遼寧省財政供養(yǎng)人員規(guī)模適度性研究

郭矜　于漾

[摘?要]伴隨著我國行政體制改革的不斷深入，財政供養(yǎng)人口規(guī)模問題引起了政府部門的關(guān)注，關(guān)注焦點在于在我國現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展階段與公共服務(wù)水平既定的基礎(chǔ)上，用財政供養(yǎng)人口規(guī)模來衡量我國政府規(guī)模是否偏大。文章在對遼寧省財政供養(yǎng)人口規(guī)模進行合理確定的基礎(chǔ)上，試圖通過實證研究結(jié)論，分析相應(yīng)的解決措施，進一步優(yōu)化部門機構(gòu)、減輕財政負擔，達到對遼寧財政供養(yǎng)人口規(guī)模優(yōu)化控制的目的。

[關(guān)鍵詞]財政供養(yǎng)人口;規(guī)模膨脹;轉(zhuǎn)移支付

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.26.103

理論上將政府財政供養(yǎng)的人口占總?cè)丝诘谋戎胤Q之為財政供養(yǎng)率，它不僅是政府效率的重要評價指標之一，也是衡量財政供養(yǎng)人員規(guī)模的基本尺度、進行相關(guān)比較的重要工具。一般來講，財政供養(yǎng)人口與總?cè)丝跀?shù)呈正相關(guān)，即隨著總?cè)丝跀?shù)的膨脹，財政供養(yǎng)人員的規(guī)模也會膨脹;與人口密度負相關(guān)，一般來說人口密度低意味著該地區(qū)公共服務(wù)支出成本較高，那么就需要更多的財政人員提供一定數(shù)量和質(zhì)量的公共服務(wù)。理論上，某地區(qū)財政供養(yǎng)人員超編程度直接體現(xiàn)了對財政供養(yǎng)人員規(guī)模的控制力。計算公式為：財政超編率=（該地區(qū)實際財政供養(yǎng)人員-該地區(qū)標準財政供養(yǎng)人員）/該地區(qū)標準財政供養(yǎng)人員。超編程度越大，表明對財政供養(yǎng)人員規(guī)模的控制力越差。

1?遼寧省財政供養(yǎng)概況

1.1?基本情況

自我國分稅制改革以來，遼寧省的財政供養(yǎng)人口規(guī)模不斷增加，從2006年的149.9萬人增長到2015年的167.28萬人，占遼寧省人口比重由2006年的3.56%提高到2015年的3.89%，其中在2012年這一比例突破4%。在2009年、2013年和2015年，由于遼寧省政府加快機構(gòu)改革，使財政供養(yǎng)人口有少許的回落。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，在過去的十年間，我國各省份平均財政人口占各省總?cè)丝诘恼急染S持在2.8%左右，遼寧省整體上高于國家平均1個百分點。見表1。

從遼寧省近十年的一般預(yù)算收入絕對數(shù)可以看到，遼寧省一般預(yù)算收入的絕對數(shù)雖然總體上增加，但增速一直在下降，可以推斷出遼寧省財政供養(yǎng)人員規(guī)模和可支配財政收入的缺口與全國相較不斷被拉大。也就是說，伴隨著遼寧省財政供養(yǎng)人員份額的不斷攀升，公共財政預(yù)算收入份額卻不斷降低，造成兩者之間的缺口不斷拉大。

1.2?實證分析

目前，我國財政部在測算地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付時，主要將各地的總?cè)丝跀?shù)和人口密度作為主要參考因素，因為國家存在的最重要目的是為公民提供公共服務(wù)，所以地區(qū)總?cè)丝跀?shù)是財政供養(yǎng)人員規(guī)模的決定性因素?？紤]到不同地區(qū)公共服務(wù)的成本差異化很大，所以本文在測算地區(qū)間財政供養(yǎng)人員規(guī)模時也主要考慮人口總數(shù)和人口密度。雖然經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史文化、行政區(qū)劃等因素都可能對財政供養(yǎng)人員規(guī)模產(chǎn)生影響，但影響均不顯著，所以模型將這些因素去掉。

選取我國31 個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）2009—2013 年的省級財政供養(yǎng)人口規(guī)模、總?cè)丝跀?shù)、地區(qū)人口密度為樣本，以各地區(qū)的財政供養(yǎng)人口規(guī)模（fp）為被解釋變量，以地區(qū)人口密度（pd）和總?cè)丝跀?shù)（tp）為解釋變量構(gòu)建模型，數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國財政統(tǒng)計年鑒》，通過比較解釋變量對被解釋變量的顯著性和擬合優(yōu)度分析變量之間的關(guān)系，方程如下：

