新中國70年一流大學建設的治道變革

胡炳仙，羅正彬

(中南民族大學 教育學院，湖北 武漢 430074)

建設一流大學一直是我國高等教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略。它始于20世紀50年代的重點大學政策，迄今已有近70年的歷史。采用重點建設的方式建設世界一流大學，是我國高等教育在新的歷史階段的重大戰(zhàn)略工程之一。這項制度如何綿延近70年，其內(nèi)在機理和動力是什么？我們認為，有必要借鑒歷史制度主義的分析框架，對其進行深度分析。

一、中國一流大學建設的歷史沿革

根據(jù)歷史制度主義的制度變遷理論，縱觀我國一流大學建設在不同歷史階段的特征，我國一流大學建設可以分為三個階段，即激進性制度變遷(1954-1976年)、試誤性制度變遷(1977-1990年)和建構性制度變遷(1991年至今)[1](P25)。

(一)激進性制度變遷(1954-1976年)

新中國成立后,我國各個領域掀起了全面學習蘇聯(lián)的熱潮。與此同時，為盡快擺脫一窮二白的狀況,我國采用重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和國家指令性調(diào)控的計劃經(jīng)濟體制。同時以毛澤東同志的“重點論”作為政策思想,在高等教育領域，我國正式啟動了重點大學政策。這一政策的實施,為一流大學建設奠定了政策實踐基礎[2]。由此,中國高等教育結構體系發(fā)生改變。建立適應新的高等教育體系的發(fā)展戰(zhàn)略和管理體系,成為政府發(fā)展高等教育的一種必然選擇,也是中國共產(chǎn)黨對高等教育絕對領導的必然選擇。受政府治理邏輯影響，“運動式治理”成為此時一流大學建設激進式變遷邏輯。

第一，重點大學建設的初始階段(1954-1957年)。我國重點大學建設源于1954年10月國務院高等教育部發(fā)布的《關于重點高等學校和專家工作范圍的決議》，文件主要提出“為了學習蘇聯(lián)的先進經(jīng)驗，帶動其他學校共同前進，選定中國人民大學、北京大學等少數(shù)幾所高校為全國性重點學校，這些重點院校的主要的任務是培養(yǎng)人才，同時也兼任為其他高校培養(yǎng)師資力量并提高他們的教學工作水平等任務?！盵1](P29)重點大學建設政策的形成與發(fā)展與我國特定時期的經(jīng)濟、政治結構是密不可分的。從經(jīng)濟結構來看，為了迅速實現(xiàn)工業(yè)化和國防的現(xiàn)代化，我國確立了與蘇聯(lián)相似的經(jīng)濟發(fā)展道路——重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，為了滿足重工業(yè)化對密集資本的迫切需求，我國最終選擇了計劃經(jīng)濟體制，一切由政府統(tǒng)一調(diào)配。因此，為了與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相適應，要求我國建立培養(yǎng)專業(yè)技術人才為主的高等教育模式和確立高度集權的高等教育管理體制[3]。從政治結構來看，我國為了建立和鞏固新政權，在政治體制上確立了類似蘇聯(lián)的全能主義政治治理模式。雖然在這一時間段，重點大學在資金上沒有得到專項支持，也沒有專門的組織、實施和考核，但是在師資配備、人員編制等基本辦學方面，國家都給予全面傾斜支持，也就開啟了以國家和政府為主導，進行重點資助、重點支持以實現(xiàn)國家目標和政府需要的政策安排。這是在全能主義政府管理體制下運動式管理的政策安排。

