宋代官制的權力制衡術

■朱 韜

宋代完備的官場制衡機制，使五代以來“朝綱混亂，武將亂權”的傳統(tǒng)被迫終止。

大宋朝的開國皇帝趙匡胤是馬背上奪取的天下，靠一個“陳橋兵變”摘走了后周小皇帝的皇冠，這個以武力和玩弄權術起家的能人一上臺，便馬上充分暴露了對武將的不信任和對權力失衡的無法容忍。不單是反感而已，趙匡胤連同他的后代們一起建立起皇朝時代堪稱最為完備的官場制衡機制，使五代以來“朝綱混亂、武將亂權”的傳統(tǒng)止于宋。

不再獨大的丞相

趙匡胤奪取天下后做了一件著名的事情。公元964年，一次性罷免了同為后周舊臣的三個丞相范質(zhì)、王溥、魏仁浦，以謀士趙普為“同中書門下平章事”，完成了從后周到趙宋的宰相人選過渡期。同時皇帝又發(fā)現(xiàn)跟他多年的趙普也不可靠，竟背著自己收受吳越王錢繆賄賂，于是設立了一個叫“參知政事”的職務作為掣肘的副手。

這件事情，意義深遠，確立了宋王朝中央形成了“兩府”格局：一個是宰相，另一個參知政事。而在統(tǒng)兵的將領們被解除軍權后，皇帝特設了一個“武府”樞密院作為全國最高軍事機構，“樞密使”為其最高長官——這個“樞密使”卻規(guī)定不得由武將擔任，只授予文職，連同其副手“樞密副使”也基本由文官充斥。

這兩府分管文武，在宋代中央王朝有效實現(xiàn)了對宰相力度最大的分權——另立了一個規(guī)格與之完全對等的最高軍事機構，兩府的正副首腦合稱“執(zhí)政”。

不僅如此，宰相與參知政事的關系也體現(xiàn)了權力制衡的要則。在宋代的歷史上，曾出現(xiàn)過二相二參、二相三參，二相四參的現(xiàn)象。因此朝廷之上政見不同常會導致兩種聲音，皇帝便能夠進行權衡與制約。

而宋代數(shù)次官制變革的總趨勢又是參知政事的功能不斷增強以削弱相權。到了治道年間（公元995年），“參知政事”得以和宰相輪日執(zhí)事，處理重大公務時更可與一把手同升于公堂。最典型的例子是北宋杰出的政治改革家王安石，早年便“議論高奇”，“果于自用”，“慨然有矯世變俗之志”，宋神宗未登基便久聞大名，即位后便起用他主持改革。

熙寧二年（1069）二月，王安石拜參知政事，他在這個位置干了1年又10個月后升任宰相。而他在參知政事任上便已形同宰相了，上臺當月便設制置三司，負責變法具體內(nèi)容的規(guī)劃和起草，諸種新法紛紛出臺。

由此可見，王安石當時雖然任職參知政事，實際上與宰相共同主持朝廷上下的工作事務，是宰輔機構的首腦之一。

皇帝除了抬參知政事壓制宰相外，還通過抬高三司使（相當于現(xiàn)在財政部長）的地位來繞過相權直接掌控財政權。三司是鹽鐵、度支和戶部的合稱，相當于北宋前期最高財政機構，其職權是總管全國各地之貢賦和國家的財政。而皇帝則經(jīng)常直接插手三司的任命及其他事務，造成三司的獨立傾向。

帶兵不統(tǒng)兵，統(tǒng)兵不帶兵

在軍事部門的設置上，宋代建立了樞密院和三衙相互制衡機制。盡管樞密使與宰相同列，但卻必得由文官擔任，而武將是不允許出任最高軍事長官的。同時樞密院與三衙分別負責軍事決策與平日練兵，兩部門互不相屬。三衙之間更是不許有任何瓜葛，其武官也多為中下級軍官，出征則由樞密院臨時指派將領，這便造就了宋朝300多年時間“兵不知將，將不統(tǒng)兵”的局面，有效防止了軍隊對皇權構成的威脅。

在《水滸傳》里，陷害林沖的太尉高俅手握重兵，能節(jié)制十個節(jié)度使征討梁山，而帳下牙將極多，這在現(xiàn)實的歷史上是不可能的，宋代絕不許有身為太尉（為武職）的將領可以長期握有兵權；而林沖身為八十萬禁軍教頭受到高俅迫害卻只得兀自受縛則比較符合歷史真實，因為林教頭手中沒有任何調(diào)兵權可言。

