國企改革的邏輯、困境與未來改革思路

楊瑞龍

如何理解國有企業(yè)在中國市場化進程中的地位和作用？國企改革究竟面臨什么樣的難題？

中國的改革從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市改革的方向就是要把市場機制引到計劃體制里來，基于這個目標(biāo)，改革的重點就聚焦到國有企業(yè)上來。因為當(dāng)它能夠靈敏地對市場供求做出反應(yīng)，市場機制才能起作用。因此，國有企業(yè)的改革成為我國經(jīng)濟體制改革的中心。

國有企業(yè)改革的目標(biāo)

國有企業(yè)改革的目標(biāo)是要把國有企業(yè)改造成自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場競爭主體。因此，沒有一項改革和國有企業(yè)改革一樣，非常早就找到清晰的目標(biāo)。

但改了40年，實現(xiàn)這個目標(biāo)的過程卻非常艱難，難在什么地方呢？難在中國既要放棄計劃體制，同時又不想復(fù)制西方自由市場經(jīng)濟體制，我們改革的目標(biāo)是要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，也就是說我們想把社會主義和市場經(jīng)濟結(jié)合在一起。

這樣一來我們有兩個目標(biāo)：一是要堅持公有制為主，最終要通過國有經(jīng)濟主導(dǎo)來體現(xiàn);二是想讓市場機制起決定性或基礎(chǔ)性作用。既要讓國有企業(yè)成為市場主體，又想讓國有企業(yè)扮演公有制為主的載體，這個目標(biāo)應(yīng)該說是前無古人。把國有企業(yè)變成市場主體很簡單，產(chǎn)權(quán)非國有就能解決。但既要讓企業(yè)保持國有，又要讓它成為社會主義市場經(jīng)濟制度中的市場主體并不很容易。因此，我們做了很多探索……

國企改革繞不開兩個難題

第一個難題是政企分開?，F(xiàn)代企業(yè)制度四句話：產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)，當(dāng)中最重要的是兩句話，產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開，如果這兩句話能實現(xiàn)，國有企業(yè)的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧就能解決。如果政企不能分開，產(chǎn)權(quán)明晰就不能落到實處。

第二個難題是所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓。20世紀(jì)90年代，國有企業(yè)進行股份制改造，很多國有企業(yè)改造之后上市，最后發(fā)現(xiàn)上市以后也沒解決問題，原因非常簡單：我們對股份做了成分限定。國有企業(yè)進行改制一定要講“成分”，全部股份分為國有股、法人股、社會公眾股。

要讓市場起決定性作用，不僅是一般商品隨著價格波動，更重要的是資本也要具有流動性，這就是我們遇到的第二個大的矛盾：國有企業(yè)要真正成為市場主體，所有權(quán)要具有可轉(zhuǎn)讓性。但所有權(quán)一旦具有可轉(zhuǎn)讓性，國有制就不保了。要保證國有制，所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，哪怕公司上市，這個大股東就是政府，政企就分不開。

解決難題的兩種思路

一是西方主流經(jīng)濟學(xué)思路。所謂西方經(jīng)濟學(xué)，就是在經(jīng)濟人假說下形成一套個體主義的成本收益分析方法。基于這樣的邏輯驗證市場的有效性問題，假設(shè)前提是產(chǎn)權(quán)明晰，而這個明晰的產(chǎn)權(quán)就是私有產(chǎn)權(quán)，這是一套西方的主流邏輯。你用這套西方的主流邏輯來套到國有企業(yè)改革身上，唯一的途徑就是私有化。

二是政治經(jīng)濟學(xué)思路。傳統(tǒng)政治經(jīng)濟學(xué)來回答也不行。政治經(jīng)濟學(xué)在社會假設(shè)下形成整體主義階級利益分析方法，馬克思在勞動價值論基礎(chǔ)上創(chuàng)造了剩余價值理論，他認(rèn)為人類社會未來的前景就是要建立社會所有制替代私有制，消滅商品貨幣關(guān)系。因此，用這個邏輯指導(dǎo)國企改革，國有企業(yè)就沒有邊界了。

國企改革改了40年，但是，國有企業(yè)到底是什么，社會主義市場經(jīng)濟條件下，為什么要有國有企業(yè)，到底想讓國有企業(yè)扮演什么樣的角色，這樣的基本問題沒有達(dá)成共識。由于沒有共識，我們對國有企業(yè)的評價也是很混亂的。