Lnfp=c（0）+c（1）×lntp+c（2）×lnpd（1）

為了測算我國各地區(qū)適度的財政供養(yǎng)人員規(guī)模，筆者運用Eviews 6.0軟件對該方程進行回歸分析，回歸結(jié)果表明擬合度達到96%，總?cè)丝诤腿丝诿芏染?%的水平下顯著，說明方程顯著性很高，可以用來預(yù)測財政供養(yǎng)人員的適度規(guī)模，見表2。

根據(jù)該統(tǒng)計結(jié)果和方程可以計算出各地財政供養(yǎng)人口適度規(guī)模，利用超編率公式計算出超編率，若超編率為正值，說明該地區(qū)存在超編人口;若該數(shù)值為負，說明該地區(qū)不存在超編人口，財政供養(yǎng)人口規(guī)?？刂频煤芎?若某地區(qū)超編率越大，說明該地區(qū)財政供養(yǎng)人員規(guī)模相對過大。從樣本計算的這個時間段上看，遼寧財政供養(yǎng)人口規(guī)模超編率非常高。從2009—2013年，經(jīng)計算，超編率始終在20%左右，樣本時間段內(nèi)實際財政供養(yǎng)人口數(shù)依次為149.28萬、150.12萬、161.90萬、170.72萬、166.33萬。而適中的財政供養(yǎng)人口應(yīng)該為118.53萬、121.73萬、129.92萬、138.64萬、132.91萬。

若進行橫向比較，其他省份如四川省、江蘇省、安徽省、廣東省等財政供養(yǎng)人口的超編率一直很低;2009—2012年遼寧在31個?。ㄊ?、自治區(qū)）中超編率位居第五位，到了2013年，遼寧省的超編率已經(jīng)位居第二位，前面只有天津市略高于我省，可見遼寧省財政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹比較嚴重。

2?影響財政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹的因素

總體上說，我國整體或地區(qū)財政供養(yǎng)人口的規(guī)模膨脹是經(jīng)濟社會發(fā)展等客觀因素相互作用的結(jié)果，也與政府各種優(yōu)化和控制手段密不可分。

2.1?經(jīng)濟發(fā)展

改革開放以來，我國經(jīng)濟實現(xiàn)了30年的持續(xù)高增長，經(jīng)濟持續(xù)的高增長勢必會帶來社會對公共品的需求，加之信息不對稱、壟斷等負外部性因素的作用，政府會通過不斷擴張來維護經(jīng)濟的良性運行，從而導(dǎo)致行政事業(yè)費的增加和政府規(guī)模的擴張;隨著經(jīng)濟的發(fā)展，財政收入水平也會不斷增加，財政供養(yǎng)人員的經(jīng)費有了保障，在預(yù)算監(jiān)督還不十分健全的情況下，各級政府有動力雇用更多的人員實現(xiàn)自身利益的最大化，這也導(dǎo)致財政規(guī)模的擴張;伴隨著城市化進程的不斷深化，公眾對公共品的需求進一步提高了，同時城市化進程使公眾的互動關(guān)系更為復(fù)雜，促使政府加強社會監(jiān)管職能，導(dǎo)致財政供養(yǎng)人口規(guī)模擴張。所以財政供養(yǎng)人口規(guī)模的擴張與我國所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段有一定的相關(guān)性，在某種程度上，不應(yīng)該過分否定這種增長。

2.2?經(jīng)濟改革方式

由于我國特殊的歷史原因，我國的經(jīng)濟改革一直在摸索中前進，經(jīng)濟改革時間較長，原有的計劃經(jīng)濟體制和現(xiàn)有的市場經(jīng)濟體制在相當長的一段時期內(nèi)共存，導(dǎo)致很多舊的政府部門無法適應(yīng)新的市場經(jīng)濟的發(fā)展，但又無法舍棄。為了促進經(jīng)濟的發(fā)展，又要建立新的政府部門，機構(gòu)設(shè)置重重疊疊，財政供養(yǎng)人口的規(guī)模也不斷擴大。即部門實現(xiàn)了精減，但人員未實現(xiàn)精減，人浮于事的現(xiàn)狀并未改變。尤其是1998年以后，我國到了向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，逐漸又出現(xiàn)了一些適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的機構(gòu)組織，為了維護自身利益，這類機構(gòu)往往會阻礙改革，對我國財政供養(yǎng)人員的規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生不利影響。

