十件法規(guī)守護(hù)一城碧水
——蘇州水環(huán)境保護(hù)地方立法漸成體系

2019-09-26 00:46:50陳澤亞

人民與權(quán)力 2019年9期

■陳澤亞

“君到姑蘇見，人家盡枕河。古宮閑地少，水港小橋多?！弊鳛橹臇|方水城，蘇州現(xiàn)有各級河道2萬多條、大小湖泊394個，被列入省保護(hù)名錄的湖泊就有94個，水域面積占到全市總面積的36.6%。

1993年4月，蘇州被國務(wù)院批準(zhǔn)為“較大的市”，擁有了地方立法權(quán)。從此以后，保護(hù)水環(huán)境就成為了蘇州歷屆人大關(guān)注的重點內(nèi)容。多年來，蘇州市人大及其常委會先后制定了77件地方性法規(guī)，現(xiàn)行有效59件，其中涉及水環(huán)境保護(hù)的就有10件。這10件法規(guī)緊密結(jié)合地方實際情況，從不同角度對國家相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充，各有側(cè)重，亮點紛呈，逐漸形成了一個頗具蘇州特色的水環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)體系。

嚴(yán)防重點區(qū)域

剛獲得立法權(quán)，蘇州市人大常委會就把轄區(qū)內(nèi)大型湖泊與河道的管理和保護(hù)納入到立法計劃當(dāng)中，用法治力量保障城市“源頭活水”。

陽澄湖是蘇州行政區(qū)域內(nèi)最大的內(nèi)湖，也是蘇州市重要的飲用水源地和戰(zhàn)略備用飲用水源地。1995年12月，市十一屆人大常委會制定了《蘇州市陽澄湖水源水質(zhì)保護(hù)條例》。條例明確了陽澄湖水源水質(zhì)保護(hù)堅持環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。條例規(guī)定，蘇州市和沿湖周邊的縣級市、區(qū)都要將陽澄湖水源水質(zhì)保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，加大保護(hù)資金投入，依靠科技進(jìn)步提高水污染防治水平，切實改善陽澄湖水環(huán)境質(zhì)量。

長江是中華民族的母親河，也是蘇州重要的水源補(bǔ)給河流，保證長江行洪安全涉及到全市人民的根本利益。1999年7月，市十二屆人大常委會制定了《蘇州市長江防洪工程管理條例》。該條例為加強(qiáng)長江防洪工程管理、保證工程完好、維護(hù)人民生命和財產(chǎn)安全，發(fā)揮了重要的作用。

2004年9月，市十三屆人大常委會制定了《蘇州市河道管理條例》。這個條例把蘇州行政區(qū)域內(nèi)的湖泊、蕩、漾都包括在管理范圍，對與此相關(guān)的規(guī)劃、整治、河道管理與保護(hù)作出了詳細(xì)的規(guī)定，明確了相關(guān)法律責(zé)任。

保護(hù)傳統(tǒng)風(fēng)貌

有了源頭活水，還得讓“活水”能夠“暢流”。隨著城市建設(shè)的快速推進(jìn)，蘇州也出現(xiàn)了濕地面積不斷縮小，不少河道被隨意截斷、填埋等問題，水體自凈功能遭到削弱，水鄉(xiāng)傳統(tǒng)風(fēng)貌受到影響。

2011年，市十四屆人大常委會在江蘇省內(nèi)率先制定了濕地保護(hù)地方性法規(guī)——《蘇州市濕地保護(hù)條例》。這部法規(guī)只有31條，卻在理順濕地管理體制、完善經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、明確濕地分類等重要環(huán)節(jié)作出了細(xì)致的規(guī)定。條例還結(jié)合蘇州實際，在全國范圍內(nèi)首次將永久性水稻田視為人工濕地納入保護(hù)范圍，受到了社會各界的一致好評。

2017年，市十六屆人大常委會制定了《蘇州國家歷史文化名城保護(hù)條例》。該法規(guī)將“整體保護(hù)歷史城區(qū)內(nèi)水陸并行、河街相鄰的雙棋盤傳統(tǒng)格局和小橋流水、粉墻黛瓦、史跡名園的獨(dú)特歷史風(fēng)貌”作為重要內(nèi)容，要求保護(hù)歷史城區(qū)肌理和傳統(tǒng)街巷特色，控制傳統(tǒng)街巷、水巷空間形態(tài)與尺度。新建建設(shè)項目實行雨污分流，污水管道按照要求接入城市污水收集系統(tǒng)。無法實行雨污分流的，雨污合流排入城市污水收集系統(tǒng)，不得排入河道。

2018年4月27日，《人民日報》專門對蘇州市人大常委會制定歷史文化名城保護(hù)條例的情況進(jìn)行了報道。

強(qiáng)化日常管理

居民生活污水排放問題如果管不好，會對城市水環(huán)境構(gòu)成重大威脅。同時，隨著工業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大、城市人口不斷增多，提高水資源利用效率更加迫在眉睫。

2014年10月，市十五屆人大常委會制定了《蘇州市排水管理條例》。這個條例把原先的《蘇州市城市排水管理條例》只管理城市排水，擴(kuò)展到了涵蓋蘇州所有的城市和農(nóng)村。法規(guī)要求，縣級市（區(qū)）和鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)保障村莊排水設(shè)施的建設(shè)資金，村莊生活污水處理設(shè)施的出水水質(zhì)應(yīng)當(dāng)達(dá)到城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

市十六屆人大常委會不僅在制定新法方面主動作為，還全面梳理往屆制定的水環(huán)境保護(hù)各項法規(guī)，確保符合上位法要求，體現(xiàn)時代精神，能夠解決實際問題。

