論事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

黃科軍

摘要：本文把事業(yè)單位選擇為重點(diǎn)研究對(duì)象，針對(duì)事業(yè)單位現(xiàn)在的內(nèi)部控制方面面臨的缺陷進(jìn)行分析，事業(yè)單位內(nèi)部控制缺陷重點(diǎn)存在于五個(gè)方面，文章中進(jìn)行了詳細(xì)的討論，并針對(duì)這些缺陷的根源進(jìn)行了解析。本文借鑒企業(yè)和海外類似組織的內(nèi)部控制經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)內(nèi)部控制的五個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)即內(nèi)部情況、風(fēng)險(xiǎn)衡量、管控行為、信息交流和監(jiān)管展開研究，提出了具有針對(duì)性的制度發(fā)展意見。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;內(nèi)部控制

目前我國(guó)事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)與實(shí)踐正在快速發(fā)展中，相比較我國(guó)企業(yè)而言，發(fā)展的歷史不長(zhǎng)，企業(yè)內(nèi)部控制活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)值得事業(yè)單位借鑒。但是事業(yè)單位的本質(zhì)不是以營(yíng)利為目的的，因此事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不可以直接將企業(yè)的模式生搬硬套過來直接用。雖然企業(yè)和事業(yè)單位之間存在本質(zhì)上的差異，但是內(nèi)部控制的目的是相通的，都是以防范風(fēng)險(xiǎn)為主，所以在有些方面，例如資金調(diào)配和人力資源的內(nèi)部控制，企事業(yè)單位的方法與理念是相似的。

運(yùn)用內(nèi)部控制手段于內(nèi)部管理之中，能夠有助于事業(yè)單位形成科學(xué)有效的內(nèi)部管理體系，使觀者流程更加有序，更高效合理;可以降低運(yùn)營(yíng)中的成本和費(fèi)用，優(yōu)化單位的資金和資源的分配;能夠減少管理層和普通教職工之間的權(quán)力差距，減少霸權(quán)和相應(yīng)的貪腐狀況;能夠增強(qiáng)財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量，幫助學(xué)校管理層對(duì)于之后的發(fā)展和計(jì)劃做出更科學(xué)的判斷和決策;能夠改善不同部門之間交流不暢的問題，讓各個(gè)部門順暢協(xié)作，為事業(yè)單位的統(tǒng)一目標(biāo)而積極努力，優(yōu)化內(nèi)部關(guān)系;也能夠降低并預(yù)防相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，盡可能維護(hù)事業(yè)單位利益和價(jià)值。

一、國(guó)外內(nèi)部控制優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)分析

國(guó)外在內(nèi)部控制的研究和運(yùn)用方面起步較早，在相關(guān)理論研究和實(shí)踐中都取得了一定的成就，內(nèi)部控制的重要性和價(jià)值已經(jīng)顯而易見。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，雖然我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展都具有自己的獨(dú)特性，然而發(fā)展的規(guī)律要求實(shí)施內(nèi)部控制制度，因此內(nèi)部控制的實(shí)施是必不可少和迫在眉睫的重要工作?？茖W(xué)地吸取國(guó)外在內(nèi)部控制方面的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，能夠幫助我國(guó)企事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)事半功倍，可以說是關(guān)鍵的發(fā)展步驟。

目前我國(guó)事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度方面存在一定的問題，這是正常但是必須解決的。有些事業(yè)單位的內(nèi)部控制基本采取的措施都是事后措施，也就是當(dāng)問題已經(jīng)出現(xiàn)之后，再按照問題的情況來討論處理措施。但海外國(guó)家的控制已經(jīng)非常全面，不僅僅能夠做到事后措施，還可以開展事前預(yù)防和事中跟蹤，這一點(diǎn)上我國(guó)處于落后的狀態(tài)。