2.3?財政支出結(jié)構(gòu)

隨著我國經(jīng)濟和社會的高速發(fā)展，人們對公共物品的需求也越來越大，目前我國的人口結(jié)構(gòu)特征決定了公眾對教育和養(yǎng)老事業(yè)的公共需求不斷擴張，從事相關(guān)工作人員的規(guī)模增加也是必然，但目前我國政府部門財政支出結(jié)構(gòu)不合理的問題較為嚴重，人力資源配置不科學(xué)導(dǎo)致相關(guān)人員效率較低，造成人員冗雜，盲目擴招。在財政總支出結(jié)構(gòu)中，行政管理費支出比例并未隨著政府公共事務(wù)范圍的變更而有所變化，在某些政府已經(jīng)弱化的職能范圍內(nèi)，行政管理支出費用不降反增，導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變較為困難。

3?對財政供養(yǎng)人口規(guī)模的有效控制

3.1?轉(zhuǎn)變政府職能、加快人員精簡

建立公共服務(wù)購買機制，引入市場競爭機制推進公共服務(wù)的市場化進程。將一些公共服務(wù)推向市場，如道路清理、垃圾回收和園林管理等，通過對公共服務(wù)的購買縮小這些領(lǐng)域的財政供養(yǎng)人員規(guī)模，調(diào)整財政供養(yǎng)人口結(jié)構(gòu)，減輕財政負擔。此外，轉(zhuǎn)變政府職能還體現(xiàn)在縮小政府的規(guī)制職能，這是降低財政供養(yǎng)人員的基礎(chǔ)和前提。政府規(guī)制職能過多主要表現(xiàn)在行政審批過于凌亂，據(jù)相關(guān)材料顯示，審批事項中大約有40%是國家依據(jù)法律設(shè)立的，15%是依據(jù)省級政府或其他部門文件設(shè)立的，10%是依據(jù)地方法規(guī)設(shè)立的，用于行政審批的人員數(shù)量巨大。所以要推進以行政審批為主導(dǎo)的政府規(guī)制改革，減少多頭審批的發(fā)生，提高行政效率，降低行政成本。根據(jù)政府部門職能的不同來確定政府人員規(guī)模的大小，整合部門、精減人員。嚴格控制政府等部門的招收人數(shù)，對各級政府和事業(yè)單位人員編制標準和范圍進行法定化設(shè)置，嚴審程序。

3.2?開展績效預(yù)算

改革開放以來，我國在很長一段時間內(nèi)實行的都是“養(yǎng)人”預(yù)算編制，即財政供養(yǎng)人員的工資都由財政統(tǒng)一發(fā)放，一個地區(qū)的政府機關(guān)越多，分配到的財政資金也就越多，導(dǎo)致歷次機構(gòu)改革一直在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈中徘徊。若改變這種傳統(tǒng)的預(yù)算編制規(guī)則，用以“辦事”為依據(jù)的零基預(yù)算取而代之，將財政撥款和部門勞務(wù)掛鉤，就可以進一步提高人員的積極性，并提高行政效率。若按照原來的總?cè)丝诘?0%與財政供養(yǎng)人口規(guī)模的40%計算人均財力，人均財力較弱，會得到國家更多的轉(zhuǎn)移支付政策傾斜。在總?cè)丝跀?shù)無法操作的前提下，多報財政供養(yǎng)人口可以獲得更多的財政轉(zhuǎn)移支付。改變這種計算方法后，按照標準財政供養(yǎng)人口數(shù)測算便可以弱化對財政供養(yǎng)人口規(guī)模虛報的動機。超編規(guī)模作為績效考核的重要指標，將其與財政轉(zhuǎn)移支付相掛鉤，對于控制較好的地區(qū)給予獎勵，適當增加一般性轉(zhuǎn)移支付，控制不當?shù)牡貐^(qū)給予扣罰。

