行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的探討

鄭鳳娟

[摘要]近年來，隨著國(guó)家減稅降費(fèi)等政策的出臺(tái)實(shí)施，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和財(cái)政形式的變化，基層財(cái)政收支矛盾日益突出，財(cái)政資金監(jiān)管和使用機(jī)制逐漸凸顯不完善。文章闡述當(dāng)前地方財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀和突出問題，分析各項(xiàng)問題的原因，并提出積極有效的應(yīng)對(duì)策略。貫徹落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理縱深發(fā)展，必須從體制機(jī)制上下功夫，切實(shí)將績(jī)效管理理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，提高資金使用效益，未來需要進(jìn)一步考慮如何推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理全面化、常態(tài)化和廣泛化。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位; 預(yù)算績(jī)效管理; 資金預(yù)算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.106

1前言

2017年，黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，全面實(shí)施績(jī)效管理得到了高度重視。近年來，隨著國(guó)家減稅降費(fèi)等政策的實(shí)施，基層財(cái)政收支矛盾日益突出，高效的規(guī)范和管理財(cái)政收支成為了解決這一矛盾的重要手段。文章打算從預(yù)算績(jī)效管理方面對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政資金管理使用問題進(jìn)行探討，預(yù)算績(jī)效管理通過設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，可以明確規(guī)定財(cái)政資金的使用范圍和用途，有助于杜絕挪用和濫用財(cái)政資金的現(xiàn)象，在財(cái)政資金有限的情況下，合理規(guī)范和安排財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用的效率和規(guī)范性。

2行政事業(yè)單位特點(diǎn)及預(yù)算績(jī)效管理的困難

行政事業(yè)單位作為政府運(yùn)行的組織機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著各級(jí)政府及各類事務(wù)的管理和運(yùn)行，各級(jí)財(cái)政資金的運(yùn)行保證了各級(jí)行政事業(yè)單位的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是一項(xiàng)重要的工作，尤其是預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容。預(yù)算支出的節(jié)約與單位效率的顯著提升，是預(yù)算管理不可忽視的重要內(nèi)容。資金分配和資金監(jiān)管兩手一起抓，通過市場(chǎng)對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)行做出合理的評(píng)價(jià)。目前，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理體制機(jī)制尚不健全，在實(shí)踐中各種問題和難點(diǎn)阻礙著預(yù)算績(jī)效管理工作的開展。

3行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

3.1預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)淡薄

當(dāng)前財(cái)政支出矛盾在各級(jí)行政事業(yè)單位較為突出，在資金有限的情況下，很多地方政府更多關(guān)注的是如何分配財(cái)政資金，而不是如何高效地使用財(cái)政資金，績(jī)效管理的積極性、主動(dòng)性不高。

3.2績(jī)效管理水平不高

從當(dāng)前的情況來看，績(jī)效評(píng)價(jià)的面太小、太窄，還沒有覆蓋到所有的財(cái)政資金，項(xiàng)目的選擇有時(shí)隨意性太強(qiáng)。績(jī)效管理專家和第三方專業(yè)人才稀缺，績(jī)效管理結(jié)果往往不盡如人意。

3.3未深入到資金流動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)

當(dāng)前的預(yù)算大多重資金分配，輕績(jī)效管理，績(jī)效管理和預(yù)算編制不同步?；蛘呖?jī)效管理空泛、零碎、簡(jiǎn)單，績(jī)效管理缺乏連貫的監(jiān)督程序，不能真正的對(duì)資金的使用做出客觀有效地評(píng)價(jià)。

3.4約束機(jī)制不健全

一是績(jī)效管理結(jié)果很多容易流于形式，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的資金使用不當(dāng)、改革偏離目標(biāo)、結(jié)果差強(qiáng)人意等問題難于得到解決;二是評(píng)價(jià)結(jié)果沒能及時(shí)與預(yù)算、結(jié)算等同時(shí)公開，社會(huì)監(jiān)督力度不夠、公信力不足。

4影響行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的因素分析

4.1基礎(chǔ)弱、底子薄，未引起重視

預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施時(shí)間短、范圍廣、基礎(chǔ)弱，可借鑒經(jīng)驗(yàn)不多，理念扎根不深，還未在各級(jí)預(yù)算單位形成統(tǒng)一的認(rèn)知和制度。有些行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)沒有認(rèn)真領(lǐng)會(huì)預(yù)算績(jī)效管理對(duì)單位內(nèi)部控制的重要性，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足，只重視資金預(yù)算，不重視績(jī)效管理。