國企股份制改造的困境

國有企業(yè)改革遇到了兩大矛盾：你要讓它市場主體，政企要分開，但政企分開國有就沒有了;你要讓它成為市場主體，所有權(quán)要具有轉(zhuǎn)讓性，但所有權(quán)可轉(zhuǎn)讓，國有制就沒有了。怎么辦？我們的思路是搞現(xiàn)代企業(yè)制度，或者叫股份改造。

國有企業(yè)股份制改造，即兩權(quán)分離，所有權(quán)和控制權(quán)發(fā)生分離，所有權(quán)歸政府所有，歸國家。經(jīng)營層拿了實際控制權(quán)。按照委托代理一般框架理論，當(dāng)兩權(quán)發(fā)生分離時，委托人與代理人的目標(biāo)不一致和信息不對稱，掌握所有權(quán)的委托人和掌握控制權(quán)的代理人目標(biāo)是不一致的。即使假定在純粹的市場化條件下，委托人會追求利潤最大化，代理人不會天然追求利潤最大化，因為利潤是不歸代理人所有的。把企業(yè)交給經(jīng)理人，你不去控制他，經(jīng)理人會憑借控制權(quán)追求自身利益最大化。第一個表現(xiàn)為貨幣目標(biāo)，表現(xiàn)為年薪、獎金、期權(quán)，假定代理人僅僅追求貨幣目標(biāo)就簡單了，只要把他的貨幣目標(biāo)和利潤掛鉤，就可以建立一個激勵機制。但沒有那么簡單，代理人憑借控制權(quán)還可以追求非貨幣收益目標(biāo)，就是他能憑借控制權(quán)獲得的收益，并不能在公司財務(wù)報表里顯示出來的，但可以給他個人帶來實實在在好處的那部分，從而會產(chǎn)生所謂的代理問題。

兩權(quán)分離條件下，就必須對代理人進行激勵和約束。股份制改革有沒有效率的一個重要標(biāo)志，就是要看你有沒有建立一個有效的激勵約束機制。問題在于，在國有企業(yè)股份制改造情況下，建立這樣的激勵約束機制很困難，困難在于代表國家掌握大股東的是政府，具體是一個個自然人的政府官員。他和私人老板不太一樣，私人老板收益權(quán)是自己的。但國有企業(yè)股份制改造因為代表國家掌握國有股投票權(quán)的官員可以像一個真正的股東那樣行使投票權(quán)，但他并不能分享投票權(quán)帶來的收益，這時候擁有投票權(quán)的官員對這個股票的投票權(quán)評估值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它的實際價值，所以我們把這個投票權(quán)叫廉價投票權(quán)。

如果這個投票權(quán)是廉價的，那么國有企業(yè)股份制改造中的代理人的最優(yōu)選擇就是收買擁有廉價投票權(quán)的投票人，從而會出現(xiàn)公司內(nèi)部人通過收買廉價投票權(quán)，與國有股代表人進行合謀，瓜分國有資產(chǎn)。隨著股份制改造不斷深化，國有企業(yè)效率在改善，但讓我們痛心的事情還在頻繁發(fā)生，國有資產(chǎn)還在頻繁流失。

國有企業(yè)改革方向——分類改革

一方面，國有企業(yè)毫無疑問必須成為市場主體。另一方面，在成為市場主體的過程中，如果改革邏輯不對，很可能導(dǎo)致一場不公平的改革。國有企業(yè)分類改革的基本想法是，在市場化進程當(dāng)中，并不是所有的國有企業(yè)都應(yīng)該市場化。有的國有企業(yè)應(yīng)該市場化，而有的國有企業(yè)并不一定需要市場化。因為有一部分公益類的國有企業(yè)并不需要成為市場主體，應(yīng)該針對不同類型的國有企業(yè)選擇不同的改革思路與路徑。

第一類是公益類。從事公共品生產(chǎn)的國企應(yīng)該國有國營，凡是提供公共產(chǎn)品的國企應(yīng)該是國家所有、國家經(jīng)營。這個領(lǐng)域中的國有企業(yè)一般不需要進行股權(quán)層面的混改。

