清代安徽政區(qū)分等與地方社會(huì)治理

易山明

(安徽大學(xué) 歷史系,安徽 合肥 230039)

近年來(lái),有關(guān)清朝國(guó)家治理模式的研究愈來(lái)愈受到學(xué)者們所關(guān)注,尤其自“新清史”作為一種學(xué)術(shù)思潮的興起,其強(qiáng)調(diào)清朝與歷代漢人建立的中原王朝之間的區(qū)別,強(qiáng)調(diào)清帝國(guó)與眾不同的滿洲元素及其獨(dú)特性質(zhì),使得“中國(guó)”這一概念成為問(wèn)題,進(jìn)而繼續(xù)追問(wèn)“什么是中國(guó),中國(guó)是什么?”這一之前不稱之為問(wèn)題的問(wèn)題[1]。美國(guó)“新清史”學(xué)者們以“內(nèi)陸亞洲”的概念和理論,將清朝置于內(nèi)亞這一空間范圍內(nèi),認(rèn)為清朝是一個(gè)內(nèi)亞政權(quán),“直言清王朝作為征服王朝的超中國(guó)意義,強(qiáng)調(diào)中國(guó)是明代的中國(guó),其有效統(tǒng)治是中國(guó)內(nèi)地,而將清朝剝離于中國(guó)之外”[2]。這種從邊緣的角度審視清朝歷史發(fā)展,過(guò)度強(qiáng)調(diào)特定族群的文化內(nèi)涵對(duì)政治治理的支配作用,而對(duì)滿漢之間的民族融合與文明共生,以及作為多民族代表的象征統(tǒng)合意義視而不見(jiàn),顯然缺乏說(shuō)服力[3]。在他們看來(lái),從空間的角度,19世紀(jì)以前的清朝統(tǒng)治重心是在“內(nèi)陸亞洲”邊疆地區(qū)[4],而非傳統(tǒng)內(nèi)地十八省。對(duì)于該問(wèn)題,有不少學(xué)者提出了質(zhì)疑,青年學(xué)者胡恒就認(rèn)為，“對(duì)于內(nèi)地十八省包括部分邊疆府州縣的治理,仍然是清朝國(guó)家治理研究的重中之重,不應(yīng)有所忽視,無(wú)論是考慮到疆土分布或是人口結(jié)構(gòu)都應(yīng)如此”[5]。故而,有關(guān)清朝國(guó)家治理模式的研究既是促進(jìn)行政區(qū)劃史不斷向前發(fā)展的客觀需要,亦是對(duì)于“新清史”解構(gòu)、修正漢化觀和民族主義影響下的清史研究試圖重構(gòu)歷史敘事體系帶來(lái)挑戰(zhàn)的一種回應(yīng)。

清朝入關(guān)建立王朝統(tǒng)治之后,對(duì)東北、蒙古等邊疆少數(shù)民族地區(qū)施行八旗制、盟旗制,而于內(nèi)地則繼續(xù)實(shí)行行省制度,這樣一個(gè)區(qū)別對(duì)待既體現(xiàn)了清朝統(tǒng)治者作為一個(gè)少數(shù)民族入主中原后對(duì)原有民族政策的繼承,也是對(duì)疆域擴(kuò)大后在地方治理措施上的一種因應(yīng)。有關(guān)清代政區(qū)的考察多集中于縣級(jí)及以上行政區(qū)劃的研究,對(duì)于縣級(jí)以下區(qū)劃的探討近年來(lái)也不斷受到學(xué)者們的重視(1)有關(guān)清代縣級(jí)以下行政區(qū)劃的研究，可參見(jiàn)孫海泉的《清代中葉直隸地區(qū)鄉(xiāng)村管理體制——兼論清代國(guó)家與基層社會(huì)的關(guān)系》(《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期)，胡恒的《皇權(quán)不下縣——清代縣轄政區(qū)與基層社會(huì)治理》(北京師范大學(xué)出版社，2015年)，周振鶴、陳琍的《清代上海縣以下區(qū)劃的空間結(jié)構(gòu)試探——基于上海道契檔案的數(shù)據(jù)處理與分析》(《歷史地理》第25輯，上海人民出版社，2011年)，張研的《清代縣以下行政區(qū)劃》(《安徽史學(xué)》2009年第1期)，傅林祥的《清雍正年間的次縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)及其職能探析》(《清史研究》2011年第2期)，劉洋的《清代基層權(quán)力與社會(huì)管理研究》(南開(kāi)大學(xué)博士論文，2012年)。。周振鶴先生主編的《中國(guó)行政區(qū)劃通史》的問(wèn)世,是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)第一部大型行政區(qū)劃變遷通史,是“繼譚其驤先生主編的《中國(guó)歷史地圖集》之后在政區(qū)地理研究方面最為重要的學(xué)術(shù)成果”[6]。這一著作的出版將行政區(qū)劃通史研究向前推進(jìn)了一大步。盡管如此,有關(guān)行政區(qū)劃史的研究仍然存在諸多問(wèn)題。從研究的時(shí)段上來(lái)看,有關(guān)于斷代行政區(qū)劃史的研究相對(duì)較為薄弱,影響至甚的成果較為缺乏,已有成果也多集中于對(duì)區(qū)劃沿革變遷的線性描述,問(wèn)題意識(shí)不夠突出。從研究的空間上來(lái)看,以全局性、大區(qū)域?yàn)榭疾鞂?duì)象的成果相對(duì)豐富,中小區(qū)域的中微觀尺度探討是今后行政區(qū)劃史研究需要長(zhǎng)期努力的方向之一?；诖?本文即是以清代安徽這一區(qū)域?yàn)榭疾鞂?duì)象,從中觀尺度的視角探討政區(qū)分等與地方社會(huì)治理之間的互動(dòng)關(guān)系。