4.2績(jī)效管理各方體制機(jī)制不健全

目標(biāo)設(shè)置不合理，存在過于簡(jiǎn)單、關(guān)連性不強(qiáng)、概念模糊、目標(biāo)設(shè)置涵蓋不全等問題，對(duì)項(xiàng)目的管理缺乏部門聯(lián)動(dòng)性，難以掌握項(xiàng)目的進(jìn)展和產(chǎn)生的效益，績(jī)效管理往往只選取資金使用效率高、社會(huì)效益好的進(jìn)行評(píng)價(jià)，而在實(shí)施中難度大、周期長(zhǎng)但社會(huì)效益較好的項(xiàng)目評(píng)價(jià)往往容易缺失?？?jī)效管理人員和第三方機(jī)構(gòu)短缺，遴選機(jī)制不健全，市場(chǎng)上缺乏有效的退出機(jī)制，管理人員專業(yè)水平難以判斷。第三方機(jī)構(gòu)不多，管理水平參差不齊，難以做到“貨比三家”。

4.3績(jī)效管理廣度、深度推進(jìn)不足

一是資金流動(dòng)從預(yù)算編制、資金審核、資金撥付、資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)績(jī)效管理評(píng)價(jià)目標(biāo)沒有連貫性，較為瑣碎，使得預(yù)算績(jī)效管理沒有和資金流動(dòng)同時(shí)進(jìn)行。績(jī)效管理對(duì)象未涵蓋所有財(cái)政資金，當(dāng)前績(jī)效管理對(duì)象僅限于財(cái)政支出，未包括財(cái)政收入和政府債務(wù)資金，管理對(duì)象不全面;二是績(jī)效管理體系不健全，缺乏有效的事前、事中、事后流程控制和管理，事前評(píng)估的缺失，往往會(huì)造成不必要的資金需求、內(nèi)容設(shè)置不合理、立項(xiàng)依據(jù)不充分的項(xiàng)目落地實(shí)施，從源頭上造成了資金的浪費(fèi)。

4.4評(píng)價(jià)結(jié)果難以運(yùn)用，監(jiān)督力度不夠

一是績(jī)效管理缺乏統(tǒng)一的制度措施，評(píng)價(jià)目標(biāo)往往是由上一級(jí)預(yù)算單位做出或者由本級(jí)政府部門規(guī)定，難以主觀地制定行之有效的目標(biāo)，被動(dòng)地采取績(jī)效管理和評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)往往是為滿足上一級(jí)預(yù)算單位或本級(jí)政府部門的要求，難以對(duì)產(chǎn)生的結(jié)果采取解決措施。二是績(jī)效管理不切合地方實(shí)際，難以對(duì)實(shí)際工作產(chǎn)生指導(dǎo)意義。存在照搬照抄上一級(jí)預(yù)算或其他的績(jī)效管理機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，得出不切合實(shí)際的結(jié)果或者得不出結(jié)果，績(jī)效管理流于形式。三是不公開或者選擇性公開?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果還未形成統(tǒng)一的公開制度和公開范圍，存在公開隨意性大，難以全盤反映財(cái)政資金運(yùn)行效益，社會(huì)公眾難以從有限的公開內(nèi)容中獲取有效的信息，對(duì)政府公信力難以產(chǎn)生滿意的答復(fù)。

5加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策

5.1提高績(jī)效理念

一是由點(diǎn)及面，點(diǎn)面結(jié)合，逐步推進(jìn)，提高管理意識(shí)。通過單位內(nèi)部控制制度化及制定規(guī)章制度常態(tài)化，在各級(jí)預(yù)算單位形成統(tǒng)一的、廣泛的認(rèn)知，將預(yù)算制定、執(zhí)行和績(jī)效管理常態(tài)化地結(jié)合在一起。二是提高主觀能動(dòng)性，主動(dòng)地對(duì)財(cái)政資金預(yù)算實(shí)施績(jī)效管理，多借鑒地方成功的經(jīng)驗(yàn)成果，總結(jié)本地區(qū)實(shí)際情況和采取的措施，揚(yáng)長(zhǎng)避短，主動(dòng)推動(dòng)工作的開展。三是強(qiáng)化財(cái)稅體制改革，改變傳統(tǒng)上做好做壞一個(gè)樣、做多做少一個(gè)樣的預(yù)算體系，轉(zhuǎn)由效率和績(jī)效導(dǎo)向取代，各部門便可能在變革的危機(jī)意識(shí)下做出改變。