例如，英國(guó)劍橋大學(xué)的內(nèi)部控制發(fā)展和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)把控都是學(xué)校的核心課題。在組織架構(gòu)上，學(xué)校設(shè)置了評(píng)議院、理事會(huì)、委員會(huì)等多個(gè)部門，讓理事會(huì)來進(jìn)行計(jì)劃的起草和操作，委員會(huì)也是分門別類，包含了資源、財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)把控等多個(gè)方面。另外，理事會(huì)按照目前內(nèi)部控制的開展水平來進(jìn)行針對(duì)性的更改和調(diào)整，確保制度和學(xué)校當(dāng)前的狀況最合適。同時(shí)在風(fēng)險(xiǎn)把控方面也設(shè)置了專門的工作人員，讓各個(gè)部門互相監(jiān)督，并讓專門的工作人員來開展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和衡量的工作。

我國(guó)事業(yè)單位還沒有培養(yǎng)好足夠的內(nèi)部控制理念，對(duì)于內(nèi)部控制的重要性也沒有足夠認(rèn)知，雖然在理論方面做出了一些努力，也積極思考了組織架構(gòu)的設(shè)置，然而不少部門并沒有積極開展實(shí)際工作，僅僅是應(yīng)付了事。因此，借鑒海外經(jīng)驗(yàn)，能夠幫助我國(guó)事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面走上新的階段。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨的問題分析

1.事業(yè)單位內(nèi)部控制目前面臨的問題，主要包括控制環(huán)境不佳、缺乏對(duì)內(nèi)部控制正確的認(rèn)知和重視、缺乏專業(yè)的內(nèi)部控制部門和人員等

目前內(nèi)部控制已經(jīng)不再是陌生的概念，然而事業(yè)單位依然有很多領(lǐng)導(dǎo)和員工對(duì)于內(nèi)部控制還是缺乏正確的認(rèn)知和重視。即使部分負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的管理人員逐漸認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的意義，然而無論是大型事業(yè)單位還是小型事業(yè)單位，具備足夠的內(nèi)部控制認(rèn)知的人員比例還是十分低下。一般的管理人員和普通員工都只是了解到有內(nèi)部控制的存在，目前并沒有充足的機(jī)會(huì)能夠讓他們深入了解內(nèi)部控制的相關(guān)知識(shí)，所以他們不了解內(nèi)部控制的意義，也就不可能積極努力地投入到內(nèi)部控制的相關(guān)工作中。我國(guó)因?yàn)闅v史原因和文化氛圍，根深蒂固擁有一些層級(jí)理念，基本上高層管理者會(huì)掌握大權(quán)和話語權(quán)，而一般職員除了能夠完成日常工作外，基本沒有其他的權(quán)力，因此管理層說了算的現(xiàn)象十分普遍。因此，很多人就認(rèn)為內(nèi)部控制制度即使設(shè)立，也只是一種應(yīng)付上級(jí)檢查的擺設(shè)，沒有實(shí)際意義。

南昌航空大學(xué)前黨委書記王國(guó)炎，手上擁有了權(quán)力之后就萌生了貪污腐敗的想法，在很多區(qū)塊上都濫用手中的權(quán)力，獲得了不少贓款。雖然這種情況和個(gè)人貪污腐敗的思想密不可分，但也是由于內(nèi)部控制不夠嚴(yán)謹(jǐn)，產(chǎn)生了漏洞讓不法分子有了可乘之機(jī)，假如內(nèi)部控制嚴(yán)密且科學(xué)，就能夠大大提高安全性，減少這些貪污腐敗的現(xiàn)象。

2.缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度

許多事業(yè)單位過度在意單位建筑表面的高級(jí)，建造更氣派和高級(jí)的硬件設(shè)備和建筑，然而這些并不能產(chǎn)生太大的實(shí)際效益，只是滿足領(lǐng)導(dǎo)的虛榮心。浮夸的外部建設(shè)導(dǎo)致事業(yè)單位的資金大量流出，還可能尤為資金不足而不得不申請(qǐng)銀行貸款，面臨不必要的還款壓力，降低了事業(yè)單位為社會(huì)服務(wù)的能力。