一、清代安徽行政區(qū)劃的設(shè)置與分等

政區(qū)分等古已有之,由于各個(gè)行政區(qū)之間在轄區(qū)面積、人口多寡等方面因地而異,且各級(jí)行政官員所承擔(dān)的公務(wù)繁簡(jiǎn)程度也不盡相同,因此,傳統(tǒng)王朝時(shí)期在地方治理的政策方面多實(shí)行行政區(qū)劃的分等制度。如秦漢時(shí)期,縣的幅員大小有一個(gè)基本的原則:“縣大率方百里,其民稠則減,稀則曠”，再根據(jù)人口的多少將縣官分為兩等,“縣令、長(zhǎng),皆秦官,掌治其縣。萬(wàn)戶以上為令,秩千石至六百石。減萬(wàn)戶為長(zhǎng),秩五百石至三百石”[7]。此為縣級(jí)政區(qū)分等之濫觴。秦漢以降諸朝代,基本繼承這一行政區(qū)劃的分等制度而有所修改和創(chuàng)新,但也大體承襲這一分等制度基本之精神,“歷代州縣之制,自漢以來(lái)皆以人戶分大小,隋有間劇沖要之等,唐有赤、畿、望、緊之差,明時(shí)因之,酌為繁簡(jiǎn),定有成例,隨才器使各盡其用”[8]，以上無(wú)不是政區(qū)分等在縣級(jí)政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)上之體現(xiàn)。

清朝在政區(qū)的行政等級(jí)劃分方面繼承了前朝制度,并將其進(jìn)一步具體化、規(guī)范化。方大湜在《平平言》一書(shū)中記述了清代地方行政區(qū)劃等級(jí)分為“沖”“繁”“疲”“難”四類：“地當(dāng)孔道曰沖,政務(wù)紛紜曰繁,賦多逋欠曰疲,民刁俗悍、命盜案多曰難。”其政區(qū)等級(jí)的劃分大致以交通是否位于沖要之地、政務(wù)繁簡(jiǎn)程度、賦稅征收難易、民風(fēng)兇悍抑或質(zhì)樸、命盜案是否多發(fā)為標(biāo)準(zhǔn)。與州縣行政等級(jí)的劃分相適應(yīng),在官缺的等第上也分為四類:最要缺、要缺、中缺、簡(jiǎn)缺,“四字兼全曰最要缺,兼三字曰要缺,兩字曰中缺,一字曰簡(jiǎn)缺,四字俱無(wú)曰無(wú)字簡(jiǎn)缺,要與最要皆曰繁缺,中與簡(jiǎn)皆曰簡(jiǎn)缺”[9]。一般情況下,初任州縣長(zhǎng)官、資歷尚淺者,都會(huì)被分配至較易治理的地方任職鍛煉,對(duì)于簡(jiǎn)缺的州縣而言,事簡(jiǎn)而易于彈壓管制,而對(duì)于統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)被定為繁缺的州縣則相對(duì)“(繁缺)事多,難于稱職,繁而兼沖,稱職尤難”。故而,“初試為吏者,沖不如繁,繁不如簡(jiǎn),簡(jiǎn)不如僻”[9]。根據(jù)繁簡(jiǎn)等級(jí)的不同又可分為“請(qǐng)旨缺”“部選缺”和“督撫保題”[8]等幾種不同的缺分,繁、簡(jiǎn)缺分分別對(duì)應(yīng)的府、州、縣額數(shù)相對(duì)穩(wěn)定,“應(yīng)歸月選之缺改為題調(diào)要缺,必須于本省題調(diào)要缺內(nèi)酌改簡(jiǎn)缺互換”[10]。易言之,在同一省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi),若一本為簡(jiǎn)缺的縣份因某種因素而上升為繁缺,則意味著另一縣份將由繁缺改為簡(jiǎn)缺,反之亦然,以保證繁、簡(jiǎn)缺縣份數(shù)量的相對(duì)均衡。清時(shí)安徽各統(tǒng)縣政區(qū)和縣級(jí)政區(qū)的設(shè)置和分等概況如下。