第二，重點大學建設的調(diào)整階段(1958-1965年)。20世紀60、70年代，我國進入國民經(jīng)濟調(diào)整、困難與曲折發(fā)展時期。在政治上，則先后經(jīng)歷了“大躍進”“教育革命”和“文化大革命”等政治活動。在高等教育領域，1958-1960年的“教育革命”，最終導致了高等教育的“大躍進”，高等教育發(fā)展遠遠超出經(jīng)濟發(fā)展的目標，沒有達到通過上層建筑促進經(jīng)濟發(fā)展的目的，造成諸多教育資源的極大浪費和教育思想的極度混亂。在重點大學建設的調(diào)整階段，高等教育被視為政治斗爭的重要工具，劇烈的政治斗爭引發(fā)高等教育政策變化與沖突，這種運動式的管理在這一時期顯得尤為突出。由于自然災害和中蘇關系惡化，我國國民經(jīng)濟嚴重滑坡，1959年中共中央出臺的《關于印發(fā)教育工作的十個文件的通知》和1960年出臺的《關于增加全國重點高等學校的決定》等文件，著重強調(diào)要以提高教育質(zhì)量為主要任務。與此同時，高等教育受“大躍進”運動的影響，政府提出重點高校要大辦特辦，要在短時間內(nèi)建成世界最頂尖、最先進的大學。1960年2月，教育部在召開的高等教育重點學校問題座談會上，提出了全國重點大學的任務和目標：一方面起帶頭提高教育質(zhì)量和科學水平的作用，另一方面在3-8年內(nèi)，力爭成為世界上最先進的高等學府。這種混亂現(xiàn)象直到1960年底才得到一定程度的調(diào)整[4]。

第三，重點大學建設的斷裂階段(1966-1976年)。長期以來，“我國高等教育與國家行政體系歷來就粘附在一起。政府是大學制度的建構者，大學實際上只是在政府的附屬機構，被動地接受國家直接的行政指令式管理”，這種教育是與國家行政體系的高度契合的結果[5]。在“文化大革命”期間，全國陷入政治內(nèi)亂，高校受到了嚴重的損害，大學關門、教師被批斗等政治事件不斷掀起，高等教育常規(guī)化發(fā)展被中斷，由于政府無法進行正常的教育行政管理，高等教育管理陷入失序和混亂之中，重點大學建設也被迫中斷。在這十年之中，高等教育政策完全處于政治的權威之下，我國沒有出臺和實施新的重點大學政策，也沒有實質(zhì)性地執(zhí)行既有的重點大學政策，我國重點大學建設的制度路徑被打斷而形成“路徑障礙”。

從20世紀50年代的“大躍進”到60、70年代的“文化大革命”，“運動式治理”頻頻上演，這種自上而下的政治動員式治理此起彼伏，連綿不斷，成為中國歷史上國家治理機制的重要組成部分[6]。我國重點大學建設都采用國家指定重點大學的方式，對重點大學的辦學工作包括招生計劃、師資配備、學生管理等進行全方位管理。在“文化大革命”期間，許多重點大學陷入群眾運動之中，其教學科研等日常工作受到嚴重破壞，高等教育工作全面停滯，激進性制度變遷最終斷裂。

(二)試誤性制度變遷(1977-1990年)

如何擺脫“文化大革命”這種運動式的治理模式，是擺在以鄧小平為代表的執(zhí)政黨面前的重要課題?；诖?，以鄧小平為核心的黨中央選擇改革開放的中國模式，即“路徑障礙，試誤反彈”。這主要是針對具體矛盾和困境，嘗試提出某種解決辦法，運用試誤和經(jīng)驗尋求路徑選擇的模式。這種試誤性的制度變遷在高等教育體制沒有經(jīng)過革命性鍛煉的條件下，實現(xiàn)新的結構創(chuàng)新[3]。這種漸進主義的做法是對運動式思維的替代，也是對以往政策不斷進行的補充和修正。通過漸進變遷，逐漸轉(zhuǎn)變成為一種新的思維方式，可以使問題更容易得到解決，盡可能避免決策的風險。

第一，常規(guī)化重點大學建設的恢復。1977年7月29日，出于對高等教育發(fā)展需要的重新考慮，鄧小平同志提出“要抓一批重點大學，重點大學既是辦教育的中心，又是辦科研的中心”；9月17日，他又指出“教育部要直接抓好幾個學校，搞點示范”。鄧小平同志這一系列指示和講話，都在著重強調(diào)要恢復重點大學政策，這為后期出臺的重點大學政策提供了思想依據(jù)和理論指導。1978年2月17日，國務院轉(zhuǎn)發(fā)教育部《關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》，決定調(diào)整全國重點高校的領導體制，恢復重點高校的雙重領導。同時提出，將重點大學建成“教學的中心”和“科研的中心”[7]。為此，教育部要在行政級別、師資調(diào)配、人員編制、專業(yè)設置、招生優(yōu)先等方面給予傾斜保障和傾斜支持，由此，重點大學建設恢復常態(tài)。