3.3?分類控制機制

對于超編率高于20%的地區(qū)，必須實施零增長，在10年之內(nèi)壓縮至標準規(guī)模，可以采取自然減員或者購買公共服務(wù)的方法;對于超編低于20%但仍較高的地區(qū)，可以進一步優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定規(guī)模的前提下提升素質(zhì)。針對不同部門對財政供養(yǎng)人口規(guī)模的統(tǒng)計數(shù)據(jù)時有偏差，如長期以來，編辦和財政部門關(guān)于人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)偏差較大，基礎(chǔ)性的工作很不完善?？梢岳么髷?shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺有效地避免管理上的疏漏，獲取精準的數(shù)據(jù)支撐。在制定地區(qū)財政供養(yǎng)人口規(guī)模的編制率時，要綜合考慮地區(qū)的生產(chǎn)總值、常住人口數(shù)和公共服務(wù)水平三個因素。并結(jié)合三個因素變動來制定不同年份的編制率理論上在其他因素不變的前提下， 適合我國地區(qū)通用的編制率標準是：地區(qū)生產(chǎn)總值每增加1億元需要增加1個編制;常住人口增加1萬人需要增加73個編制;一般公共服務(wù)支出增加1億元需要增加78個編制。，實際情況需結(jié)合三個因素同時變動來綜合測算。

3.4?財權(quán)下移、注重基層參與性

我國現(xiàn)有的財政體制幾乎來源于1994年的分稅制改革。從改革的效果來看，我國財政體制逐漸出現(xiàn)收入集權(quán)與支出責任下移的雙向趨勢，在這種環(huán)境下，地方財政更加依賴于轉(zhuǎn)移支付。導(dǎo)致無論是發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)基層政府還是欠發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)基層政府都在很大程度上淪為“吃飯財政”，發(fā)達地區(qū)體現(xiàn)為“預(yù)算內(nèi)吃飯、預(yù)算外建設(shè)”，而欠發(fā)達地區(qū)體現(xiàn)為“部分轉(zhuǎn)移支付吃飯、部分轉(zhuǎn)移支付建設(shè)”。雖然國家近年來加大了對欠發(fā)達地區(qū)的扶植力度，有力促進了城鄉(xiāng)和區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，但這種財政投入并沒有從根本上解決欠發(fā)達地區(qū)尤其是縣鄉(xiāng)基層政府對公共服務(wù)有效供給的激勵問題，實際上卻引起了地方政府財政供養(yǎng)人員規(guī)模的增加。所以在我國目前的財政體制內(nèi)，缺少一個制度性的機制確保上級政府轉(zhuǎn)移支付的高效利用，因此，財政上的分權(quán)和基層參與性的體制會有利于控制財政供養(yǎng)人員規(guī)模的增長，也必然帶來更高水平的公共服務(wù)有效供給。

3.5?調(diào)整行政區(qū)布局

理論經(jīng)驗表明，財富集聚程度越高在規(guī)模較大的城市中體現(xiàn)得越明顯，同時城市規(guī)模較大產(chǎn)生的發(fā)展成本較低。在我國地域范圍內(nèi)適當調(diào)整行政區(qū)域布局將為城市群的崛起提供可能，從而為經(jīng)濟發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時，財政供養(yǎng)人口也存在著規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，因而適度擴大行政區(qū)域范圍可以控制財政供養(yǎng)人口規(guī)模的膨脹。對于某些省份中較小規(guī)模的縣與鄉(xiāng)，按照當?shù)鬲毺氐漠a(chǎn)業(yè)機構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展方式進行擴圍，對資源匱乏和發(fā)展受限的地區(qū)、行政機構(gòu)無法滿足正常運行的地方政府，可以采取相鄰縣鄉(xiāng)合并的方案，擴大區(qū)域發(fā)展空間，以強帶弱，將壓縮財政供養(yǎng)人口規(guī)模和調(diào)整結(jié)構(gòu)并重。

在對我國財政供養(yǎng)人員規(guī)模進行有效控制的過程中，一定要充分考慮經(jīng)濟發(fā)展水平的因素，只要某個地區(qū)財政供養(yǎng)人口規(guī)模的膨脹速度并沒有帶來行政效率降低，便可以認為其尚處在合適的范圍內(nèi)。此外，還需加大對財政供養(yǎng)人口的結(jié)構(gòu)變動的關(guān)注力度，即財政供養(yǎng)人口總量的膨脹到底是哪部分的結(jié)構(gòu)帶來的，是在職部分還是退休部分、是事業(yè)部分還是集體部分，結(jié)構(gòu)的劃分對政府全面準確掌握財政供養(yǎng)人口的現(xiàn)狀及趨勢具有深遠的意義。

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