網(wǎng)絡(luò)市場政府監(jiān)管方式的檢視與革新

馬麗

[摘 要]傳統(tǒng)政府管制手段與網(wǎng)絡(luò)市場的特性相捍格，政府對新經(jīng)濟管制失效越發(fā)凸顯。根據(jù)新經(jīng)濟模式特點及時對監(jiān)管模式和規(guī)則設(shè)定進行調(diào)整、更新，必須在網(wǎng)絡(luò)市場內(nèi)進行監(jiān)管方式的革新，降低監(jiān)管工具的干預(yù)主義色彩，改變審批管理的慣性思維，并引入其他替代性的監(jiān)管措施，采取更加靈活、軟化、商談性質(zhì)的規(guī)制工具，促進新經(jīng)濟繁榮的同時消化新的社會風(fēng)險。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)管;審批;信息;信用;約談

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.27.010

網(wǎng)絡(luò)市場與線下市場迥然不同。傳統(tǒng)監(jiān)管方式與傳統(tǒng)經(jīng)濟模式相適應(yīng)，將適用于線下市場靜態(tài)化的傳統(tǒng)監(jiān)管措施套用到網(wǎng)絡(luò)市場中，會產(chǎn)生操作性差、執(zhí)行阻力大，招致某種程度上的失靈。傳統(tǒng)監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)新經(jīng)濟點對點交易活動遍地開花的現(xiàn)實，現(xiàn)將存在的問題檢視分析如下。

1 網(wǎng)絡(luò)市場政府命令控制型規(guī)制方式的檢視

1.1 過度依賴事前審批

在我國網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管實踐中，政府對新興平臺經(jīng)濟持懷疑保守態(tài)度，在很多領(lǐng)域設(shè)定了大量的事前監(jiān)管措施，尤以許可性監(jiān)管為甚。新經(jīng)濟視域過度依賴行政許可并非行之有效的監(jiān)管措施，其在法律層面并非具備優(yōu)先權(quán)的監(jiān)管措施《行政許可法》第13條列舉了能通過其他方式規(guī)范而可以不予設(shè)置許可的情況，含市場競爭機制、行業(yè)自律機制以及其他替代性的政府規(guī)制工具。，在事實層面又非有效解決市場問題的萬全之策。嚴苛的市場準(zhǔn)入不僅造成巨大的監(jiān)管成本，而且抑制了技術(shù)創(chuàng)新，不適應(yīng)平臺經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)決策者意想不到的負面效果，網(wǎng)絡(luò)交易市場中一些行政許可設(shè)置產(chǎn)生明顯的進入壁壘或其他反競爭效果。如新聞出版總署創(chuàng)設(shè)線上出版物批發(fā)許可，其中注冊資金、營業(yè)面積的限定條件將一些中小型網(wǎng)絡(luò)書店逐出市場，整個行業(yè)的集中度因此有所提升，不利于市場的良性競爭。

1.2 標(biāo)準(zhǔn)控制與行政處罰的適用問題

標(biāo)準(zhǔn)控制手段也面臨困境，首先制定標(biāo)準(zhǔn)本身面臨技術(shù)難題，而制定出的整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)也難以適應(yīng)不同類型、不同發(fā)展階段的平臺。在機構(gòu)模式下，所制定的標(biāo)準(zhǔn)體系將更適合于大的平臺企業(yè)（及其用戶）。無論是正面還是負面清單形式的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，都只是一種消極服從的行為規(guī)范，一旦達到法律規(guī)定的這些最低要求，便失去進一步技術(shù)創(chuàng)新的動力，最終扼殺市場主體超越法定標(biāo)準(zhǔn)尋求最有效應(yīng)對方式的動力。而對于行政處罰手段，設(shè)置不合理的同時也易引發(fā)對抗。政府立法針對網(wǎng)絡(luò)交易的處罰種類和額度都不足以產(chǎn)生必要的威懾。在多種行政處罰種類中，罰款使用的頻率最高。但因行政罰款的數(shù)額較低，背離了過罰相當(dāng)原則，因此網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者違法行為依然猖獗。