第二，重點大學工程化建設的萌芽。1983年，幾位教育家在《關于將50所左右高等學校列為國家重大建設項目的建議》中提出，從全國所有院校中遴選50所基礎好、力量強、教學和科研水平高的院校，作為高等教育建設的戰(zhàn)略重點，列為國家重點建設項目，集中投資，重點建設，被稱為“重中之重”項目。在鄧小平同志親自過問下，此項目開始真正意義上的實施。1984年4月，國務院通過《關于將10所高等學校列入國家重點建設項目的請示報告》，決定“七五”期間國家安排專項補助投資5億元。到1985年，國家又對部分高校進行專項補助投資，并納入年度計劃和“七五計劃”。由此可以看出，“重中之重”首次將經(jīng)濟建設領域中的“項目”“工程”等概念引入高等教育領域，并且，部分重點高校還獲得國家的專項資助。這一系列措施的實施，逐步萌生了重點大學工程化建設，給重點大學的建設奠定了更堅固的基礎。

第三，重點大學工程化建設的補充。1987年5月和1989年3月，國家教委分別發(fā)布《關于改革高等學?？茖W技術工作的意見》《關于高等學校重點學科的暫行規(guī)定》和《關于高等學校重點學科評選工作的幾點意見》，國家教委開始首次組織重點學科評選工作[8]。自1987年8月起，重點學科評選工作在高校全面展開，經(jīng)過通訊評選和專家小組審核，確定了107所高校的416個重點學科。其中未列入重點建設的高校，可以重新申請重點學科建設?？梢?，重點學科評選和建設盡管是源自對“重中之重”項目的補充和利益平衡，但是它對組織機制的探索和嘗試，為之后確立重點大學建設政策找到一個切入點。

20世紀70年代末至80年代初，我國恢復重點大學政策，同時探索和出臺了“重中之重”政策。但中國社會的基本組織形式還是單位制，依然沒有擺脫政府所采取的指令性計劃和強制性制度管理的局面，最終也沒能構成以專項治理為特征的現(xiàn)代高等教育管理模式。

(三)建構性制度變遷(1991年至今)

進入20世紀90年代后，教育在經(jīng)濟社會發(fā)展中占有一席之地，并得到了政府的高度重視?！敖逃刃小薄翱平膛d國”被黨和國家列入重要戰(zhàn)略地位。黨和國家最高決策機構先后幾次以會議文件的形式宣示了教育乃至高等教育的重要戰(zhàn)略地位，為重點大學建設制度的生成提供了制度前提[9]。同時，黨和政府以綱領性文件的形式提出教育改革發(fā)展思路，為重點大學建設的制度建構提供了思路框架。1993年2月，中共中央、國務院正式頒布《中國教育改革與發(fā)展綱要》，確立了20世紀90年代教育發(fā)展的目標、方針和政策，提出了我國教育改革的總體思路和具有前瞻意義的教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。

第一，“211工程”：重點大學建設國家工程的開端。1993年7月，國家教委制定了《關于重點建設一批高等學校和重點學科點的若干意見》，決定正式實施“211工程”，這是實施“211工程”所發(fā)布的第一個指導性文件，也標志著我國重點大學建設工程正式啟動[10]。1995年11月，經(jīng)國務院批準，國家計委、國家教委和財政部聯(lián)合下發(fā)《“211工程”總體建設規(guī)劃》，并正式開始實施?！?11工程”經(jīng)歷了一期“打基礎”、二期“上水平”、三期“求突破”的建設工程，為一流大學建設提供了基本的建設框架。

第二，“985工程”：國家建設世界一流大學計劃的啟動。1998年5月，江澤民同志在慶祝北京大學建校100周年大會上指出：“為了實現(xiàn)現(xiàn)代化，我國要有若干所具有先進水平的一流大學?！睋?jù)此，“985工程”誕生。1999年1月，“985工程”項目正式啟動，其中，一期建設34所院校，二期建設39所院校。在重點院校建設的過程中，“985工程”進行了許多探索和完善，主要經(jīng)歷了四個階段：建立建設管理制度時期、建立專項資金管理制度時期、明確提出推進世界一流大學和高水平大學建設政策時期、完善建設項目專家評價制度時期。由此，建設世界一流大學計劃進入制度規(guī)范化階段。