5.2健全評(píng)價(jià)各方體制機(jī)制

一是合理設(shè)置目標(biāo)，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和管理辦法，建立規(guī)范的操作流程和質(zhì)量控制要求，明確職能職責(zé)，責(zé)任落實(shí)到人。強(qiáng)化部門之間的聯(lián)動(dòng)性，建立部門間的信息共享平臺(tái)，彼此有效協(xié)作，平滑順暢交接。堅(jiān)持需求導(dǎo)向，本著服務(wù)改革、圍繞重點(diǎn)、講求實(shí)效、避免重復(fù)的原則，針對(duì)性地選擇政府關(guān)心、社會(huì)關(guān)注、政策性強(qiáng)、資金量大、社會(huì)效益較好的項(xiàng)目開展績(jī)效管理。二是強(qiáng)化人員的管理和崗位匹配，建立與財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理相適應(yīng)的干部隊(duì)伍，通過多渠道、多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流，或以上率下一起開展績(jī)效評(píng)價(jià)，提高各級(jí)財(cái)政干部的財(cái)政績(jī)效管理能力和專業(yè)水平;三是著力構(gòu)建第三方評(píng)價(jià)、財(cái)政評(píng)價(jià)、部門評(píng)價(jià)相結(jié)合的多層次績(jī)效管理機(jī)制，通過廣泛參與、全面推進(jìn)，將預(yù)算績(jī)效管理由財(cái)政部門負(fù)責(zé)的局面轉(zhuǎn)變?yōu)樵诟骷?jí)行政事業(yè)單位齊抓共管的工作格局。

5.3健全績(jī)效管理制度

一是實(shí)施全面財(cái)政預(yù)算管理，從管理機(jī)制、管理對(duì)象、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等方面全覆蓋。二是健全工作機(jī)制，強(qiáng)化事前、事中監(jiān)督管理體系，積極探索事前績(jī)效管理機(jī)制，樹立績(jī)效預(yù)算觀念，探索以績(jī)效目標(biāo)為先導(dǎo)的預(yù)算編制模式，預(yù)算編制與績(jī)效目標(biāo)同步申報(bào)，審核預(yù)算的同時(shí)審核績(jī)效目標(biāo)。加強(qiáng)事中監(jiān)督，以行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)為載體，將財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理納入內(nèi)部監(jiān)督范疇，加大內(nèi)部監(jiān)督檢查和問責(zé)力度，敦促行政事業(yè)單位自覺提高財(cái)政資金的使用效率。以績(jī)效目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的良性機(jī)制。

5.4強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，硬化約束

一是以效定支，一級(jí)預(yù)算建立一級(jí)預(yù)算管理體系，從短期到長(zhǎng)期，由點(diǎn)及面，由短期預(yù)算績(jī)效管理流程到長(zhǎng)期預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制過渡，層層往下傳導(dǎo)并落到實(shí)處，杜絕成為束之高閣的擺設(shè)。資金分配由績(jī)效管理機(jī)制約束，上年的績(jī)效管理結(jié)果作為下年的資金預(yù)算支出的重要依據(jù)，而不是人為、人治解決。二是強(qiáng)化干部考核及問責(zé)機(jī)制，主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理的結(jié)果負(fù)責(zé)，將績(jī)效管理落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)班子晉升、獎(jiǎng)金等方面，增強(qiáng)績(jī)效管理的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)強(qiáng)化信息公開，向社會(huì)各界公開績(jī)效管理結(jié)果，才能對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生壓力和約束力。建立明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)績(jī)效管理工作突出的干部給予獎(jiǎng)勵(lì)，傳達(dá)學(xué)習(xí)其突出的工作方法，以此作為干部晉升、任用的重要依據(jù)。三是強(qiáng)化公開，主動(dòng)公開涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高、重點(diǎn)項(xiàng)目的支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，打造透明、陽光的財(cái)政，向社會(huì)公眾公開一個(gè)全面的、客觀的財(cái)政運(yùn)行成果，樹立政府公信力。

高效率的財(cái)政運(yùn)行關(guān)乎著行政事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，高效的財(cái)政運(yùn)行取決于有效的財(cái)政績(jī)效管理。由于目前大多數(shù)行政事業(yè)單位對(duì)于績(jī)效管理尚未形成有效的工作運(yùn)行機(jī)制，在績(jī)效管理工作的推進(jìn)中必須明確現(xiàn)階段預(yù)算績(jī)效管理中的難點(diǎn)，積極探索強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的方法，提高管理效率并充分發(fā)揮其作用，健全財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，促進(jìn)行政事業(yè)單位的發(fā)展。

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