1.3 其他命令——控制型手段的固有缺陷

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，平臺作為一個自組織系統(tǒng)，其有著獨特的運作邏輯，再加上其商業(yè)模式的創(chuàng)新速度遠超政府預(yù)期，監(jiān)管部門還未有時間理解和消化新的商業(yè)模式發(fā)展的本質(zhì)與特點，對類似新產(chǎn)業(yè)的包容度不足。一旦涉及網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管問題，政府往往傾向于采取保守策略，沿用傳統(tǒng)監(jiān)管模式，甚至以簡單粗暴的禁令，遏制和禁錮新經(jīng)濟模式的發(fā)展。 此外，針對傳統(tǒng)經(jīng)濟活動的主要監(jiān)管手段如數(shù)量控制、價格管制等，在新經(jīng)濟面前都很難實施。

2 網(wǎng)絡(luò)市場政府規(guī)制方式革新的方向

2.1 傳統(tǒng)命令——控制型工具的優(yōu)化與完善

雖然傳統(tǒng)命令——控制型監(jiān)管模式在實踐中遭遇嚴峻挑戰(zhàn)，但并不能說明這些方式本身毫無效用。網(wǎng)絡(luò)市場中的負面問題復(fù)雜多樣，平臺企業(yè)社會責(zé)任淡漠的情況下，傳統(tǒng)命令——控制型方式在遏制平臺經(jīng)營者故意違法方面還是具有不可取代的作用，因此在實踐中需要不斷完善優(yōu)化傳統(tǒng)命令——控制型規(guī)制模式，對其進行變革與重構(gòu)。

（1）設(shè)置以用戶安全保障為底線的差異準(zhǔn)入政策。傳統(tǒng)市場交易活動對交易主體、場所、資本要求條件齊備，才能開展經(jīng)營活動，目的就是為了防止經(jīng)營行為可能產(chǎn)生的社會風(fēng)險。但平臺經(jīng)濟新的交易模式的發(fā)展，其接入的不僅有大型經(jīng)營者，更多的是海量分散的個體，分享經(jīng)濟模式跨域甚廣，經(jīng)營者與消費者、所有人與使用人的界限模糊，若一律比照傳統(tǒng)適應(yīng)大型經(jīng)營者與專業(yè)職業(yè)者的行業(yè)許可準(zhǔn)入的方式加以規(guī)制，可能影響市場的多元化與競爭效果。因此，政府應(yīng)根據(jù)新經(jīng)濟模式特點及時對許可設(shè)定進行調(diào)整，為新經(jīng)濟量身定做新的許可規(guī)制條件。

具體而言，一種方案為取消準(zhǔn)入。如能達到一定安全性且影響范圍不大的話，所提供的商品與服務(wù)又不需要執(zhí)業(yè)必要資質(zhì)，如共享家政等，不必須要求執(zhí)業(yè)資質(zhì)，通過平臺評價機制用市場方式將其淘汰。另一種方案是根據(jù)交易主體的活躍程度適用量體裁衣式的準(zhǔn)入條件，要求供給方應(yīng)具有提供資源與從事該項服務(wù)時為保證安全所必要的資格，如美國芝加哥市政府針對網(wǎng)約車制定條例，按照營業(yè)時間將網(wǎng)約車獲得營業(yè)執(zhí)照分為A、B兩種，并區(qū)分不同的監(jiān)管力度。

（2）完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制工具。其一，在采用標(biāo)準(zhǔn)控制規(guī)制工具時，結(jié)合反身法的理念，政府的角色應(yīng)定位于設(shè)定企業(yè)達到的公益目標(biāo)，而不宜直接規(guī)定平臺必須遵循的流程與操作方法，因此建議更多采用績效標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制，至于平臺企業(yè)采用何種手法完成則在所不問，給平臺施加目標(biāo)壓力的同時也賦予其高度靈活性，為企業(yè)提供更多的激勵去創(chuàng)新、發(fā)現(xiàn)更具成本效益的解決方法，形成創(chuàng)新友好型規(guī)制模式。其二，區(qū)分安全標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理。關(guān)涉國家安全、消費者生命財產(chǎn)安全的事項采用強制性安全標(biāo)準(zhǔn)，以防范網(wǎng)絡(luò)交易風(fēng)險?？紤]到平臺的技術(shù)能力發(fā)展日新月異，且不同平臺技術(shù)路線多元，對于技術(shù)類標(biāo)準(zhǔn)不建議采取強制性設(shè)置，而以指導(dǎo)建議為主，有利于技術(shù)創(chuàng)新與進步。