第三，“2011計劃”：一流大學建設制度的創(chuàng)新。2011年4月，胡錦濤同志在清華大學百年校慶大會上發(fā)表重要講話，“要積極推進協(xié)同創(chuàng)新，通過體制機制創(chuàng)新和政策項目引導，鼓勵高校同科研機構、企業(yè)開展深度合作，建立協(xié)同創(chuàng)新的戰(zhàn)略聯(lián)盟，促進資源共享，聯(lián)合展開深度合作，在關鍵領域取得實質(zhì)性成果”[11]?？梢钥闯?，國家對高等教育人才培養(yǎng)極其重視。2012年3月，教育部和財政部聯(lián)合頒發(fā)《關于實施高等學校創(chuàng)新能力提升計劃的意見》和《“高等學校創(chuàng)新能力提升計劃”實施方案》，這標志著“2011計劃”正式啟動?！?011計劃”總體目標是：“充分發(fā)揮高等學校多學科、多功能的優(yōu)勢，積極聯(lián)合國內(nèi)外創(chuàng)新力量，有效整合創(chuàng)新資源，構建協(xié)同創(chuàng)新的新模式與新機制，形成有利于協(xié)同創(chuàng)新的文化氛圍……集聚和培養(yǎng)一批拔尖創(chuàng)新人才，取得一批重大標志性成果，成為具有國際重大影響的學術高地、行業(yè)產(chǎn)業(yè)共性技術的研發(fā)基地、區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的引領陣地和文化傳承創(chuàng)新的主力陣營等”[12]。這一計劃側(cè)重于高校的體制機制改革，側(cè)重于內(nèi)外部力量協(xié)同創(chuàng)新、融合發(fā)展，以促使高校培養(yǎng)一批與新時代需求相符合的高質(zhì)量人才。

第四，“雙一流”建設：中國特色一流大學建設的升級。2015年11月，國務院正式印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，要求按照“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以中國特色、世界一流為核心，以立德樹人為根本任務，以支撐創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、服務經(jīng)濟社會發(fā)展為導向，堅持“以一流為目標、以學科為基礎、以績效為杠桿、以改革為動力”的基本原則，加快建設一批世界一流大學和一流學科。由此可見，“雙一流”建設是對既有的高等教育重點建設計劃的重大創(chuàng)新，又力圖體現(xiàn)“中國特色、世界一流”建設目標，更是我國新時代的需要[13]。2017年1月，教育部、財政部、國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于印發(fā)〈統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)的通知〉》，提出要按照一流大學和一流學科兩類布局建設高校，堅持扶優(yōu)扶需扶特扶新，以學科為基礎，支持建設100個左右學科，著力打造學科領域高峰，堅持總量控制、開放競爭、動態(tài)調(diào)整等一系列辦法。這表明了國家在新時代，一方面要著重建設具有中國特色的大學，另一方面又要以培養(yǎng)高質(zhì)量人才為終極目標。“雙一流”建設方案的出臺，是社會時代發(fā)展的需求，每五年進行一次評選，使得重點建設的高校具有流動性，增加了“一流高?！迸c“非一流高?！薄ⅰ耙涣鲗W科”與“非一流學科”之間的競爭力，給高校帶來了新的任務和挑戰(zhàn)。

從20世紀90年代至今，重點大學建設制度在一步一步建構中逐漸趨于完善。建構性制度變遷是基于人的理性與智慧，從而能夠?qū)ι鐣l(fā)展做出愿景規(guī)劃，并盡可能消除非理性和消極因素，達到既定目標的最優(yōu)化。建構性制度變遷強調(diào)總體方案的謀篇布局，而不是局部的經(jīng)驗試誤，注重事物之間的關聯(lián)性和措施的耦合性，強調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合設計。從“211工程”“985工程”“2011計劃”乃至“雙一流”等，我國不斷推進重點大學建設，建構了一系列高水平大學重點建設體系，既包括大學內(nèi)部建設，也包括外部建設，共同構成了一個相互統(tǒng)一、比較完整的重點大學建設體系，使得高等教育管理呈現(xiàn)出項目制治理模式的特點。