“沖”字代表一地之交通狀況,多系交通樞紐[11]。安徽省所轄縣級(jí)政區(qū)中帶有“沖”字的共有20個(gè),占到全部縣級(jí)政區(qū)總數(shù)的1/3。分別為潁州府之亳州、渦陽(yáng),鳳陽(yáng)府之宿州、靈璧、鳳陽(yáng)、定遠(yuǎn),滁州直隸州之滁州,廬州府之合肥、舒城,安慶府之桐城、潛山、太湖、宿松、懷寧,太平府之當(dāng)涂、蕪湖,池州府之銅陵、貴池、青陽(yáng)、東流,其中泗州直隸州、和州直隸州、六安直隸州、廣德直隸州、寧國(guó)府、徽州府所轄縣級(jí)政區(qū)之中均無(wú)帶有“沖”字的縣份。若將以上20個(gè)帶有“沖”字的縣份點(diǎn)在地圖上,可以發(fā)現(xiàn)其分布與安徽境內(nèi)“通京驛路”之南北干線和沿江驛路走向基本一致[12],可見(jiàn)一地是否地處沖要有一個(gè)很重要的標(biāo)志,那就是該地是否設(shè)置了驛站。如廬州府之舒城縣,地處“七省通衢,五方?jīng)_要”之地[13],共有三溝驛、梅心驛、登云驛三個(gè)驛站分布其中,因此,在其政區(qū)的分等上則賦予其“沖”字。然而,當(dāng)一地之自然、人文環(huán)境發(fā)生變化時(shí),其政區(qū)等級(jí)也會(huì)隨之調(diào)整[14]。江蘇淮安府屬桃源縣，“本屬?zèng)_繁難三字調(diào)缺,該縣雖系沿海地方,惟自各處軌道交通,其地已非沖要”[10]。因交通條件的改變,桃源縣行政等級(jí)也由原來(lái)的三字要缺刪去“沖”“繁”二字,改為一字簡(jiǎn)缺。

“繁”字指公務(wù)煩多。在四字之中,“繁”字因其缺乏相對(duì)明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),界定較為模糊,難以進(jìn)行量化。安徽省地跨江淮,位于南北過(guò)渡之間,自北向南可劃分為皖北、皖中和皖南三大區(qū)域(2)清朝時(shí)期安徽三大區(qū)域的劃分及其所包含的府、州、縣份。易山明.清代安徽巡檢司的空間分布與鄉(xiāng)村基層控制[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2017(12)：128-134.,帶有“繁”字的縣份共有36個(gè),其中皖北13個(gè),皖中11個(gè),皖南12個(gè),分布較為均衡,差別不大。若以統(tǒng)縣政區(qū)為單元的小區(qū)域尺度進(jìn)行考察,則主要集中于安慶府、潁州府和鳳陽(yáng)府三地,從政治地理學(xué)的角度來(lái)看,即安徽省之政治中心地和核心的邊緣地區(qū)。安慶府為省治所在地,其政務(wù)之紛繁復(fù)雜可想而知。潁州府、鳳陽(yáng)府地處安徽、河南、江蘇、山東四省交界,是整個(gè)清帝國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)溝通交流南來(lái)北往的必經(jīng)之地,在傳統(tǒng)時(shí)期,驛站作為維系整個(gè)王朝統(tǒng)治、進(jìn)行公文傳遞的官方機(jī)構(gòu),承擔(dān)著在各級(jí)政府之間信息上傳下達(dá)的功能,其設(shè)置數(shù)量的多寡可以反映出一地之政務(wù)繁簡(jiǎn)程度。清末安徽共設(shè)驛站81處,其中鳳陽(yáng)一府就設(shè)置17處,占比21%,在安徽所轄13個(gè)統(tǒng)縣政區(qū)之中位列第一,這也可以說(shuō)明鳳陽(yáng)府政務(wù)之繁忙程度。

“?！弊执碣x稅征收困難,拖欠多。安徽省中帶有“?！弊值目h份共28個(gè),主要集中分布于兩個(gè)地區(qū):皖北的潁州府、鳳陽(yáng)府、泗州直隸州,共有14個(gè)縣級(jí)政區(qū)被賦予“疲”字,占總數(shù)的一半;皖南的徽州府也是錢(qián)糧逋欠較多的地區(qū)。盡管兩地賦稅征收均存在難度較大的問(wèn)題,然而個(gè)中原因卻不盡相同。皖北地區(qū)在明清以降及至近代,因河道變遷、政治中心的遷移、鹽商的唯利是圖、國(guó)家所謂“顧全大局”的宏觀決策等因素,使該地區(qū)遠(yuǎn)離核心權(quán)力集團(tuán)成為“被犧牲的局部”[15],從原來(lái)的經(jīng)濟(jì)中心地變?yōu)榻?jīng)濟(jì)上的邊緣地區(qū)。史料之中有關(guān)該地經(jīng)濟(jì)情形的記載相當(dāng)豐富,靈璧知縣馬骕曾在《痛革雜項(xiàng)申文》一文中如此描述該縣之經(jīng)濟(jì)狀況：“查得靈邑,凋殘之區(qū),地瘠民貧。卑職自去秋履任,目擊土田荒蕪,居民寥落”[16]?？梢?jiàn),皖北的普遍貧困是導(dǎo)致該區(qū)域賦稅征收困難的一個(gè)主要原因。另外一個(gè)重要因素便是皖北地區(qū)紳士階層的缺乏,在蕭公權(quán)先生看來(lái),傳統(tǒng)時(shí)期,紳士階層的存在妨礙了整體稅收制度,特別是里甲體系的正常運(yùn)作[17]。而“淮北(廣義的淮北包括安徽皖北地區(qū)——筆者按)地區(qū)幾乎沒(méi)有自為的紳士階級(jí)”[15],這就導(dǎo)致該區(qū)域?qū)χ醒胍约暗胤秸姓?quán)力的消解十分微弱,故而,對(duì)賦稅征收的抵制也難以發(fā)揮作用。與之相反的是,皖南徽州地區(qū)宗族勢(shì)力強(qiáng)大,數(shù)世同爨的現(xiàn)象十分普遍,紳士階層相對(duì)發(fā)達(dá),這種“營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)”的存在,阻礙了國(guó)家政權(quán)的真正擴(kuò)張[18],對(duì)國(guó)家和地方政府在賦稅的征收上有強(qiáng)大的抵抗力。這就是盡管兩地均多“?！弊挚h份,而原因各異的癥結(jié)所在。