第二類是自然壟斷行業(yè)，主要在國計民生行業(yè)，該行業(yè)主要是能源、原材料和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，在中國還包括一些支柱產(chǎn)業(yè)。這個領(lǐng)域里，除了要提高市場效率，還有一些國家戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)在里面。因此，可以對這類國有企業(yè)進行股份制改造，也可以進行海外上市，但國有資本要占主體，所以叫“國有國控”。

針對競爭性行業(yè)的國企改革。要解決政企不分和所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓的問題，最終的途徑是非國有化，非國有化背后涉及龐大的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，大型競爭性國有企業(yè)可以進行股份制改造和實行產(chǎn)權(quán)多元化，最終股權(quán)結(jié)構(gòu)是由市場說了算。如果干得好，那政府仍然可以控股，干得不好，政府可以慢慢退出。我之前構(gòu)建了一個“社會主義市場經(jīng)濟微觀基礎(chǔ)”，這個微觀基礎(chǔ)是公共產(chǎn)品國有國營，自然壟斷行業(yè)國有國控，這些都是國計民生行業(yè)，政府在里面保持控制地位，不僅是市場經(jīng)濟的要求，也是社會主義的要求。

國有企業(yè)分類改革的思路

國企分類改革的思路，橫坐標(biāo)由競爭到壟斷，縱坐標(biāo)由私人產(chǎn)品到公共產(chǎn)品，分為四個象限。在象限中，如果它的產(chǎn)品性質(zhì)是公共產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是壟斷的，那么就是國家所有、國家經(jīng)營;如果它的產(chǎn)品性質(zhì)的是私人產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是壟斷，就應(yīng)該國有國控;如果產(chǎn)品性質(zhì)是私人產(chǎn)品，行業(yè)性質(zhì)是競爭的，那么實施產(chǎn)權(quán)多元化或非國有化。

這個思路很清晰，既能夠有效保證以公有制為主的原則，又能夠?qū)崿F(xiàn)國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體的目標(biāo)，還能有效地防范國有資產(chǎn)流失問題。不要簡單再搞沒有前提條件的股份制改革，國有企業(yè)股份制改造很有可能出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失問題，雖不是必然的，但是有可能的。

第二象限內(nèi)的企業(yè)提供的產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品類，行業(yè)特征具有壟斷性，一般采用國有國營模式，分為三個類型：

純公共產(chǎn)品。這是既不具有競爭性也不具有排他性的物品，如國防。由于純公共產(chǎn)品難以通過私人部門供給，由政府提供公共產(chǎn)品時能夠準(zhǔn)確地匹配社會對公共產(chǎn)品的需求。這樣一來，提供純公共產(chǎn)品的國有企業(yè)就可以以社會福利最大化為運營目標(biāo)，提供的產(chǎn)品對于全社會來說是有效率的。

準(zhǔn)公共類產(chǎn)品。其中，一類是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產(chǎn)品，像地下水流域、牧區(qū)、森林等，要實行國有國營。另一類是具有非競爭性的特征，但非排他性不充分，比如，自來水、電網(wǎng)、郵政、市政建設(shè)、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等。這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品不充分的排他性可能帶來“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”的問題，從而導(dǎo)致市場失靈。因此，最好實行國家經(jīng)營，若是讓私人資本進來，則難以保證物品提供的質(zhì)量合格與價格穩(wěn)定。

公益類產(chǎn)品。這類產(chǎn)品具有很強的正外部性，但物品的技術(shù)特征可能是競爭性和排他性的，如醫(yī)療、教育、社保等。我們要把醫(yī)療、教育、社保分為基本和非基本的，基本的教育，基本的醫(yī)療，基本的社保應(yīng)該歸國家所有、國家經(jīng)營，為普通老百姓提供最基本的醫(yī)療、教育、社保服務(wù)和保障。政府要把基本的需求解決，把非基本的放開。

第三象限內(nèi)的國有企業(yè)提供的產(chǎn)品具有排他性，但具有自然壟斷特征，一般宜采用國有國控模式，即壟斷性國有企業(yè)應(yīng)該進行股份制改造，但國有資本應(yīng)具有控制地位。