總之，中國一流大學建設治道變革三個階段，遵循特定的制度邏輯，表現(xiàn)出如下主要特點與特征(見表1)。

表1 中國一流大學建設治道變革三個階段主要內(nèi)容與特征

注：表1根據(jù)教育部官網(wǎng)、新華網(wǎng)等網(wǎng)站以及中國教育年鑒公布的相關文件總結而成

二、中國特色一流大學建設治道變革的基本邏輯

(一)治道變革的邏輯起點

在類似蘇聯(lián)的全能主義政治治理模式下，我國逐漸形成了高度集權的高等教育管理體制，主要分成兩步進行：一是1949-1952年小范圍的試點階段。由于新中國成立之初，政府的主要任務是穩(wěn)定社會秩序和恢復生產(chǎn)，高等教育的主要工作是恢復學校秩序，接收教會學校，改造私立大學，并且試點蘇聯(lián)式的高校管理模式；二是1953-1957年高度集權的高等教育管理體制全面確立。在此階段，我國參考蘇聯(lián)的高等教育管理體制，確立了全國高等學校歸中央政府集中統(tǒng)一領導、國務院部門辦學條塊分割的管理體制。

“重點論”的政策觀念為重點大學建設政策的產(chǎn)生和發(fā)展提供了最根本的思想基礎[14]?！爸攸c論”是重點大學建設的主要指導思想，它有兩層含義，一是從哲學方法論角度而言，它是矛盾論的重要組成部分，具體而言，重點論就是對事物對立雙方力量發(fā)展不平衡性的高度概括。它的主要觀點是強調(diào)對于一個矛盾體系中的各種矛盾不能平均看待，而應當抓住其主要矛盾；同時，對每一個矛盾的雙方也不能平均看待，而應當把握其主要方面。二是從政策決策理論而言，它是為滿足政治或軍事斗爭需要，最大限度地動員全社會的力量、集中所有社會資源來解決特定時期劇烈的經(jīng)濟社會矛盾沖突，達到鞏固政權和維護社會穩(wěn)定的目的。20世紀50年代的重點大學政策的產(chǎn)生，充分貫徹了重點論的政策思想，促使高等教育領域在社會發(fā)展中占據(jù)重要的位置。由此可見，中國一流大學建設治道變革是以政治治理模式為邏輯起點。

(二)治道變革的階段性差異

第一，運動式治理。運動式治理是激進性制度變遷的基本邏輯。它是指采用“激進的方式進行政治動員和社會動員，用突變的方式推進事物發(fā)展，用人財物的規(guī)模集中來解決實際問題的工作方法”[15]。運動式治理的兩大要素是政治動員和意識形態(tài)宣傳。在計劃經(jīng)濟體制下，社會資源總量極端缺乏，各種稀缺社會資源被牢牢掌控在國家和政府手中，社會與國家高度同構，社會生活成為政治工作的一部分，人們的社會需求受政治和意識形態(tài)的高度制約。因此，在某一特定時期，為了實現(xiàn)國家的政治目標，完成某一政治任務，國家往往采用集中人財物的激進方式，運用政府權力對高等教育進行干預，以政治命令替代行政管理，通過意識形態(tài)宣傳和政治動員的方式，強制性對高等教育資源進行分配。20世紀50年代末，政治路線的“左”傾化嚴重，階級斗爭擴大化和經(jīng)濟領域的冒進主義，激發(fā)高等教育領域掀起了“教育革命”的政治運動，為此，先后指定60多所高校作為全國重點大學。再加上20世紀60年代末至70年代初，全國陷入政治內(nèi)亂，受“文化大革命”影響，高等教育嚴重受挫，它將運動式治理的弊端發(fā)揮到了極致，給中國政治、經(jīng)濟、文化乃至中華民族帶來了深重災難。

第二，單位式治理。單位式治理是試誤性制度變遷的基本邏輯。我國進入改革開放歷史時期，經(jīng)濟建設成為工作重心，高等教育受到普遍重視。在計劃經(jīng)濟體制尚未真正打破，國家高等教育資源相對缺乏時，為了達到規(guī)范高等教育秩序，提高高等教育質(zhì)量，培養(yǎng)各級各類社會主義現(xiàn)代化建設人才的目標，采用單位式治理成為必然。單位式治理是指“選擇以高校整體為‘單位’，采用非競爭性、指令性、封閉的方式，選擇部分高校進行全面重點建設和重點管理”[11]。在改革開放之初，我國社會開始進入常態(tài)化的經(jīng)濟建設時期，但是新的市場體制還未建立，所以指令性、行政命令和強制性管理方式依然是國家行政管理的主流。因此，在20世紀70年代末至80年代初，我國社會的基本組織形式還是單位制。

