《減少災害風險全球評估報告（2019）》解讀與啟示

文/吳大明 劉志文 畢瑩 陳陽 朱銳

2019年5月13-17日，聯(lián)合國減少災害風險辦公室組織召開了第六屆全球減少災害風險平臺（GP2019）大會。會議期間，發(fā)布了《減少災害風險全球評估報告（2019）》。

2019年5月13-17日，聯(lián)合國減少災害風險辦公室（UNDRR）組織召開了第六屆全球減少災害風險平臺（GP2019）大會。來自全球182個國家的4 000多名各界代表共聚瑞士日內(nèi)瓦，就全球災害風險應對等議題進行廣泛交流和商討。

此次大會的主題是“韌性紅利：邁向可持續(xù)性和包容性的社會”，與會者就全球災害風險、世界各國防災減災工作開展、以及國際框架協(xié)議落實等多個議題作了深入交流，并就未來在防災減災創(chuàng)新發(fā)展合作方面達成了共識。會議期間，UNDRR發(fā)布了《減少災害風險全球評估報告（2019）》（以下簡稱GAR2019），就2015年《2015-2030年仙臺減少災害風險框架》（以下簡稱《仙臺框架》）實施以來全球防災減災的工作進展、以及防災減災工作面臨的機遇和挑戰(zhàn)作了全面的梳理和總結，提出了以構建和完善可持續(xù)性和包容性的社會來增強和擴大防災減災工作的參與面和受眾面，以便進一步整合社會各界力量來推進全球防災減災工作的發(fā)展。

本文通過對GAR2019的簡要分析，為全面掌握全球防災減災工作的重點和行動方向提供參考，并為推進我國防災減災工作提供啟示借鑒。

背景

UNDRR是聯(lián)合國秘書室下設的辦事處，位于日內(nèi)瓦。1999年12月，聯(lián)合國大會通過了國際減災戰(zhàn)略，并于聯(lián)合國秘書處設立UNDRR，以確保該戰(zhàn)略的實施。2001年，根據(jù)聯(lián)合國大會第56/195號決議，UNDRR的職責進一步擴大，作為聯(lián)合國防災減災協(xié)調(diào)部門，來協(xié)調(diào)和協(xié)同聯(lián)合國各部門和區(qū)域組織的減少災害風險活動、社會經(jīng)濟活動和人道主義活動。2006年，在《2005-2015年兵庫行動框架》（以下簡稱《兵庫框架》）實施后，根據(jù)聯(lián)合國大會第61/198號決議，UNDRR組建了全球減少災害風險平臺，使其成為全球減少災害風險的重要經(jīng)驗交流分享論壇。同時，就聯(lián)合國減少災害風險框架的實施情況進行跟蹤監(jiān)測評估，每兩年發(fā)布一次分析總結報告。多年來，UNDRR先后發(fā)布了7份（含GAR2019）報告，圍繞著減少災害框架的實施推進，就各類災害風險應對及災害影響因素進行了深入的分析研究，提出了大量合理可行的防災減災措施建議。例如，2017年的評估報告著重指出人類活動與氣候變化對防災減災工作的影響，呼吁全球加強對島嶼國家的關注。

作為聯(lián)合國減少災害風險工作開展的主要部門，UNDRR積極推動《仙臺框架》的實施，并定期對其實施狀況進行評估，力圖使其成為繼《兵庫框架》后的又一具有國際影響力的防災減災指導性協(xié)議。UNDRR下設5個部門，并在全球各地設置了5個區(qū)域外派辦事處，共有員工120余人。

當前全球防災減災工作面臨的挑戰(zhàn)和機遇

從對GAR2019的分析和相關資料來看，當前全球防災減災面臨的挑戰(zhàn)可簡單分為以下三個方面：

一是事故災害的易發(fā)多發(fā)頻發(fā)成為新常態(tài)。由于人類活動及全球氣候變化的影響，事故災害較以往更容易發(fā)生。以美國為例，美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）報告指出，美國重大災害的平均數(shù)量在逐年增加，從20世紀80年代每年的25個增加到2010年以來的每年近90個。并且，由于經(jīng)濟社會進步和先進科學技術的推廣，在改造世界的同時也給人類帶來了新的災害風險，如生物技術的使用對環(huán)境產(chǎn)生一系列的連鎖效應，進而對氣候災害造成影響。