“難”字代表民風(fēng)暴戾,易于犯罪,治安狀況堪憂。與以上帶有“沖”“繁”“?！比智樾晤愃?帶有“難”字的縣級(jí)政區(qū)共計(jì)32個(gè),依然是皖北地區(qū)的潁州府、鳳陽(yáng)府和泗州直隸州分布最多,共計(jì)15個(gè),占比47%.其次是皖南地區(qū)的寧國(guó)府和廣德直隸州,除寧國(guó)府屬寧國(guó)縣以外,其余所轄各縣皆帶有“難”字。從地理區(qū)位上來(lái)看,皖北三府州和皖南之寧國(guó)府、廣德直隸州有著十分相似的區(qū)位環(huán)境,皖北地處安徽、河南、江蘇、山東四省交界,而皖南之寧國(guó)府、廣德直隸州也同樣位于安徽、江蘇、浙江三省交界之地,距離省治安慶這一“高層政區(qū)的核心區(qū)”均較為遙遠(yuǎn),是安徽省內(nèi)絕對(duì)的邊緣地區(qū),王朝控制力相對(duì)薄弱,而這些“‘內(nèi)地的邊緣’區(qū)域往往是古代中國(guó)諸種社會(huì)動(dòng)亂的策源地”[19]，尤其是皖北地區(qū),“與河南、山東、江蘇諸省壤地相接,民風(fēng)強(qiáng)悍,夙稱難治”[20]。許倬云先生在分析傳統(tǒng)中國(guó)時(shí)期農(nóng)民起義與分布廣泛的大地產(chǎn)之間的實(shí)際關(guān)系后發(fā)現(xiàn)，“最容易爆發(fā)起義的地區(qū)是在今天的河北、山東、安徽和湖北等省”,都位于核心經(jīng)濟(jì)區(qū)域之外,“而處于邊緣地區(qū)或邊緣地區(qū)以外的農(nóng)民,則對(duì)諸如旱災(zāi)、水災(zāi)、政府腐敗之類的災(zāi)害沒(méi)有多少應(yīng)付的辦法,結(jié)果就被迫造反”[21]，如清代皖北地區(qū)捻軍起義就屬于此類型。

二、清代安徽官員缺分及其空間分布格局

清代,安徽省下轄8府、5直隸州,共60個(gè)縣級(jí)政區(qū),筆者據(jù)《清史稿》《安徽輿圖表說(shuō)》統(tǒng)計(jì)各統(tǒng)縣政區(qū)官員缺分(見(jiàn)表1)，并將其點(diǎn)在地圖上進(jìn)行可視化,呈現(xiàn)出的空間分布格局如下:最要缺1個(gè)(鳳陽(yáng)府);要缺6個(gè)(安慶府、徽州府、潁州府、廣德直隸州、六安直隸州、泗州直隸州);中缺5個(gè)(寧國(guó)府、池州府、廬州府、滁州直隸州、和州直隸州);簡(jiǎn)缺1個(gè)(太平府)。其縣級(jí)政區(qū)官員缺分的空間分布為:最要缺3個(gè)(合肥、宿州、靈璧);要缺14個(gè)(懷寧、桐城、宣城、無(wú)為、鳳陽(yáng)、壽州、鳳臺(tái)、阜陽(yáng)、亳州、渦陽(yáng)、太和、蒙城、六安、泗州);中缺32個(gè)(潛山、太湖、宿松、歙縣、休寧、婺源、祁門(mén)、績(jī)溪、涇縣、太平、旌德、南陵、貴池、青陽(yáng)、銅陵、石埭、東流、當(dāng)涂、蕪湖、舒城、懷遠(yuǎn)、定遠(yuǎn)、潁上、霍邱、廣德、建平、滁州、和州、霍山、盱眙、天長(zhǎng)、五河);簡(jiǎn)缺11個(gè)(望江、黟縣、寧國(guó)、建德、繁昌、廬江、巢縣、全椒、來(lái)安、含山、英山)[22]。以統(tǒng)縣政區(qū)而論,皖北三府、州均為“最要缺”“要缺”,這與前述安徽政區(qū)分等情形相一致。在縣級(jí)官員缺分的空間分布上也極不平衡,全省縣級(jí)政區(qū)之中“最要缺”共3個(gè),分別為合肥、宿州和靈璧,除合肥位于三大區(qū)域之中的皖中地區(qū)之外,宿州和靈璧均歸屬于鳳陽(yáng)府管轄,也就是皖北地區(qū),而皖南地區(qū)則沒(méi)有設(shè)置“最要缺”的縣份?！耙薄钡姆植寂c“最要缺”十分相似,依然呈現(xiàn)出自北向南逐漸遞減的格局,皖北地區(qū)一家獨(dú)大,占到要缺總數(shù)的64%,皖中次之,皖南最少。令人吊詭的是,在“中缺”和“簡(jiǎn)缺”的分布格局上卻與“最要缺”和“要缺”恰恰相反,皖中、皖南地區(qū)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì),皖北地區(qū)數(shù)量極少。