第三，項目制治理。項目制治理是建構性制度變遷的基本邏輯。它不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P系以及社會各領域統(tǒng)合起來的治理模式。它不僅是一種能夠使體制積極運轉(zhuǎn)起來的機制，更是一種思維項目制治理。很顯然，它并不歸屬于常規(guī)組織結構的某個層級或位點，而是打破層級之間的條條塊塊，再將其重新組合[16]。項目制治理引入了市場競爭機制，構建不同層級政府與高校的博弈關系，從而導致管理上必須采用技術理性的邏輯，將項目目標細化為量化思維指標體系，以單一、直接、易于量化的指標對高等教育進行治理。在20世紀90年代以后，我國一流大學建設進入了項目制治理模式，即以項目為載體，借助規(guī)范化、標準化的項目實施達到優(yōu)化高等教育資源配置，實現(xiàn)高等教育整體發(fā)展的宏偉目標，如1991年開始的“211工程”、1998年開始的“985工程”、2011年開始的“2011計劃”、2016年開始的“雙一流”建設等。再加上由于分稅制、擴張性財政政策、績效合法性治理等，使得項目制超出單個項目所能包含的事本主義特征，從而，項目制就成為了一種能夠讓整個國家從中央部委到地方政府以及社會諸多領域動員和統(tǒng)合起來的思維方式、機制和體制[17]。

總之，中國一流大學建設治道變革在每個階段的治理方式都有其顯著的特征與差異(見表2)。

表2 中國一流大學建設治道變革的階段性差異比較

三、中國特色一流大學建設治道變革的內(nèi)在機理

中國特色一流大學建設，不僅促進了我國高等教育的發(fā)展，而且廣泛地影響了我國社會公共資源的再分配。由此可以看出，它既是我國高等教育制度體系的重要組成部分，也是具有中國特色的社會公共政策體系的一部分。有學者認為，重點大學建設主要是由政府主導，通過重點資助的形式來調(diào)整高等教育資源與利益的再分配格局，顯現(xiàn)出強烈的精英主義意識和全能主義治理模式色彩。從歷史制度主義視角來看，一種制度的形成和發(fā)展并不是斷裂乃至中斷所導致的，其原因在于制度自身具有自我復制機制，這種自我復制機制最終導致制度中斷和退出都是十分困難，從而形成一種路徑依賴[3]。因此，我國重點大學建設制度在國家政治主導邏輯下呈現(xiàn)自我復制和路徑依賴，這也是一種“正反饋過程”。具體而言，也就是伴隨時間的增長，制度轉(zhuǎn)換、修訂和退出越來越受到制度生產(chǎn)成本的制約和阻礙，導致越來越難以產(chǎn)生新的制度，久而久之也就形成了對舊的行為規(guī)范或制度的路徑依賴。從制度的自我復制過程來看，包括規(guī)模成本效應、學習效應、合作效應三個方面的機制。

(一)政治主導邏輯下的理論闡釋

第一，規(guī)模成本效應。規(guī)模成本效應是指在某一個特定技術、規(guī)則或者規(guī)范形成之始，其指定過程中人、財、物、信息等資源的直接或間接的消耗或損失巨大，即具有高昂的制度初始成本。當這一制度被選定并運行后，由此帶來巨大的制度收益，慢慢形成制度收益的規(guī)模效應。在制度自身規(guī)模效應的作用下，越來越多的參與者投入其中，從而導致制度初始成本過高，參與者因此可能固守原有選擇而不愿意進入新制度之中。國家主導的重點大學建設制度從誕生至今歷時60余年，先后制定并頒布實施了70多項法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)范，專門成立了國務院領導小組、國家教育主管部門的組織實施機構和專門的專家咨詢評估機構等，有專門的人員編制和制定的財政運行經(jīng)費，大多采用專門的項目工作機制，進行專門的組織實施。國家主導的重點大學建設，使涉及其中的工作單位習慣于接受這種固定的國家主導的運行機制。

