用能權(quán)研究綜述

余尊寶 劉玉萍

摘 要：以用能權(quán)為核心深入剖析了用能權(quán)在我國提出的三大背景，經(jīng)濟面監(jiān)臨轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護和碳排放權(quán)的有效補充，然后綜述了用能權(quán)在我國的政策導(dǎo)向和文獻研究，最后提出用能權(quán)下一階段研究的兩大方向：第一，用能權(quán)初始配額確定是用能權(quán)從理論到實踐的第一步;第二，用能權(quán)與碳排放權(quán)雙管齊下，實現(xiàn)前端管理與末端管理的有效協(xié)同，實現(xiàn)環(huán)保監(jiān)測管理動態(tài)可持續(xù)。

關(guān)鍵詞：用能權(quán);碳排放權(quán);環(huán)保;經(jīng)濟轉(zhuǎn)型;前端管理

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.26.086

1 時代背景

中國目前正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，國家實施了一系列宏觀調(diào)控。從“十二五”到“十三五”，最核心政策便是供給側(cè)改革（去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補庫存），2016年下半年開始，去產(chǎn)能和去庫存的改革全面展開，2017年下半年以銀行為首的去杠桿也拉開了序幕，從這些改革的成效來看，對經(jīng)濟產(chǎn)生了比較明顯的影響，也在局部區(qū)域產(chǎn)生了陣痛。

第一，經(jīng)濟面臨轉(zhuǎn)型的大背景。改革開放以來，我國經(jīng)濟經(jīng)歷了一段高速發(fā)展時期，經(jīng)濟增長的動力主要由投資和出口提供。然而，隨著中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟逐步融合，疊加中國人口紅利消失的不利影響，投資和出口拉動經(jīng)濟增長的邊際貢獻正在逐步減弱，經(jīng)濟增長亟待轉(zhuǎn)型。當前，國內(nèi)經(jīng)濟進入增速換檔期，經(jīng)濟增長的要素和約束條件正發(fā)生深刻變化。

第二，環(huán)境保護的客觀需求。隨著中國在世界經(jīng)濟舞臺上扮演越來越重要的角色，作為負責(zé)任的大國，中國開始逐漸強調(diào)在環(huán)境保護上示范作用。環(huán)保已經(jīng)成為國家“十三五”期間的一項重要工程，特別是2018年，環(huán)保督查轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保督察，企業(yè)的環(huán)保整治力度不斷在加強，大有常態(tài)化趨勢。

第三，碳排放權(quán)的有效補充。中國在2012年就已經(jīng)開始實施碳排放權(quán)政策，通過末端治理去規(guī)范企業(yè)在生產(chǎn)活動中符合環(huán)保標準，從側(cè)面去激勵企業(yè)技術(shù)進步。從現(xiàn)階段碳排放實施的效果來看，收到了一定成效，但也突顯了一些問題，如碳排放的監(jiān)管成本較高、企業(yè)自我約束力較差等等，考慮這些因素，國家很難從宏觀層面去控制實體經(jīng)濟運行。

然而，從整上看，供給側(cè)改革是自上而下的宏觀政策調(diào)控，在某些方面難以權(quán)衡公平和效率，也出現(xiàn)了一些所謂的“國進民退”的社會觀點，因此，中國在改革進程中，必然需要“量化的指標”來引導(dǎo)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的長效機制。

碳排放權(quán)，雖然在國內(nèi)已經(jīng)試點了較長時間，對經(jīng)濟也產(chǎn)生了較為積極的影響，但還沒有使經(jīng)濟發(fā)生質(zhì)的變化。從某種意義上講，碳排放權(quán)是從產(chǎn)出端進行控制，但從經(jīng)濟效益的角度講，企業(yè)只要支付了碳排放費用還有盈利的話，仍然會以較低效率進行生產(chǎn)。然而，用能權(quán)的實施將有利于企業(yè)更加注重生產(chǎn)效率，有利于政府監(jiān)管環(huán)境保護。

2 研究綜述

所謂用能權(quán)，即是指企業(yè)年度直接或間接使用各類能源總額限制的權(quán)利，涉及能源包括電力、煤炭、焦炭、蒸汽、天然氣等能源。根據(jù)《試點方案》安排，頂層設(shè)計和準備工作已經(jīng)于2016年完成，區(qū)域試點于2017年開始，并不斷完善實施方案，2019年取得試點階段性成果，盡可能形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗和相對完善的制度，2020年將開展效果評估工作，在此基礎(chǔ)上總結(jié)提煉經(jīng)驗和后續(xù)推廣工作。從整個安排看，2017-2019年是用能權(quán)試點的主要階段，也是用能權(quán)能否取得實質(zhì)性成果的決定階段。

從概念提出看，用能權(quán)這一概念于2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中首次提出，2016年兩會召開后發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要再次提到用能權(quán)，明確提出建立健全用能權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理和投融資機制，培育和發(fā)展交易市場。在2016年發(fā)布《試點方案》之前，浙江、福建、河南和四川已經(jīng)做過相關(guān)用能權(quán)試點準備工作。

從研究上看，用能權(quán)在國外、國內(nèi)的理論與實證研究是缺乏的。用能權(quán)交易制度是我國資源交易制度之一，目的為資源節(jié)約、環(huán)境保護，目標是通過市場化機制解決能源的配置、能源消費活動的外部性問題。與用能權(quán)制度類似的資源環(huán)境交易制度的還包括排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)交易等等，這些制度在國內(nèi)外均有理論和實踐經(jīng)驗，然而用能權(quán)制度在國外還沒有先例，國內(nèi)對用能權(quán)的研究也處于起步階段。