表1 清代安徽各區(qū)域官員缺分分布比例

為何會(huì)呈現(xiàn)這樣一種空間分布格局,從中透露出怎樣的王朝統(tǒng)治密碼,又能讓我們窺探到什么樣的體國(guó)經(jīng)野之道呢?如此種種疑問(wèn),讓我們有理由繼續(xù)追蹤、探討其中所蘊(yùn)含的治國(guó)之道。陶正靖在其《吏治因地制宜三事疏》一文中對(duì)清朝全國(guó)吏治形勢(shì)及其南北吏治之難易程度,從宏觀的角度有所闡釋,“蓋北省俗醇而事簡(jiǎn),賦少而易輸。州、縣治事,自辰迨午,則案無(wú)留牘矣。南方俗漓而事繁,賦多而易逋。訟師衙蠹,奸弊百出,自非精敏強(qiáng)力之吏,鮮有不困者”[23]。按照陶氏所陳,從地方治理的難易程度來(lái)看,大致是北方俗醇事簡(jiǎn)而易治,南方俗漓事繁而難治,也就是說(shuō)與之相匹配,在州、縣官員缺分的分布上應(yīng)當(dāng)是這樣一幅畫(huà)面:南方各省“最要缺”和“要缺”多于北方,而北方各省的“中缺”和“簡(jiǎn)缺”多于南方。這也得到了學(xué)者們最近對(duì)于清朝各省官員缺分宏觀考察的大數(shù)據(jù)支持。如果從各高層政區(qū)的空間分布來(lái)看,南方省份之中帶有“難”字的縣級(jí)政區(qū)數(shù)量要大大多于北方省份。然而,這一全國(guó)性的分布格局與安徽的實(shí)際情況并不相符,皖北、皖中、皖南三大區(qū)域之中包含“難”字的縣級(jí)政區(qū)分別為15個(gè)、6個(gè)、11個(gè),即使陶氏上文之后“故近日督、撫所定沖繁疲難之缺,北方之兼四項(xiàng)者,僅比南之兼三;北方之兼二項(xiàng)者,僅比南之簡(jiǎn)缺”[23]一句概括性敘述的出現(xiàn),仍然未能改變安徽省各州縣官缺南北分布格局,即僅以皖北之“最要缺”對(duì)應(yīng)皖中、皖南之“要缺”的比例來(lái)看是67%>29%>7%，以皖北之“要缺”對(duì)應(yīng)皖南、皖中之“中缺”的比例為64%>56%>22%,皖北呈現(xiàn)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。這也表明了在統(tǒng)治者眼中,皖北地區(qū)是一個(gè)極其重要的區(qū)域,具有十分顯赫的戰(zhàn)略地位,故而,不惜將其拔高到安徽省內(nèi)其他地區(qū)甚至周邊區(qū)域都難以企及的位置。

總體而言,前文對(duì)于安徽政區(qū)分等和官員缺分的空間分布及其原因的分析著墨較多,給人的感覺(jué)皖北地區(qū)是一個(gè)備受統(tǒng)治者重視的區(qū)域,無(wú)論從行政等級(jí)的劃分抑或官員缺分的定等方面均相對(duì)較高,其他政區(qū)似乎要么沒(méi)有明顯特色,淹沒(méi)于茫?？h份之中默默無(wú)聞,要么偶爾出現(xiàn)一兩次就消失于人們視線之外,很難被記住。對(duì)部分區(qū)域進(jìn)行庖丁解牛式的局部放大,雖然能夠讓人一目了然、觀察入微,但也容易使之落入碎片化的窠臼,難以從整體上把握其要義。因此,對(duì)那些在官員缺分上大部分是“中缺”“簡(jiǎn)缺”縣份的研究是不可或缺且十分必要的。中、簡(jiǎn)缺縣級(jí)政區(qū)的分布如下:皖北7個(gè),皖中14個(gè),皖南22個(gè),從絕對(duì)數(shù)字上來(lái)看皖南地區(qū)最多,其次是皖中和皖北,這和“最要缺”“要缺”的分布態(tài)勢(shì)截然相反。有論者可能會(huì)感到疑惑,皖北、皖中、皖南三大區(qū)域所轄縣級(jí)政區(qū)數(shù)量并不均等,若以絕對(duì)數(shù)值而論會(huì)有失偏頗,不能正確反映各自區(qū)域內(nèi)繁、簡(jiǎn)缺概況,對(duì)其占各自所屬區(qū)域縣級(jí)政區(qū)比例的探討更具有考察價(jià)值,為此統(tǒng)計(jì)了三大區(qū)域所包含的縣級(jí)政區(qū),分別為皖北18個(gè),皖中19個(gè),皖南23個(gè),其中中、簡(jiǎn)缺縣級(jí)政區(qū)數(shù)量分別占皖北、皖中、皖南三大區(qū)域各自縣級(jí)政區(qū)總數(shù)的39%，74%和96%,這一比例與其絕對(duì)數(shù)值完全吻合。這也表明了從地方社會(huì)治理的角度來(lái)看,皖南、皖中地區(qū)相對(duì)較容易治理,而對(duì)皖北的社會(huì)控制、彈壓難度較大。