以我國(guó)教育類事業(yè)單位為例，吉林大學(xué)由于合并等活動(dòng)，內(nèi)部資金產(chǎn)生了短缺的情況，面臨高額的貸款壓力。直到現(xiàn)在，吉林大學(xué)仍然面臨著1億多元的每年利息壓力，嚴(yán)重影響了學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于嚴(yán)重的還款壓力，學(xué)校只能向廣大師生尋求合理解決辦法，否則將走向破產(chǎn)。我國(guó)教育相關(guān)部門曾表示，教育是國(guó)家的根本，也是人民大眾的重點(diǎn)和希望，目前教育成本已經(jīng)成為關(guān)鍵的綜合成本。另一方面，現(xiàn)在的教育經(jīng)費(fèi)管控面臨著分配混亂、管理不嚴(yán)等一系列漏洞。因此教育部門主要采取了兩項(xiàng)措施，一是找出關(guān)鍵點(diǎn)，認(rèn)真完成內(nèi)部控制活動(dòng)，要緊密聯(lián)系實(shí)際情況來調(diào)整內(nèi)部控制制度的完善工作;二是挑選合適的內(nèi)控手段，讓內(nèi)部控制發(fā)展和我國(guó)相關(guān)條例的方向一致。但是，發(fā)展出高質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)衡量系統(tǒng)對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)的管控來說也是一大重點(diǎn)，能夠大大降低風(fēng)險(xiǎn)造成的資金流失，同時(shí)也能確保資金的高質(zhì)量利用。

3.控制活動(dòng)運(yùn)行不合理

控制活動(dòng)的科學(xué)開展是內(nèi)部控制制度高質(zhì)量開展的表現(xiàn)，是預(yù)防方式貪污腐敗等風(fēng)險(xiǎn)的防御網(wǎng)。然而遺憾的是，某些事業(yè)單位內(nèi)部控制工作雖然有幾年的努力，形成了一系列相關(guān)的制度和措施，但是基本上沒有能夠?qū)嵤┏闪藬[設(shè)，導(dǎo)致單位貪腐現(xiàn)象頻頻發(fā)生，資金不能得到高效運(yùn)用。某些事業(yè)單位由于個(gè)人或集體原因，出現(xiàn)了崗位混亂，權(quán)力濫用，謀取私利等一系列不良現(xiàn)象，很大程度上破壞了財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的質(zhì)量，對(duì)事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)造成影響，也給事業(yè)單位內(nèi)的其他工作者帶來負(fù)面作用。

一些事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度基本齊全，尤其針對(duì)會(huì)計(jì)核算的控制制度是比較健全的，然而為何會(huì)產(chǎn)生貪腐案及國(guó)家資產(chǎn)流失事件，主要原因是財(cái)務(wù)崗位的設(shè)置不合理。在日常的會(huì)計(jì)核算工作中，數(shù)據(jù)的錄入、核查、資金進(jìn)出等業(yè)務(wù)應(yīng)該實(shí)施崗位分離，形成相互牽制，否則很容易產(chǎn)生貪腐現(xiàn)象。另一方面如果牽扯到數(shù)額較大的科研經(jīng)費(fèi)，事業(yè)單位必須實(shí)施嚴(yán)格的審批流程，對(duì)資金進(jìn)出情況進(jìn)行細(xì)致的登記和追蹤，確保經(jīng)費(fèi)運(yùn)用到正規(guī)區(qū)域內(nèi)。

三、對(duì)發(fā)展事業(yè)單位內(nèi)部控制的想法

各類事業(yè)單位在內(nèi)部控制活動(dòng)的開展情況和措施上都存在差異，因?yàn)閮?nèi)部控制環(huán)境有差異，既有內(nèi)部差異也有外部差異。外部差異為各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平和人文背景存在差異，所以各個(gè)地區(qū)事業(yè)單位實(shí)施的規(guī)范也并不一樣。內(nèi)部差異為事業(yè)單位自身的發(fā)展水平等因素。不管外部差異和內(nèi)部差異都會(huì)影響事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的發(fā)展和實(shí)施，

1.內(nèi)部控制理念的認(rèn)知培養(yǎng)

針對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)知的問題，可以從兩個(gè)方向入手，一是對(duì)工作人員開展內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)和宣傳，增強(qiáng)他們對(duì)內(nèi)部控制的了解，二是完善事業(yè)單位的內(nèi)部架構(gòu)，減少管理層的過量權(quán)力，讓霸權(quán)現(xiàn)象得到減弱，讓普通職工可以實(shí)施監(jiān)督權(quán)力，一旦發(fā)現(xiàn)貪腐現(xiàn)象就積極舉報(bào)。假如出現(xiàn)重復(fù)犯錯(cuò)的情況則必須從嚴(yán)處罰。

