探討城中村違建的治理困境及突破路徑

侯穎穎

摘 要：“城中村”改造是一復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉到眾多利益群體，實(shí)施起來(lái)步履維艱。通過(guò)分析和闡述“城中村”現(xiàn)狀特征以及面臨的突出問(wèn)題，提出對(duì)于處于成熟期的整體重建型的“城中村”改造的創(chuàng)新模式，并對(duì)于改造“城中村”建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題提出相應(yīng)的公共政策和制度設(shè)計(jì)，重點(diǎn)突出在體制轉(zhuǎn)型，完善配套促進(jìn)政策，以及創(chuàng)新籌資方式和優(yōu)化城市空間發(fā)展規(guī)劃，以期探索“城中村”改造與更新的發(fā)展新思路。

關(guān)鍵詞：城中村;違建;路徑

一、我國(guó)城中村改造的現(xiàn)狀

城中村是隨著城市的發(fā)展，被納入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村。從本質(zhì)上來(lái)講，城中村仍然屬于農(nóng)村，但村民的生產(chǎn)生活方式又不同于傳統(tǒng)農(nóng)村。隨著進(jìn)城務(wù)工人員的不斷增多，城中村出現(xiàn)了村民將房屋出租賺取租金的現(xiàn)象。

城中村違法建筑一直是我國(guó)城市化改造過(guò)程中的“頑疾”，近些年來(lái)，因?yàn)閺?qiáng)制拆除違法建筑而引起的暴力事件頻發(fā)。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)城中村違法建筑的認(rèn)定與處理等問(wèn)題，存在諸多空白。如何正確地認(rèn)定與處理城中村違法建筑，關(guān)乎我國(guó)城中村改造能否有效推進(jìn)，乃至國(guó)家的和諧穩(wěn)定。

城中村作為城市化進(jìn)程中的一種“副產(chǎn)品”，在空間位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政治生態(tài)、管理體制、文化心理、生活方式等方面呈現(xiàn)出一系列特殊的表征。其既非傳統(tǒng)農(nóng)村，也非城市社區(qū)，而是具有明顯過(guò)渡性特征的農(nóng)民生活共同體，就其本質(zhì)而言，仍屬農(nóng)村的范疇。由于體制、機(jī)制和制度等方面的問(wèn)題，導(dǎo)致城中村在產(chǎn)生、存續(xù)、改造、回遷安置和村改居等不同發(fā)展階段問(wèn)題層出不窮，幾乎成為“問(wèn)題村”的代名詞，嚴(yán)重影響了城中村治理績(jī)效，也在一定程度上阻滯了城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)，在法治的框架內(nèi)處理城中村各種矛盾和改革已是必然趨勢(shì)。

二、城中村違建成因分析

在城市化進(jìn)程中，城中村村民失去了賴以生存的土地，無(wú)法利用土地來(lái)維持自身的生產(chǎn)生活需要，也沒(méi)有在城市生存的一技之長(zhǎng)。于是，村民們就在原有的宅基地上加蓋房屋，或者在集體土地上新建房屋，把房屋出租給城市務(wù)工人員，以租金作為生活的主要來(lái)源。這是城中村違法建筑形成的原因之一。

城中村違法建筑形成的另一原因在于，地方政府未能全面及時(shí)地履行管理公共事務(wù)的職能。一方面，在村莊被納入城市規(guī)劃區(qū)時(shí)，地方政府沒(méi)有及時(shí)將有關(guān)事項(xiàng)予以公告，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門也沒(méi)有與村委會(huì)協(xié)調(diào)，進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃普法宣傳工作，導(dǎo)致村民對(duì)規(guī)劃事項(xiàng)所知甚少。另一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門未能及時(shí)或者依法嚴(yán)厲查處違法建筑，當(dāng)違建的成本過(guò)低或者存在權(quán)錢交易時(shí)，村民就會(huì)紛紛效仿，最終導(dǎo)致城中村違法建筑越來(lái)越多。還有的城中村違法建筑是由于村民為了獲取高額的拆遷補(bǔ)償款而產(chǎn)生的。當(dāng)城中村被列入改造范圍之內(nèi)，為了獲取高額拆遷補(bǔ)償款，很多村民都會(huì)連夜“突擊”建房。

三、城中村違建治理的困境

1.環(huán)境景觀問(wèn)題

城中村的地區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和社會(huì)管理等問(wèn)題長(zhǎng)期處于混亂和低水平狀態(tài)。不僅造成房屋布局雜亂無(wú)章、建筑密度較高、土地利用率和綠化率低下、環(huán)境衛(wèi)生較差、生活和基礎(chǔ)設(shè)施配套嚴(yán)重不足、各類管線雜亂不堪、道路狹窄、消防和救護(hù)通道堵塞等問(wèn)題，而且還造成違法用地和違章建筑屢禁不止，出現(xiàn)了大量的“接吻樓”、“握手樓”和“貼面樓”。