（3）完善行政處罰措施。一是行政處罰的適用須過罰相當(dāng)。行政處罰不僅要保障有效執(zhí)行，而且要實現(xiàn)有限行政資源的最佳利用。行政處罰中的制裁措施從低到高適用時應(yīng)采取金字塔式的執(zhí)行路徑，即如果大部分情況下執(zhí)行機構(gòu)能夠通過教育、建議和警告的方式令相對人服從，慎用高層級的制裁措施，將之視為一種威懾機制，從而將更多的執(zhí)法資源安排到其他事涉安全的高風(fēng)險領(lǐng)域，應(yīng)對最具持續(xù)性和嚴重性的違法行為。深圳交通管理部門對外賣騎手交通違法實施三級處罰機制，設(shè)置這種分級處罰措施就對應(yīng)了上述執(zhí)行金字塔路徑，也更具有回應(yīng)性。二是在攸關(guān)公共安全的情形下，增強我國網(wǎng)絡(luò)交易中重大違法違規(guī)行為的處罰力度。長期以來，網(wǎng)絡(luò)市場環(huán)境的隱蔽性，加上檢查頻次有限，網(wǎng)絡(luò)交易違法行為難于被發(fā)現(xiàn)，即便被發(fā)現(xiàn)，輕微的處罰力度在網(wǎng)絡(luò)交易所帶來的利益面前也如九牛一毛。因此，增強我國網(wǎng)絡(luò)交易中重大違規(guī)行為的處罰力度，將有助于遏制網(wǎng)絡(luò)交易違法行為，對違規(guī)經(jīng)營者產(chǎn)生實質(zhì)震懾。新《電子商務(wù)法》的出臺提高了對電商平臺經(jīng)營者的罰款限額。此外，僅靠經(jīng)濟處罰效果不佳，必須與其他行為處罰相結(jié)合運用，有效起到綜合處罰震懾違法效用。

2.2 規(guī)制工具箱的豐富與創(chuàng)新

命令控制型規(guī)制工具存在諸多缺陷，被認為是既耗費成本又具備市場干預(yù)性，雖不能完全摒棄命令——控制型規(guī)制工具，必須考慮其他能夠達成相同制度目標(biāo)的替代性工具，以補充命令——控制型規(guī)制，加強事中事后監(jiān)管。政府需要創(chuàng)新事中事后監(jiān)管方式，豐富規(guī)制工具箱。除了采用許可、標(biāo)準(zhǔn)、處罰等命令控制型監(jiān)管，還應(yīng)采取如信息規(guī)制、信用規(guī)制、行政約談等柔性、間接規(guī)制方式，應(yīng)對新的商業(yè)模式可能產(chǎn)生的風(fēng)險，實現(xiàn)治理目標(biāo)與任務(wù)。

（1）信息規(guī)制。網(wǎng)絡(luò)交易規(guī)制應(yīng)優(yōu)先考慮信息工具等新型規(guī)制工具的采用。與禁止、審批等規(guī)制工具相比，信息工具是相對較佳的規(guī)制方式。相對于支配基本行為的標(biāo)準(zhǔn)或直接對某行為的禁止而言，信息規(guī)制提供了一個帶來更少限制的實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的進路。信息披露成本更低且干預(yù)強度更小，除了要求提供一定的信息之外，并未對活動構(gòu)成更多的限制，且對政府而言實施成本也較低。