2. 加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)

內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制管理的前提，包括管理人員、組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)劃分、工作人員水平和人員、崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程等共同組成。我國(guó)一些事業(yè)單位的組織架構(gòu)設(shè)置合理，可以作為學(xué)習(xí)參考的典范，對(duì)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的控制起到了很好的作用，組織架構(gòu)中不僅擁有黨委、黨組織和分解機(jī)構(gòu)，還按照權(quán)責(zé)差異分出了細(xì)致的各類部門，不僅能夠做到權(quán)力制約，同時(shí)也有助于優(yōu)化不同部門的工作質(zhì)量，不僅擁有財(cái)務(wù)部門，還擁有專門的審計(jì)室，又分出了財(cái)務(wù)審計(jì)和基建審計(jì)兩個(gè)分支。財(cái)務(wù)審計(jì)的范疇是針對(duì)單位及下屬部門的財(cái)務(wù)進(jìn)出情況，而計(jì)建審計(jì)則是針對(duì)單位開展的大規(guī)模建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，這種分支模式有效預(yù)防了建設(shè)工程管理不當(dāng)而出現(xiàn)的財(cái)務(wù)漏洞。

3.事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制建設(shè)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施判斷、研究和評(píng)價(jià)。開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不單單是想要防止由于不當(dāng)決定產(chǎn)生不必要的損失，還為了避免錯(cuò)失良機(jī)而產(chǎn)生的損失。比如某事業(yè)單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沒有進(jìn)行精準(zhǔn)的預(yù)估，不得不面臨重大的財(cái)務(wù)虧損。目前因?yàn)槁糜螛I(yè)不斷迎來熱潮，我國(guó)很多知名事業(yè)單位變成了受大眾歡迎的景點(diǎn)，例如一些國(guó)內(nèi)和省內(nèi)的知名大學(xué)，因?yàn)檫M(jìn)校參觀的人數(shù)持續(xù)上漲，校園內(nèi)的管理漏洞不斷暴露。校園環(huán)境和校園財(cái)務(wù)都面臨威脅，管理風(fēng)險(xiǎn)性也在持續(xù)上升。近幾年，不難從新聞中發(fā)現(xiàn)有不少事業(yè)單位的緊急事件，比如火災(zāi)等。

我們可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。如羅馬尼亞的教育機(jī)構(gòu)對(duì)其事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)了完善的質(zhì)量管控體系，主要目的是為了盡可能減少違規(guī)現(xiàn)象和各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，利用預(yù)防手段提高安全性和規(guī)范性。這個(gè)體系讓羅馬尼亞的事業(yè)單位必須按時(shí)開展風(fēng)險(xiǎn)判斷和衡量工作，同時(shí)上交自評(píng)報(bào)告，詳細(xì)研究事業(yè)單位的內(nèi)在和外在情況，預(yù)估外在情況有概率產(chǎn)生的威脅以及可實(shí)施的改良方案。打造完整的質(zhì)量管控體系需要涵蓋四個(gè)要點(diǎn)，包括質(zhì)量規(guī)劃、把控、保證以及完善。第一步，質(zhì)量管理體系讓事業(yè)單位起草質(zhì)量和相應(yīng)的目標(biāo)，首先針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)開展高質(zhì)量的預(yù)估并設(shè)置相應(yīng)的管理措施。第二步，在決策進(jìn)行的環(huán)節(jié)內(nèi)開展控制，包含對(duì)已經(jīng)覺察到的事項(xiàng)以及不能及時(shí)進(jìn)行預(yù)防的嚴(yán)重突發(fā)情況，盡量把損失減少到最低。第三步，結(jié)合事業(yè)單位的真實(shí)水平，必須更改相應(yīng)的手段，讓解決辦法可以處理各個(gè)時(shí)期的各項(xiàng)問題。第四步，應(yīng)該持續(xù)衡量質(zhì)量管理系統(tǒng)，結(jié)合實(shí)際情況來持續(xù)完善。

進(jìn)一步完善事業(yè)單位的內(nèi)部控制，防范事業(yè)單位發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，是事業(yè)單位的長(zhǎng)期課題。

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