二是災害風險的非線性發(fā)展使其復雜程度越來越高。社會發(fā)展使人類活動的范圍和頻次有了大幅的增加，使得災害風險以非線性的速度快速發(fā)展，災害風險體系的復雜性較以往有了巨大的提高，給事故預防預測帶來了更多的困難，也為制定和實施防災減災政策措施造成了更大的難度。例如，工業(yè)化社會以來，自然災害的發(fā)生不僅僅是自然現(xiàn)象的一種表現(xiàn)，更是人類社會發(fā)展影響的結果，如生產(chǎn)生活選址布局、土地開發(fā)利用規(guī)劃及植被種植保護等多方面因素的疊加對自然災害的發(fā)生發(fā)展起到了重要的影響。

三是全球經(jīng)濟社會發(fā)展的不公平性為部分國家防災減災工作的開展造成一定的困難。國家的防災減災工作開展是基于本國經(jīng)濟社會發(fā)展程度并受財政投入和物資保障的影響和支持。近年來，由于全球各國的經(jīng)濟發(fā)展競爭加速，國與國之間的發(fā)展差距越來越大，加之部分地區(qū)社會動蕩劇烈，使部分地區(qū)和相關國家無力開展防災減災工作，進而造成了自然災害應對工作的惡性循環(huán)。例如，非洲部分國家經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，政府連年的防災減災投入幾乎為零，自然災害造成的后果也越來越嚴重。

在看到困難和挑戰(zhàn)的同時，我們也看到了社會的進步為防災減災工作帶來了更多的機遇，具體體現(xiàn)在以下三個方面：

一是全球防災減災框架的推動和落實不斷深入?！断膳_框架》的制定和實施對于推動國際社會和世界各國共同開展防災減災工作起到了積極的作用，在其指導下，許多國家的防災減災工作都取得了一定的成效。例如，在卡塔爾，政府通過立法和政府機構改革來積極響應全球防災減災工作的共同開展；在斯里蘭卡，基于《仙臺框架》，政府制定并細化形成符合本國防災減災工作開展的中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，實現(xiàn)了國際指導框架與本國國情的科學對接。

二是越來越多的國家政府和社會各界力量參與全球防災減災工作。在推動《仙臺框架》實施落實的基礎上，聯(lián)合國組織簽署的相關協(xié)議及實施為防災減災工作拓寬了思路，并使越來越多的國家和社會力量以不同的方式來開展行動，從各個領域為防災減災工作的開展注入了新的力量。例如，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《巴黎協(xié)定》《新城市議程》《亞的斯亞貝巴行動議程》等協(xié)議的制定和實施，從人類社會發(fā)展總體藍圖繪制、城市可持續(xù)發(fā)展和國際援助等多個方面為防災減災工作的順利開展奠定了基礎。

三是科學技術進步為防災減災工作的開展提供了更多的支撐?？萍歼M步是一把雙刃劍，它會使人類對科技依賴性增加，進而造成災害抵御脆弱性增大，但更多情況下，科技進步和改善提升了人類社會防災減災的能力。例如，對氣象數(shù)據(jù)和信息的廣泛采集和先進算法的使用，能夠更好地分析和預測全球氣候變化發(fā)展趨勢，為局部區(qū)域的災害風險提供預警信息。實踐表明，基于科技進步的信息廣泛共享能夠為各國共同應對災害提供有力的保障和支撐。

報告啟示與借鑒

從對GAR2019的主要內(nèi)容分析和未來減少災害風險機遇挑戰(zhàn)來看，防災減災工作的開展對于經(jīng)濟社會發(fā)展和應急管理水平提升均具有重要的意義。多年來，世界各國在防災減災工作方面積極的探索和實踐，總結了較為豐富的經(jīng)驗，并形成了協(xié)同應對各類災害事故的良好框架和機制。GAR2019中有對防災減災工作過去的總結，有對全球災害應對現(xiàn)狀的分析，更有對未來工作發(fā)展趨勢的預判，并對各國合作開展防災減災工作提出了建議和措施。通過分析，其對我國應急管理工作開展的啟示如下：