2.社會(huì)治安問(wèn)題

城中村居住著大量的外來(lái)人口，也存在著頻繁的經(jīng)濟(jì)交往，加上城鄉(xiāng)管理的混治，形成一些社會(huì)不安定因素?！包S、賭、毒”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。偷盜、打架甚至兇殺等刑事案件時(shí)有發(fā)生，經(jīng)濟(jì)糾紛接連不斷，火災(zāi)等事故也是屢禁不止，這給城中村社會(huì)治安帶來(lái)很大壓力。城中村作為從事非正式經(jīng)濟(jì)、不穩(wěn)定的低收入流動(dòng)人口聚居區(qū)，與那些在正式經(jīng)濟(jì)中就業(yè)、享受各種福利的人群聚居的其他城市社區(qū)相比，犯罪率高在所難免。低收入使流動(dòng)人口無(wú)力定居，“無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心”，低廉的犯罪成本等使其具有較高的犯罪傾向。

3.集體經(jīng)濟(jì)改制相對(duì)困難

隨著“城中村”的集體用地不斷被征用，村集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源將會(huì)是井噴式增長(zhǎng)和漸漸的下跌，難以保證穩(wěn)定的收入來(lái)源，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)體制改革步履維艱。同時(shí)，由于村集體資產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)模式存在著產(chǎn)權(quán)不明晰、管理不科學(xué)、監(jiān)督不到位等問(wèn)題，使得少數(shù)人可從中以權(quán)謀私，而集體經(jīng)濟(jì)改制中的資產(chǎn)評(píng)估、配股、選舉法人等股份制改造本身是一項(xiàng)專業(yè)性和復(fù)雜的工作，村民有心卻無(wú)力參與其中，使得這種利益博弈更現(xiàn)實(shí)，改造難度也相應(yīng)劇增。

四、違建治理的突破路徑

1.加強(qiáng)立法，依法推進(jìn)改造

由于城中村改造是前所未遇到的，涉及戶籍、土地的變更，還有行政管理體制和城鎮(zhèn)管理體制等復(fù)雜問(wèn)題。國(guó)家的法律法規(guī)至今沒(méi)有明確統(tǒng)一的規(guī)定，因而操作上也沒(méi)有統(tǒng)一的方法。因此，國(guó)家需要出臺(tái)一些可操作性更細(xì)化的法律法規(guī)，以法律推進(jìn)城中村的改造，以法律保障城中村改造的成果。

2.堅(jiān)持“法不溯及既往”原則

“法不溯及既往”原則是現(xiàn)代法治的基本要求，能夠維持法律關(guān)系的穩(wěn)定性，讓公民對(duì)自己的行為具有可預(yù)見(jiàn)性。

行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定違法建筑時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“法不溯及既往”原則，不能將法律制定或者修改以前的建設(shè)行為認(rèn)定為違法，將建設(shè)行為形成的建筑物認(rèn)定為違法建筑。對(duì)于此類建筑物，經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)，確實(shí)屬于法律頒布實(shí)施或者修改之前建造的或者沒(méi)有相關(guān)證據(jù)證明系法律實(shí)施或者修改之后所建的建筑物，應(yīng)當(dāng)頒發(fā)相應(yīng)的權(quán)屬證書，確認(rèn)其合法性。

3.引入市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新籌資方式

“城中村”改造建設(shè)代價(jià)不菲，如果大量的經(jīng)濟(jì)投入讓政府買單或者由政府主導(dǎo)型付出是無(wú)法長(zhǎng)久進(jìn)行和可持續(xù)的。改造資金要堅(jiān)持多渠道多來(lái)源的投融資，實(shí)行政府、個(gè)人、村集體、開(kāi)發(fā)商等多方共同承擔(dān)，建議采取多元化的形式解決。本文建議兩種解決融資途徑處理：（1）融合幾級(jí)政府機(jī)構(gòu)籌資。例如除了國(guó)家撥付的部分資金外，該區(qū)的市政府、區(qū)政府、鎮(zhèn)政府、街道辦事處各出資一定比例的資金，將其按需分配，市政府的出資使用在公用設(shè)施配套方面，以獎(jiǎng)勵(lì)性劃撥為主，區(qū)、鎮(zhèn)政府、街道辦事處的出資重點(diǎn)可用于啟動(dòng)資金，這樣既分散資金壓力，也可調(diào)動(dòng)各區(qū)、各鎮(zhèn)的改造積極性;（2）同時(shí)鼓勵(lì)各種正規(guī)的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)單位和各級(jí)單位以入股的方式參與到改造項(xiàng)目中，吸納各類獨(dú)立法人、社會(huì)投資方的資金力量，并根據(jù)資金數(shù)量的不同享有一定的房屋產(chǎn)權(quán)，并在住房出售與出租上享有對(duì)應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，這其中的規(guī)則和比例一定要明文化。

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