皖省官員缺分何以會(huì)呈現(xiàn)上述這樣一個(gè)分布格局呢?若將其置于整個(gè)清朝這一大的背景之下來(lái)解釋這一切就顯得并不困難,就整個(gè)清帝國(guó)而言,遠(yuǎn)超前朝的廣大疆域卻只有與之?dāng)?shù)量不相匹配的較小的官員隊(duì)伍,清朝“文官規(guī)模基本維持在一萬(wàn)四千人上下,到了晚清,由于有了諸多新式機(jī)構(gòu)如總理衙門(mén)的建置,文官數(shù)量稍有擴(kuò)充,但也未超過(guò)兩萬(wàn)人”[5]。如此精簡(jiǎn)的官員隊(duì)伍,與其廣袤的疆域相比則顯得相形見(jiàn)絀,更談何成功治理并使其平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)近三百年。對(duì)于該問(wèn)題,學(xué)者們也紛紛從不同的角度給出了自己的看法,馬克斯·韋伯就認(rèn)為“中國(guó)的治理史乃是皇權(quán)試圖將其統(tǒng)轄勢(shì)力不斷擴(kuò)展到城外地區(qū)的歷史。但是除了在賦稅上的妥協(xié)外,帝國(guó)政府向城外地區(qū)擴(kuò)展的努力只有短暫的成功。這是由統(tǒng)轄的渙散性所決定的,這種渙散性表現(xiàn)為現(xiàn)職的官吏很少”[24]。在他看來(lái),正式的皇權(quán)統(tǒng)轄只施行于都市地區(qū)或次都市地區(qū),以城墻為畛域,出了城墻,統(tǒng)轄權(quán)威的有效性就將大大減弱,乃至消失,因?yàn)樵诔菈χ獾膹V大農(nóng)村地區(qū)則會(huì)遭遇強(qiáng)大的氏族勢(shì)力及村落自治體的對(duì)抗。這與費(fèi)孝通先生的關(guān)于傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的“雙軌制”理論有異曲同工之處[25],都將士紳階層視為國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)之間關(guān)系的緩沖器,起著某種微妙的平衡作用,加之圍繞在州縣等正印官周?chē)嫶蟮睦粢?、佐雜群體,使得眾多民間細(xì)故消彌于基層社會(huì)之中,無(wú)須訴諸官府,從而使帝國(guó)統(tǒng)治得以平穩(wěn)延續(xù)。這也正是何以皖南地區(qū)官員缺分多以中、簡(jiǎn)缺為主,而皖北地區(qū)則多最要缺、要缺分布的深層次原因。

三、國(guó)家意志、官員出身與地方社會(huì)治理

一般而言,位于或靠近政治、經(jīng)濟(jì)中心地的區(qū)域更易于受到統(tǒng)治者的特別關(guān)注,對(duì)于此區(qū)域的行政控制也尤為強(qiáng)烈,例如唐以前的黃河流域,合政治、經(jīng)濟(jì)中心為一體,不但是眾多國(guó)都所在地,且在大多數(shù)時(shí)間里是國(guó)家最重要的糧食產(chǎn)地。而后隨著經(jīng)濟(jì)重心的南移,政治、經(jīng)濟(jì)中心區(qū)也隨之發(fā)生了分離。明清時(shí)期,以北京為國(guó)都的政治中心和以江南為核心區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心倚靠大運(yùn)河發(fā)生聯(lián)系,維系著帝國(guó)統(tǒng)治。為了使漕糧順利北運(yùn)滿足京師需求,明清兩朝皆投入了大量的人力、物力、財(cái)力以保障運(yùn)河暢通,這一特殊禮遇確實(shí)維持了帝國(guó)的長(zhǎng)久統(tǒng)治,然而,這一切成就的取得卻是以犧牲其他地區(qū)利益為代價(jià)。冀朝鼎先生早在20世紀(jì)30年代對(duì)中國(guó)古代“基本經(jīng)濟(jì)區(qū)”的研究之中,就敏銳地指出:“中國(guó)歷史上的每一個(gè)時(shí)期,有一些地區(qū)總是比其他地區(qū)受到更多的重視。這種受到特殊重視的地區(qū),是在犧牲其他地區(qū)利益的條件下發(fā)展起來(lái)的,這種地區(qū)就是統(tǒng)治者想要建立和維護(hù)的所謂‘基本經(jīng)濟(jì)區(qū)’”[26]。無(wú)獨(dú)有偶,馬俊亞先生在對(duì)歷史上淮北地區(qū)社會(huì)生態(tài)變遷進(jìn)行深入研究后發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)里,行政權(quán)力具有無(wú)可比擬的強(qiáng)大作用,明清以降淮北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的衰落正是無(wú)力獲取這一行政權(quán)力的結(jié)果,而此時(shí)的江南卻已是眾多高官巨賈云集之處,他們?cè)谥嗡?、保漕、鹽運(yùn)等借口之下憑借自身巨大的經(jīng)濟(jì)勢(shì)力,造成國(guó)家基本政策的偏向,以獲取更大的利益和維持江南“基本經(jīng)濟(jì)區(qū)”的地位[27]。這就陷入了貧者愈貧、富者愈富的惡性循環(huán),淮北的不斷衰落和江南的持續(xù)繁榮,這一時(shí)勢(shì)運(yùn)轉(zhuǎn)的背后隱藏著國(guó)家巨大的利益考量,是國(guó)家意志的體現(xiàn)。