第二，學習效應。學習效應是正反饋機制的必要條件之一。它是“在個人投入實踐努力學習某一特定路徑的同時，會難以或不愿意考慮其他的替代方案”。也就是說，所謂制度的學習效應是指某一新推進的制度不斷地被重復實行之后，個體會在制度運行過程中不斷獲得在該制度框架下進行活動的經(jīng)驗，并將這些經(jīng)驗反過來有助于該制度的運行，形成對制度回報的預期[18]。以國家主導的重點大學建設制度形成和運行60余年過程中，無論是從事重點建設管理工作的教育行政部門工作者、評審專家，還是參與評審的高校，都逐漸熟悉掌握進行高校重點建設的理論和方法，重點建設的學習效應逐漸根深蒂固。因而，各相關主體不大愿意主動放棄重點建設舊有制度而去重新學習和探索其他制度。

第三，合作效應。Arthur認為，合作效應是推動制度正反饋的重要機制，“選擇某一特定路徑會對選擇者帶來成倍的優(yōu)勢，因為其他人已經(jīng)同樣選擇了這種路徑?！盵19]合作效應是指制度收益團體為維護其既得利益，進而竭力維護現(xiàn)有制度而拒斥制度創(chuàng)新。制度在運行過程中不可避免形成制度沉淀，從而形成制度的既得受益者和收益團體。為了維護其既有的現(xiàn)實利益，制度受益團體動用自身的權力和資源，游說政府機構，或者結成聯(lián)合共同體，不斷完善能夠維護其既有利益的行動規(guī)范及現(xiàn)有制度，同時想方設法阻止各種替代現(xiàn)有制度的行動企圖，以實現(xiàn)維護和固化現(xiàn)有制度的目的。因此，盡管各重點高校多次強調(diào)建設現(xiàn)代大學制度，完善現(xiàn)代大學治理結構。但是，出于自身利益的考慮，各建設高校往往呼吁加大對“985工程”“211工程”等項目的投入，不斷完善政府主導的高等教育重點建設制度。

Douglass C. North認為，“上述過程相互結合的結果之一，就是制度矩陣的相互依賴網(wǎng)絡，產(chǎn)生了大量的、日益增加的回報?！盵20]隨著重點大學建設這種特定制度不斷發(fā)展，并得到不斷完善，影響重點大學建設制度的不確定性因素不斷減少，這種制度被廣泛接受和認同，導致人們在思維和行為上形成雙重定勢。重點大學建設的合法性得到不斷鞏固，重點大學建設形成了比較強大的路徑依賴，成為高等教育建設制度的主要方式。這樣，一方面有助于提高后發(fā)性高等教育國家高校學術水平以及提升高等教育國際地位；另一方面，自我復制和路徑依賴的機制影響了新制度體系的自主形成和建構，對高等教育質(zhì)量和高等教育秩序產(chǎn)生了消極影響。

(二)中國一流大學建設治道變革的關鍵點

歷史制度主義認為，治道變革的歷史過程并不是一個連續(xù)發(fā)展的過程，它既包括制度存續(xù)的正常時期，也包括制度中斷的斷裂時期。其中，治道變革的“關鍵節(jié)點”則是制度在正常時期和斷裂時期的轉(zhuǎn)折點。關鍵節(jié)點是指歷史發(fā)展中的某一重點轉(zhuǎn)折點。在這一節(jié)點上，政治沖突中的主導一方或制度設計者們的某一重要決策直接決定了下一階段政治發(fā)展的方向和道路[21]。因此，從重點大學治道變革的過程不難看出，我國重點大學建設制度的變遷與我國高等教育管理體制改革發(fā)展基本一致。并且，我國高等教育管理體制受國家政治經(jīng)濟體制的影響很大，國家政治經(jīng)濟變遷中的關鍵節(jié)點往往也是重點大學建設制度變遷中的關鍵節(jié)點。具體而言，我國一流大學建設治道變革的歷史關鍵節(jié)點分為三個階段。