自然壟斷行業(yè)，如能源、原材料、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，包括中國的支柱產(chǎn)業(yè)，特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這個領(lǐng)域不能太相信市場，當(dāng)然我們要利用市場，但這個領(lǐng)域我們有國家利益目標(biāo)、國家戰(zhàn)略目標(biāo)。這個領(lǐng)域的壟斷和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是沒關(guān)系的，這與行業(yè)性質(zhì)有關(guān)系。航空、石油、橋梁、道路、郵政、通信產(chǎn)業(yè)。這部分國有資本我們還是要處于控制地位。這時候我們可以讓它海外上市，讓它參與市場競爭，但不是完全按照市場化的標(biāo)準(zhǔn)將其改造為單純以利潤最大化為目標(biāo)的市場主體。

第四象限內(nèi)的國有企業(yè)所提供的是具有競爭性與消費上排他性的私人產(chǎn)品，原則上應(yīng)完全走向市場。

分類推進國有企業(yè)混合所有制改革

混合所有制改革的新方向?；旌纤兄朴卸喾N形式，具體來說就是國企入股民企，民企入股國企，國企員工持股。處于壟斷行業(yè)的國有企業(yè)具有市場支配勢力和融資優(yōu)勢，這是民營企業(yè)的短板;民營企業(yè)的優(yōu)勢是經(jīng)營機制靈活，這是國有企業(yè)短板，兩個混合，各取所需，是很好的一件事情。

混合所有制改革中的“宏觀分類”與“微觀分類”。就宏觀分類來講，可以通過投入產(chǎn)出法和其他分析方法，也可以測度企業(yè)競爭性和壟斷性問題。有了客觀的分類標(biāo)準(zhǔn)，就可以向社會公示，各個國有企業(yè)對照分類標(biāo)準(zhǔn)，就可以明確知道自己的企業(yè)是屬于公益類企業(yè)還是商業(yè)類企業(yè)，公益類企業(yè)一般采取國有國營，處于商業(yè)類中的自然壟斷行業(yè)，混改時國有資本保持控制地位，如果屬于一般競爭性國有企業(yè)，混改時民營資本處于控制地位也沒有任何問題。有了這個宏觀分類還不夠，還有個微觀分類。對于混改中的國企要進行微觀分類，主業(yè)以其市場支配實力和融資優(yōu)勢，吸引民營企業(yè)作為財務(wù)投資人;副業(yè)則吸收民企作為戰(zhàn)略投資人，這才能激發(fā)混改的動力。

混合所有制改革實踐中的問題。觀察混改實踐，我們發(fā)現(xiàn)很多國有企業(yè)參與了混改。但是仔細(xì)分析一下，發(fā)現(xiàn)混改主體大都是國企與國有，并沒有讓國企與民企真正混起來。第二個問題在于，本來我們希望民營資本進入到國有里，他持有一定股份，進入公司董事會，結(jié)果發(fā)現(xiàn)很多民營企業(yè)被國有企業(yè)混掉了，這就是所謂的新公私合營。第三個問題，國有企業(yè)混改時壟斷行業(yè)不開放，競爭性行業(yè)讓民營企業(yè)參股，卻不能派董事，民營資本真金白銀投進來最后啥話說了都不算，還要承擔(dān)風(fēng)險，這樣一來民企沒熱情，混改推進陷入窘境。

推行混改還需引入動力機制?；旌纤兄聘母镫m然有好的文件和指導(dǎo)，但沒有真正完全落地，四年來只混不改、只混少改的問題仍存在。我們要在制度設(shè)計當(dāng)中，進行分類標(biāo)準(zhǔn)客觀化，進行微觀分類，政策設(shè)計上要打消人家的顧慮，讓改革者有回報，不能讓改革者背負(fù)成本，這是改革的動力機制，這樣能夠真正推進分類改革，才能真正在分類改革原則上推進混合所有制改革。

市場經(jīng)濟能不能再向前邁一步，就看國有企業(yè)改革能不能再向前邁一步了。市場改革核心是產(chǎn)權(quán)改革，產(chǎn)權(quán)改革里，沒有國有企業(yè)改革做先行，民營企業(yè)發(fā)展，玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門還會存在。如何通過國有企業(yè)的混合所有制改革把國有企業(yè)推向市場，我認(rèn)為要引入一個改革動力機制，只有重塑改革動力機制才是推動混合所有制改革的關(guān)鍵。

（文章源自作者在人大重陽論壇上的發(fā)言，編輯有刪減）