傳統(tǒng)中國(guó)時(shí)期,“學(xué)而優(yōu)則仕”的道理為世人所遵循,在官員的選任方面也非常注重出身,是否擁有功名及功名的高低,是決定一個(gè)文人能否為官和官階升降的重要因素。有清一朝,擁有進(jìn)士這一高級(jí)功名幾乎是每一位高級(jí)官員的標(biāo)配,而通過(guò)對(duì)同一等級(jí)的不同政區(qū)正印官擁有功名情況的考察,不失為衡量一地戰(zhàn)略地位重要與否的參考依據(jù)之一。據(jù)陶澍、鄧廷楨的《安徽通志》卷九十—卷、九十二“職官志”，有關(guān)清代安徽各統(tǒng)縣政區(qū)官員出身情況,詳見(jiàn)表2。

表2 清代安徽各統(tǒng)縣政區(qū)官員出身統(tǒng)計(jì)

表2中所反映的信息如下:在各統(tǒng)縣政區(qū)之中,擁有進(jìn)士功名的知府、知州所占比例最高的是潁州府,隨后依次是安慶府、太平府、徽州府、廬州府、寧國(guó)府、鳳陽(yáng)府、池州府、泗州直隸州、廣德直隸州、六安直隸州、和州直隸州和滁州直隸州。從中可以發(fā)現(xiàn),盡管在清代地方行政區(qū)劃制度中,直隸州地位等同于府,但從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以很明顯地發(fā)現(xiàn),在安徽省所轄的13個(gè)統(tǒng)縣政區(qū)之中,知府擁有進(jìn)士功名的比例均高于知州,無(wú)一例外。對(duì)安徽一省的考察,在整個(gè)清朝其他省份統(tǒng)縣政區(qū)之中是否具有代表性,尚有待深入探究,若這一現(xiàn)象具有普遍性,其中所蘊(yùn)含的政治動(dòng)機(jī)是一個(gè)值得關(guān)注的焦點(diǎn)。從地區(qū)的分布上來(lái)看,排在前幾名的府、州多位于皖南、皖中地區(qū),何以皖北的潁州府能夠突破重圍,排在省治所在地安慶府之前呢?這可能與潁州設(shè)直隸州、府的時(shí)間有直接關(guān)系,據(jù)(乾隆)《潁州府志》卷之一:“雍正二年,升潁、亳二州為直隸州。雍正十三年,升潁州為府”[28]。也就是說(shuō),潁州由原來(lái)的屬州升為直隸州,之后又改為府的時(shí)間都是在雍正年間,而筆者在對(duì)清代安徽各政區(qū)官員出身的考察中注意到,雍正以前,府、州級(jí)官員中進(jìn)士出身者數(shù)量很少,但雍正、乾隆時(shí)期,府、州級(jí)官員中擁有進(jìn)士功名者數(shù)量大大增多,而潁州設(shè)直隸州、府的時(shí)間正是雍正年間,故而,其進(jìn)士比例之高的主要原因應(yīng)當(dāng)是其升直隸州、府的時(shí)間較短所致,并不能代表一般情形。