我國關(guān)于用能權(quán)的研究多基于理論研究，而且是源于國家政策層面的研究，如用能權(quán)《試點方案》指出，試點地區(qū)應(yīng)依照國家下達的能源消費總量控制目標，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和所處階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)、節(jié)能潛力與要素稟賦等因素，合理確定各地區(qū)能源消費總量控制目標，并在能源消費總量的動態(tài)約束下開展企業(yè)初始用能權(quán)分配。總體而言，國內(nèi)對用能權(quán)的理論研究包括兩個方面的研究：

第一，用能權(quán)與其它資源環(huán)境交易制度的關(guān)系。在用能權(quán)交易制度安排之前，我國目前還存在碳排放制度，一旦正式實施用能權(quán)交易，則這兩種制度如何在一個系統(tǒng)體系下解決重疊交叉問題。

碳排放權(quán)交易制度在國內(nèi)的研究和試點較多，其概念為在政府對溫室氣體排放總量控制的背景下，將碳排放額度分配給相關(guān)單位，并建立碳排放交易市場，試圖以最低成本實現(xiàn)節(jié)能減排。國務(wù)院于2011年下發(fā)《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確提出要建立完善的碳排放交易市場。北京、上海、天津、廣東等地陸續(xù)于2013年啟動碳排放權(quán)交易試點，并以地方性立法或規(guī)章保障。國家發(fā)改委于2016年在《碳排放權(quán)交易管理條例（送審稿）》進一步對配額管理、交易制度、報告制度、核查與清繳制度等做出了明確規(guī)定。

從用能權(quán)與其它資源環(huán)境交易制度的關(guān)系上看，蔡穎慧深入比較了用能權(quán)與碳排放權(quán)并指出，二者在背景、本質(zhì)、目的、手段和實現(xiàn)途徑上具有相似性，在法律政策和著眼點上存在差異性。裴慶冰認為，用能權(quán)和碳排放權(quán)均是節(jié)能減耗與溫室氣體減排領(lǐng)域的政策，鑒于節(jié)能和溫室氣體減排高度相關(guān)，兩類政策在規(guī)制對象具有相似性，在政策效果上類似。

整體而言，用能權(quán)與碳排放權(quán)（或者排污權(quán)）在調(diào)控目標上是一致的，即都以經(jīng)濟提質(zhì)增效為目標。但二者又存在差別，用能權(quán)調(diào)控的手段是能源消費總量控制，管理上靠前端，而碳排放權(quán)的調(diào)控目標是碳排放總量控制，管理上靠末端。二者在調(diào)控上存在相互重疊的關(guān)系，但前后端的“雙重協(xié)調(diào)管理”更有利于實現(xiàn)節(jié)能減排。

第二，用能權(quán)交易制度如何確定問題?？总S、李宗錄從外部性、公共地悲劇和綠色發(fā)展的角度對用能權(quán)交易的正當性進行了理論分析，并提出我國用能權(quán)交易的框架構(gòu)想，即總量分配機制、交易機制、管理機制和懲罰機制，用能權(quán)的交易制度試點，前期還需要多方面完善準備工作，具體包括相關(guān)的法律規(guī)范、第三方管理（評價）、市場主體確定以及用能權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展之間的關(guān)系。

綜上所述，針對用能權(quán)的國內(nèi)研究都還是基于對國家試點政策的理論研究，特別是一些關(guān)鍵性的指標量化還處于研究空白，例如以哪種指標來確定地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和階段等等。

3 研究結(jié)論

第一，用能權(quán)初始配額確定是用能權(quán)從理論到實踐的第一步，也是下一階段研究的重要方向。從用能權(quán)的理論內(nèi)涵和應(yīng)用場景來看，初始用能權(quán)和用能權(quán)交易形成用能權(quán)的控制體系，在能源消費總體控制的前提下，企業(yè)獲得初始用能權(quán)以免費為主，超過配額后就需要通過用能權(quán)交易獲得用能權(quán)，如果企業(yè)有多余的用能權(quán)也可以通過交易的形式出讓。用能權(quán)試點對地方和企業(yè)而言，首先要解決的是初始用能權(quán)問題，初始用能權(quán)的多少直接關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展權(quán)利，因此，積極開展初始用能權(quán)的研究決定了2019年我國用能權(quán)試點能否取得階段性成果的關(guān)鍵。

值得注意的是，用能權(quán)的初始定價研究有利于實現(xiàn)經(jīng)濟增長提質(zhì)增效?！笆濉逼陂g，我國進入新一輪經(jīng)濟改革——供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點是“三去一降一補”，其中，去落后產(chǎn)能、去過剩產(chǎn)能是本輪經(jīng)濟改革的首要任務(wù)。用能權(quán)試點與推廣有利于約束地方和企業(yè)的落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能，倒逼地方和企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、提高生產(chǎn)效率，最終實現(xiàn)經(jīng)濟增長的提質(zhì)增效。

第二，用能權(quán)與碳排放權(quán)雙管齊下，實現(xiàn)前端管理與末端管理的有效協(xié)同，實現(xiàn)環(huán)保監(jiān)測管理“量化+動態(tài)+可持續(xù)”。

在確定企業(yè)初始用能權(quán)時，要兼顧公平和效益，需要考慮的指標主要來自兩個維度，一個是地區(qū)維度，包括地區(qū)能源消費總量、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、地區(qū)能源稟賦等;另一個是企業(yè)維度，包括企業(yè)所屬行業(yè)、企業(yè)自身是否為過剩產(chǎn)能企業(yè)、企業(yè)歷年的能源消耗水平、企業(yè)是否為高耗能產(chǎn)業(yè)等。

參考文獻

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