一是從經(jīng)濟社會發(fā)展各個方面來綜合考慮和開展防災減災工作。從GAR2019的內(nèi)容可以看出，當前，社會對于防災減災工作的認識已經(jīng)上升到一個新的高度，即它是一個綜合系統(tǒng)性的工作，需要各個方面的共同參與才能實現(xiàn)。僅從全球各國的合作關系框架來看，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《巴黎協(xié)定》《新城市議程》《亞的斯亞貝巴行動議程》等協(xié)議的實施均與防災減災工作開展存在一定的相關性。因此，在今后各類政策措施的制定和實施過程中，均應考慮其對防災減災工作的影響，以政策的包容協(xié)調(diào)來奠定防災減災工作順利開展的基礎。

二是以防災減災工作開展為契機，全面提升應急管理水平。防災減災工作是應急管理的重要組成部分，始終貫穿著應急管理各個階段和各個程序，特別是自《仙臺框架》實施以來，人們對于防災減災工作和應急管理的關系又有了更深的認識。例如，“重建更美好”理念的提出是指在災害恢復重建過程中就著手啟動防災減災工作，使人們更加重視預防、準備、響應和恢復等各個階段的防災減災工作開展，通過防災減災與各階段工作的緊密銜接，為應急管理工作的健康發(fā)展增強了保障。

三是加強國際合作，以區(qū)域或災種協(xié)同應對為契機，構建國際災害應對聯(lián)合力量。自然災害的發(fā)生受各類因素影響，且其影響范圍較大，從GAR2019中可以看出，近年來的大部分自然災害均會對一定區(qū)域內(nèi)的相關國家造成嚴重影響。因此，從人類社會的共同福祉和優(yōu)勢力量互補的角度考慮，國際（特別是區(qū)域）災害力量的聯(lián)合具有重要的意義。例如，在應對臺風洪水類災害方面，受某一臺風影響的各個國家就防災減災、氣象監(jiān)測、預警信息、災情評估、應急救援等方面的信息和資源力量實現(xiàn)某種程度上的共享，以區(qū)域合力的姿態(tài)來提高災害應對的效率。

四是創(chuàng)新完善防災減災機制，積極調(diào)動社會各方力量參與。從GAR2019和近年來全球各國災害應對的實踐經(jīng)驗來看，防災減災工作的開展是一項社會各方力量共同參與的工作。國際組織、各國政府、社會組織團體、私營企業(yè)、社群和公眾個人均是防災減災工作開展的重要力量，均可通過各種方式和途徑來參與此項工作。例如，GAR2019就提出發(fā)揮私營金融機構的力量，通過將災害風險管理納入其業(yè)務體系的方式，來實現(xiàn)防災減災與災害金融保險一體發(fā)展的目標。

五是加強災害與風險數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，為政策措施的科學合理制定和設施提供支撐。從GAR2019的分析來看，隨著社會發(fā)展加快和氣候變化加劇，災害風險的疊加效應愈發(fā)明顯，以往僅從單一災種出發(fā)來進行相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計的方式顯得單一單薄，已無法為防災減災綜合工作的開展提供全面的參考和支撐。因此，應在以往災種數(shù)據(jù)統(tǒng)計的基礎上，擴大與其相關的社會影響因素、人文影響因素和自然影響因素的統(tǒng)計范圍，并通過數(shù)據(jù)分析研究找準其內(nèi)在的相互關系，為更加全面準確的災害預測、防災減災和災害應對工作提供支撐保障。

六是科學開展防災減災規(guī)劃編制，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展各規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。防災減災規(guī)劃編制工作對于指導國家和地方未來一段時期防災減災工作的開展具有重要意義，如《國家綜合防災減災規(guī)劃（2016-2020年）》為“十三五”期間的防災減災工作指明了方向目標。而從GAR2019的分析來看，由于防災減災工作與社會發(fā)展的交織重疊，未來防災減災規(guī)劃的編制工作應全面考慮與各類社會發(fā)展規(guī)劃編制的銜接和協(xié)同，從更加全面的角度上為防災減災工作發(fā)展指明方向。例如：將國際和區(qū)域組織防災減災協(xié)同發(fā)展目標納入規(guī)劃編制內(nèi)容，以及加強與國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃編制和規(guī)劃目標的協(xié)同發(fā)展。