在歷史上，抗金名將岳飛被“莫須有”的罪名加害致死，恐怕更多也是出于宋廷對軍事將領軍權膨脹的疑懼相關，文獻記載當時南宋半數(shù)軍隊都有“私軍”的性質(zhì)而被冠以“岳家軍”“韓家軍”等稱謂。岳飛死前已擔任清遠軍節(jié)度使，而節(jié)度使這種軍事封疆大吏早在宋太祖“杯酒釋兵權”時就廢除了，非戰(zhàn)時危急時刻是不可能出現(xiàn)的，而連金軍都發(fā)出了“撼山易，撼岳家軍難”的嘆息，而更加恐懼的應該是宋高宗趙構。難怪明代文征明說：“區(qū)區(qū)一個秦檜怎么能置岳武穆于死地呢？怕是宋高宗指使的吧?！?/p>

監(jiān)察后面還有監(jiān)察

宋代中央行政權完成了事實上的多重分割，臣子們誰也無法做到獨斷專行。即便如此，他也將時刻面臨來自另一個體系的官員的監(jiān)督，這就是極具宋代特色的“多重監(jiān)察制度”。

宋代最高監(jiān)察機構為“御史臺”，沿襲的是唐代的制度。御史臺的長官叫“御史中丞”，簡稱“蘭臺”，相當于今天的中紀委加檢察院一把手。這個重要的職位規(guī)定與宰相有血緣或門生、舉薦關系的人都不得擔任此官職，是皇帝從外部言論上制約宰相最重要的棋子。

而且宋朝有一條不成文的規(guī)矩：如果御史中丞彈劾宰相，宰相必須辭職，由副相升任宰相，御史中丞則得以進身為執(zhí)政。熙寧九年（公元1076年），宋神宗去世后，政治主張保守的司馬光上臺為宰相，盡廢王安石任上頒布的新法，但這個時候王安石的助手蔡確、韓縝、章悖還分別把持了宰相與樞密使等高職，但當時御史劉摯彈劾蔡確在神宗駕崩時沒有按時守靈，說這幾個人結黨營私，他們便被迫辭職下臺了。

御史臺的威力可見一斑，而除開御史臺，剩下還有諫官。他們有封還詔令的權力——當皇帝或者中書有命令下達，他們認為是不適合的，可以封還！我們熟悉的“包青天”包拯在當諫官時就經(jīng)常干這種事情。宋仁宗有一項任命，他不滿意，可以反反復復進諫，包拯距離很近，話說激動時還噴了宋仁宗一臉的唾沫星，宋仁宗只好忍氣吞聲接納了他的意見，收回成命。所以皇帝和宰相，經(jīng)常被他們掃面子，但也只能將這些政令進一步修改。

監(jiān)察的一個重要對象是司法部門，宋代在這方面也是慎之又慎，設立多重機構實現(xiàn)監(jiān)察的客觀公正性。在中央，名義上的司法部門是刑部，但事實上大理寺、御史臺甚至開封府都擁有復合的司法權，從這點上說，開封府的包青天的確是可以判理天下案的。

另外，設立登聞鼓院、登聞檢院、理檢院、軍頭引見司等機構受理直接訴訟，類似于今天的信訪辦。而皇帝也經(jīng)常參與訴訟案。比如淳化四年(公元993年)十月，京城一個叫牟暉的百姓擊登聞鼓，訴家奴丟失了一只小豬，宋太宗親自下詔賜千錢作為補償，事后太宗對大臣說：“像這種雞毛蒜皮的小事也要我親自操勞，是可笑了點，但我拿這種認真的態(tài)度處理天下事，應該就會沒有冤案了啊?！?/p>

加強司法監(jiān)察的另一個舉措是朝廷定期向全國各地設派提點刑獄司、提舉常平司等帶有欽差性質(zhì)的官員明察各地案情，前段時間熱播的《大宋提刑官》就是這類官員。

宋代在監(jiān)察制度的設置上達到了近乎繁瑣的地步。在通過監(jiān)察機關加強對司法的監(jiān)察的同時，宋代又規(guī)定了對監(jiān)察機關的監(jiān)察和互察制度。

以上考察的官場制衡機制，基本有效維系了宋代三百年間的行政運作。同時值得注意的是，一個成功的機制除了技術上的可操控外，還要有軟性的精神支撐。在宋代，皇帝便貫穿了“仁”的治世思想，宋代開國皇帝立下規(guī)矩：不得濫殺大臣，優(yōu)待讀書人，當時的大臣用現(xiàn)在的話來說比較有“幸福感”。

但我們要記住一點：宋代的官場制衡恰恰而且只能在皇權的指揮棒下才能有效得以運轉，封建專制統(tǒng)治是這種制衡安身立命的前提。所以，這種官場的制衡還是僅僅被道以“權術”而已。