維下，有的行政事業(yè)單位沒有形成連貫有效的預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督考核運行機制。政府采購各環(huán)節(jié)未設置獨立的崗位，職責不明確，合同制訂、驗收報告填寫、發(fā)票的取得等重要環(huán)節(jié)缺乏合法合規(guī)檢查，不按期履行合同、隨意改變合同內容、隨意追加合同條款等現象屢見不鮮。執(zhí)行監(jiān)管的缺位，導致采購程序混亂，阻礙了采購的監(jiān)控工作。

三是對采購項目的驗收監(jiān)管不到位。驗收嚴格的把關是政府采購活動順利完成的關鍵。然而，由于現階段的相關政策對政府采購的驗收環(huán)節(jié)沒有嚴謹的規(guī)定，在實際工作中，不時出現收到貨物不進行檢驗;驗收部門與采購實施部門為同一部門，缺乏獨立的監(jiān)督;采購單位不具備專業(yè)人才和特殊設備，不能保證驗收質量等，均會造成驗收不規(guī)范、流于形式的局面，最終將導致采購的物品質量嚴重不符，給單位造成不同程度的經濟損失。

（五）政府采購信息化建設滯后

伴隨著互聯網信息技術、電子商務的不斷推進，電子政務得到快速發(fā)展，但政府采購在信息化建設方面卻相對滯后，由此帶來了政府采購成本增加等負面效應。

三、優(yōu)化政府采購管理的舉措

（一）部門設置合理化

行政事業(yè)單位應當依據《采購法》，設立獨立的政府采購機構，設置合理的政府采購崗位，建立健全政府采購規(guī)章制度。將內部控制、風險管理引入政府采購，梳理政府采購流程中的關鍵風險點，結合單位實際情況制定相應應對策略。采用不相容崗位相分離、明確責任等方式，對采購計劃、審核、采購合同、物品驗收等環(huán)節(jié)進行合理設置，明確各自職能，進一步增強采購工作的透明度，規(guī)范各環(huán)節(jié)行為，使部門、崗位發(fā)揮最大效能。

（二）人員配備專業(yè)化

政府采購工作與一般的商品購銷不同，具有較強的政策性和技術性，采購工作的公平、公正和采購項目質量高下受采購人員素質影響很大，因此行政事業(yè)單位采購人員不僅要具備過硬的專業(yè)知識，還要具備很強的政治素質。要加強對政府采購人員的崗前培訓，使他們熟悉黨和國家的各項方針政策，做好業(yè)務知識儲備，同時還要加強崗后繼續(xù)教育工作，保持專業(yè)知識的持續(xù)更新。同時，要特別注重加強采購人員道德教育，使他們在政府采購過程中能夠真正做到客觀、公正，有效規(guī)避徇私舞弊行為的發(fā)生，培養(yǎng)出一支政治素質過硬、業(yè)務水平高超的專業(yè)人才隊伍。

（三）預算編制科學化

采購預算是整個采購過程的開始，也是關鍵點，要嚴格執(zhí)行 “無預算不采購”的原則。推行政府采購預算編制機制，對采購項目進行準確的分析與定位，細化預算項目、采購商品、供應商等，做好前期的市場調查，確保預算編制的合理性。加強各部門的溝通協調，提高預算執(zhí)行的有效性，力求預算計劃和執(zhí)行的一致性。強化各方面的主體責任，對每一筆預算支出做好信息的收集整理工作，為以后的審核檢查做好準備。

（四）監(jiān)督管理精細化

積極構建完善的行政事業(yè)單位采購監(jiān)督管理機制，以掌控采購風險點為切入點，全面掌握政府采購各環(huán)節(jié)執(zhí)行情況，有效規(guī)避風險，完整保留采購過程的相關資料，以備內部審計進行核實。在完善單位內控的基礎上，強化單位紀檢審計等監(jiān)督部門對政府采購的監(jiān)督力度。通過開通熱線或利用新媒體實現電子政務公開，社會公眾可隨時查閱購買信息，實時監(jiān)督，實行政府采購的透明化監(jiān)管，有效地避免重復采購、濫采亂購現象的發(fā)生。

（五）網絡建設先進化

行政事業(yè)單位要加快政府采購信息化建設，一方面，在單位內部積極建立政府采購信息平臺。將歷年各部門的采購數據錄入其中，根據歷史數據判斷當期采購數量，盡量保證采購與需求相對平衡，有效避免重復采購。采購人還可通過信息系統(tǒng)查詢采購項目實施的進度及資金支付情況，實時監(jiān)控采購項目執(zhí)行，避免推諉、拖拉現象的發(fā)生，提高工作效率。另一方面，做好與政府采購信息平臺的鏈接搭建工作。行政事業(yè)單位可以在信息平臺上發(fā)布本單位采購信息，讓更多的供應商知曉信息，參與到采購中來，提高政府采購的競爭力。

（作者單位：山東省濟南市中級人民法院）