信息監(jiān)管的干預(yù)色彩較淡，基于此，這一形式更適合在網(wǎng)絡(luò)市場中重點適用，特別是網(wǎng)絡(luò)交易市場中，監(jiān)管者與平臺企業(yè)之間、平臺企業(yè)與其用戶之間存在顯著的信息不對稱。政府立法通過為平臺以及用戶設(shè)定一定的信息披露義務(wù)，可以提高網(wǎng)絡(luò)消費者的鑒別能力，減少電子商務(wù)市場失靈的發(fā)生，并保障消費者知情選擇權(quán)?！峨娮由虅?wù)法》和《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》均要求網(wǎng)絡(luò)交易經(jīng)營者有公示營業(yè)執(zhí)照義務(wù)等相關(guān)信息。

（2）信用規(guī)制。信用是市場經(jīng)濟運行的重要基礎(chǔ)，而由于信息網(wǎng)絡(luò)的虛擬性，更加凸顯了信用在網(wǎng)絡(luò)交易市場中的重要性。在政府簡政放權(quán)的背景下，放寬網(wǎng)絡(luò)交易的市場準(zhǔn)入，意味著對信用規(guī)制的要求更高，借助于信用工具填補政府退出之后的監(jiān)管空白，維護交易安全。因此，信用監(jiān)管應(yīng)當(dāng)成為事中事后監(jiān)管的核心和基礎(chǔ)，也是解決網(wǎng)絡(luò)交易市場與傳統(tǒng)市場監(jiān)管方式不適應(yīng)，商事制度改革后所面臨的問題的良策。

網(wǎng)絡(luò)交易領(lǐng)域信用監(jiān)管頂層設(shè)計已逐步開展，為健全電子商務(wù)領(lǐng)域的誠信體系建設(shè)，《電子商務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《反不正當(dāng)競爭法》《廣告法》均要求相關(guān)網(wǎng)絡(luò)交易違法行為記入信用檔案并公示。參見《電子商務(wù)法》第86條、《網(wǎng)絡(luò)安全法》第71條、《反不正當(dāng)競爭法》第26條、《廣告法》第17條規(guī)定，均規(guī)定違法行為計入信用檔案，并予以公示。國務(wù)院各部門也非常重視信用監(jiān)管作用，多部委多次聯(lián)合發(fā)文加強信用監(jiān)管。

（3）行政約談。作為一種規(guī)制工具，行政約談更具有柔性色彩，擺脫法律“條件模式”的約束而更具靈活性，與形式化行政行為相較，其以任務(wù)與問題為取向，具有高度的問題敏感性，能以軟法的方式促進規(guī)制遵從，日漸為政府監(jiān)管部門所青睞，在網(wǎng)絡(luò)平臺經(jīng)濟等方興未艾的新規(guī)制領(lǐng)域，約談方式也逐漸成為網(wǎng)絡(luò)交易領(lǐng)域的主要規(guī)制工具。

由于網(wǎng)絡(luò)市場作為一種創(chuàng)新的商業(yè)模式，其運行時間雖然相對較短，但在發(fā)展速度和復(fù)雜程度上遠超政府預(yù)期，監(jiān)管部門還未有時間理解和消化新的商業(yè)模式發(fā)展的本質(zhì)與特點，立法也通常滯后于網(wǎng)絡(luò)市場的發(fā)展，在放管糾結(jié)的政策探索期，政府選擇借助約談方式實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。

3 結(jié) 論

綜上所述，因傳統(tǒng)政府管制手段與平臺經(jīng)濟的特性相捍格，政府對網(wǎng)絡(luò)市場新商業(yè)模式的管制失效越發(fā)凸顯。鑒于此，必須在網(wǎng)絡(luò)市場內(nèi)進行監(jiān)管方式的革新，降低監(jiān)管工具的干預(yù)主義色彩，改變審批管理的慣性思維，采取更加靈活、軟化、商談性質(zhì)的規(guī)制工具，根據(jù)新經(jīng)濟模式特點及時對監(jiān)管模式和規(guī)則設(shè)定進行調(diào)整、更新，促進新經(jīng)濟繁榮的同時消化新的社會風(fēng)險。

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