除了潁州這一特例之外,皖北之鳳陽(yáng)府、泗州直隸州在官員出身中進(jìn)士所占比例并不突出,與它們?cè)谡麄€(gè)安徽省統(tǒng)縣政區(qū)的等級(jí)和官員缺分的地位并不相符,這一反差的出現(xiàn)可能與其所處區(qū)位有較大關(guān)聯(lián)。皖北之地理區(qū)位及其社會(huì)生態(tài)與閩粵贛湘交界地區(qū)具有相當(dāng)?shù)念愅?都是四省交界的邊緣地區(qū),地方正印官中進(jìn)士比例低,匪盜倡亂,始終徘徊于“盜區(qū)”與“政區(qū)”之間[29]。這些遠(yuǎn)離政治、經(jīng)濟(jì)中心地的邊緣地區(qū),被很多有強(qiáng)烈晉升欲望的官吏視為畏途,而出身過(guò)低的官員面對(duì)這樣的偏僻環(huán)境,往往自覺(jué)升遷無(wú)望,難以勵(lì)精圖治。從以上分析中,我們可以看到地方社會(huì)治理的成效與官員出身之間似乎存在一定的聯(lián)系,倘若一地地處政治、經(jīng)濟(jì)之核心區(qū)域,往往也是統(tǒng)治者著力較多的地區(qū),具有高級(jí)功名的官員也就相對(duì)較多,這也使其更容易接近權(quán)力的核心圈層,也更容易為該地爭(zhēng)取到有利的政治資源,而資源的有限性決定了那些遠(yuǎn)離核心圈層的地區(qū)將為此做出犧牲,這在安徽這一南北差異巨大的省份表現(xiàn)得尤為明顯,無(wú)論政治、經(jīng)濟(jì)核心區(qū)均更接近于長(zhǎng)江沿岸及其皖南地區(qū),而皖北則成為被忽視的局部。

四、結(jié)語(yǔ)

傳統(tǒng)中國(guó)時(shí)期,無(wú)論是漢人政權(quán)抑或其他非漢民族入主中原后建立的政權(quán),在國(guó)家治理模式上都與前朝或本民族政權(quán)保持著或多或少的聯(lián)系,也不可能完全否定此前政權(quán)之政策而毫無(wú)借鑒的另起爐灶,政策的相對(duì)穩(wěn)定性決定了新政權(quán)國(guó)家治理模式的延續(xù)性。一般而言,一個(gè)新生政權(quán)誕生之初,其治國(guó)方略大都是在前朝基礎(chǔ)之上進(jìn)行的修改和創(chuàng)新,以適應(yīng)新政權(quán)之統(tǒng)治。清朝,這一由滿族所創(chuàng)建的王朝,在國(guó)家治理模式上有其獨(dú)特性的一面,非常注重對(duì)邊疆少數(shù)民族的籠絡(luò)和對(duì)邊疆地區(qū)的管轄,如悉心經(jīng)營(yíng)滿蒙聯(lián)盟、贊助保護(hù)藏傳佛教、持續(xù)地平定西北叛亂,通過(guò)一系列的文化、制度和軍事手段,有效地維護(hù)了對(duì)邊疆地區(qū)的統(tǒng)治,“將歷史上半獨(dú)立的廣闊邊疆地區(qū)牢牢地劃歸到帝國(guó)政府有效的行政管轄之下”[30]。清朝對(duì)邊疆地區(qū)的治理在很大程度上取得了成功,這一成功不僅源于其對(duì)前朝邊疆政策經(jīng)驗(yàn)的吸收和總結(jié),采取“因俗而治”的方法,亦與其自身少數(shù)民族的身份有很大關(guān)聯(lián)。然而,若只注重對(duì)邊疆地區(qū)的治理顯然是不夠的,也無(wú)法保證大一統(tǒng)帝國(guó)的長(zhǎng)久穩(wěn)固統(tǒng)治,如何在占人口絕大多數(shù)的漢族人民居住生活的內(nèi)地省份樹(shù)立威權(quán)、構(gòu)建多民族一體的帝國(guó)統(tǒng)治才是上層精英們最為關(guān)心的。

通過(guò)對(duì)清代安徽省各級(jí)政區(qū)的考察,我們可以看到,在內(nèi)地省份,清朝依然延續(xù)前朝政策實(shí)行分等治之的策略,這一政策的保留有其合理性,符合歷史發(fā)展的慣性規(guī)律。從“沖”“繁”“?！薄半y”四個(gè)維度將各統(tǒng)縣政區(qū)和縣級(jí)政區(qū)劃分為“最要”“要”“中”“簡(jiǎn)”四缺分,不同缺分之間的升降機(jī)制和其對(duì)應(yīng)政區(qū)數(shù)量的相對(duì)穩(wěn)定,既有利于保持中央政府對(duì)地方督撫權(quán)力的制衡,防止尾大不掉局面的出現(xiàn),亦在一定程度上保證了督撫在地方官員題調(diào)上的自主性。皖北的極度貧困和士紳階層的缺乏,使得這一區(qū)域成為動(dòng)亂多發(fā)的策源地,其治理的難度也隨之上升,這也是造成皖北、皖南各級(jí)政區(qū)官員缺分大相徑庭的重要因素。擁有科舉功名正途出身的官員,構(gòu)成了文官群體的主體,而文官數(shù)量的精簡(jiǎn)與廣袤的疆域之間形成鮮明的對(duì)比,這就要求在官員的選任機(jī)制上盡可能地做到“各因其材,各盡其能”,以最大限度發(fā)揮每個(gè)官員的才能?？梢?jiàn),無(wú)論是給政區(qū)分等、劃分官員缺分,還是參考功名高低選調(diào)任職官員,都是為了更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)地方社會(huì)的有效治理,以實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)治的長(zhǎng)治久安。