第一，教育革命：運動式治理的斷裂與終結。從1958年開始，我國掀起了轟轟烈烈的“大躍進”政治運動，“教育革命”是在高等教育領域的突出表現(xiàn)?！敖逃锩睆娬{(diào)教育是階級斗爭的工具，教育要為政治服務，為生產(chǎn)服務，要“插紅旗”“拔白旗”，加強對知識分子的思想改造；徹底廢除沿襲蘇聯(lián)建立的教育制度，強調(diào)教育與生產(chǎn)勞動相結合，實行半工半讀，大搞不同形式的勤工儉學，各地自編教材；實現(xiàn)各類教育的“大躍進”，不顧條件開辦一大批高等院校。1958年，中共中央召開的教育工作會議，標志著“教育革命”的全面發(fā)動。“教育革命”確立了下放高等學校管理權的路線，將過去的“國家集中計劃，政府直接管理，以條條領導為主”，改為“國家統(tǒng)一計劃，條條塊塊管理，以塊塊為主”。自此，重點大學的建設和發(fā)展成為政治運動的一部分，重點大學的數(shù)量與規(guī)模隨意性很大，時而膨脹，時而劇減。此后，受20世紀60年代院校調(diào)整的影響，重點大學建設被中斷，重點大學基本處于有名無實的境況。重點大學的建設受政治運動的影響，其專業(yè)設置、師資建設、教學管理、招生等辦學活動不能正常進行，尤其是人文社會科學專業(yè)建設受意識形態(tài)影響很大，被任意裁撤。而“文化大革命”期間，重點大學陷入了與其他大學一樣的境地，其辦學受到政治運動的全面沖擊。自此，重點大學示范性的目標任務難以達成，對重點大學進行激進性的運動式管理難以延續(xù)。故而“教育革命”是重點大學激進性制度變遷走向斷裂的關鍵節(jié)點。

第二，鄧小平同志關于高等教育的指示：單位式治理的開啟。1976年，“文化大革命”結束，國內(nèi)政治生活逐步恢復，黨的工作重心由階級斗爭轉(zhuǎn)到經(jīng)濟建設中來。鄧小平同志從國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展形勢出發(fā)，結合對國際高等教育發(fā)展趨勢的準確判斷和對大學發(fā)展的深刻理解，提出恢復重點大學政策，重點大學的職能既包括教學又包括科研。此后，為了適應經(jīng)濟建設的發(fā)展，我國高等教育管理體制逐漸恢復了“中央統(tǒng)一領導，中央與地方兩級管理的體制”。在鄧小平同志為核心的黨中央領導下，我國迅速恢復了重點大學政策，重點大學建設由激進性制度變遷轉(zhuǎn)變?yōu)樵囌`性制度變遷。1984年，全國范圍內(nèi)開始研究生院試點，并開始“重中之重”項目建設；1985年，開始第一輪重點學科建設。因此，第二次制度變遷的關鍵點是改變過去激進式的制度變遷，而轉(zhuǎn)入適應性的制度微調(diào)，一流大學建設逐步成為常規(guī)性的管理模式。

第三，“教育先行”戰(zhàn)略與高等教育管理體制改革：項目制治理的引入。1987年，黨的十三大確立了黨的基本路線，提出我國在社會主義初級階段應把發(fā)展科學技術和教育事業(yè)放在首要位置；1992年，黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標；1993年頒布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》則正式提出“教育先行戰(zhàn)略”。由此，在高等教育領域掀開了高等教育管理體制改革的大幕。為了適應市場經(jīng)濟需要，強調(diào)增強高校面向社會、市場和地方資助辦學的積極性和能力，實行簡政放權，擴大學校辦學自主權，通過“共建、聯(lián)合、調(diào)整、合并”，調(diào)整和優(yōu)化高等教育布局。為了迅速適應市場經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的政治理想，迅速提高質(zhì)量，建設中國特色世界一流大學成為必然選擇。為了適應市場經(jīng)濟和社會主義現(xiàn)代化建設的需要，政府不斷轉(zhuǎn)變職能，高等學校辦學自主權的擴大成為重要選擇。但是由于教育法律法規(guī)不健全等原因，我國政府依然發(fā)揮主導作用，但又不能簡單依靠行政手段的情況下，國家治理高等教育的項目體制應運而生。

“教育體制改革是教育發(fā)展的直接動力?！盵22]一流大學建設與我國政治經(jīng)濟體制改革發(fā)展同構，關鍵節(jié)點是打破路徑依賴及實現(xiàn)制度創(chuàng)新的核心。因此，我們要及時抓住宏觀社會政治體制改革的歷史機遇，主動引入“歷史否決點”，持續(xù)推進中國特色世界一流大學的制度建設與制度創(chuàng)新。