2018年4月，市十六屆人大常委會修改了《蘇州市節(jié)約用水條例》。修改后的條例積極順應(yīng)“綠色發(fā)展”新時代新理念新要求，進(jìn)一步落實最嚴(yán)格的水資源管理制度，加大節(jié)水設(shè)施建設(shè)和管理推進(jìn)力度，強(qiáng)化落實節(jié)水新措施。《條例》特別明確規(guī)定，市區(qū)自2019年7月1日起、縣級市自2020年7月1日起，除噴霧降溫、降塵外，公共綠化澆灌、道路沖洗不得取用公共供水。這對于有效減少水資源浪費(fèi)，減少污水排放，切實改善水環(huán)境有著重要的意義。

重視風(fēng)險防范

危險廢物的產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、貯存、利用、處置和監(jiān)督管理等如果不到位，將會對生態(tài)環(huán)境和水資源保護(hù)構(gòu)成重大威脅。

保證內(nèi)河交通安全是防治船舶污染的重要方面。2008年，市十四屆人大常委會制定了《蘇州市內(nèi)河交通安全管理條例》。法規(guī)對船舶航行、停泊、作業(yè)等作出了明確的規(guī)定，并專門用一章的篇幅對“危險貨物監(jiān)管與船舶污染防治”進(jìn)行了規(guī)范?！稐l例》明確規(guī)定，“載運(yùn)危險貨物的船舶應(yīng)當(dāng)在經(jīng)批準(zhǔn)的專用碼頭或者指定水域停泊、作業(yè)”“太湖、陽澄湖等飲用水源水質(zhì)保護(hù)區(qū)域，禁止載運(yùn)危險貨物的船舶進(jìn)入”。

2018年，市十六屆人大常委會修改了《蘇州市危險廢物污染環(huán)境防治條例》。《條例》規(guī)定，飲用水源保護(hù)區(qū)、居民區(qū)、科研文教區(qū)和省級以上自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，以及其他需要特別保護(hù)的區(qū)域范圍內(nèi)，禁止建設(shè)危險廢物集中收集、貯存、利用和處置的設(shè)施、場所。運(yùn)輸危險廢物，必須使用危險貨物運(yùn)輸專用工具，并遵守公安和交通部門的有關(guān)規(guī)定。

河道是城鄉(xiāng)的血脈，是保障水安全、體現(xiàn)水質(zhì)量的重要載體。2019年，市十六屆人大常委會將修訂《蘇州市河道管理條例》列為年度立法計劃正式項目。正在修訂的《蘇州市河道管理條例》準(zhǔn)備專門新增一章強(qiáng)化河長制。同時，明確水域面積總量只增不減的新要求，著力細(xì)化河道管理范圍和保護(hù)范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)，完善涉河建設(shè)項目審批的全過程管理手段，從嚴(yán)規(guī)范管控河道養(yǎng)殖、游泳、船舶停泊等行為。

探索制度創(chuàng)新

《人民日報》多次報道過蘇州在全國率先建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的做法，并直接指出：“與其他地方相比，蘇州的生態(tài)補(bǔ)償從一開始就是由人大推動的。”

生態(tài)補(bǔ)償立法難度非常大。當(dāng)時，理論界還沒有形成十分成熟的看法，上位法也沒有提供具體依據(jù)，社會上不同利益主體的權(quán)利主張更是大相徑庭。

比如，關(guān)于補(bǔ)償對象的問題。大家印象中大多是應(yīng)該補(bǔ)給因生態(tài)保護(hù)損失了發(fā)展機(jī)會的地區(qū)。然而，有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方政府提出，我們搞開發(fā)，也是國家認(rèn)可和鼓勵的，對國家作出了重大的貢獻(xiàn)，卻犧牲了很多生態(tài)空間，享受不到良好的生態(tài)環(huán)境，因此也應(yīng)該有生態(tài)補(bǔ)償。在外地實踐中，確實也有對生態(tài)受損區(qū)域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嶋H案例。但是，這樣一來，生態(tài)補(bǔ)償豈不是要變成人人有份的“大鍋飯”？此外，補(bǔ)償金額、補(bǔ)償方式、補(bǔ)資金承擔(dān)、補(bǔ)償金使用等等問題，也都存在很多不同甚至完全相左的意見。

市十五屆人大常委會迎難而上，妥善平衡社會各方面關(guān)系，最大限度地保障人民群眾根本利益。最終確定，條例所稱生態(tài)補(bǔ)償是指主要通過財政轉(zhuǎn)移支付方式，對因承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定限制的區(qū)域內(nèi)的有關(guān)組織和個人給予補(bǔ)償?shù)幕顒印！稐l例》還充分考慮政府現(xiàn)有財力的可承受程度，確定了“突出重點、分步推進(jìn)”的原則。

市十六屆人大常委會高度重視生態(tài)補(bǔ)償條例實施工作，經(jīng)常組織相關(guān)執(zhí)法檢查、調(diào)研等活動，推動法規(guī)落到實處。截至2018年底，全市累計投入生態(tài)補(bǔ)償資金77億元，每年都有103.88萬畝水稻田、29.24萬畝生態(tài)公益林、165個濕地村、64個水源地村、8.97萬畝風(fēng)景名勝區(qū)得到補(bǔ)償。

《人民日報》多次報道了蘇州市人大常委會在全國率先開展生態(tài)補(bǔ)償立法的做法，中央電視臺《焦點訪談》專題聚焦，新華社《內(nèi)參選編》還專門派出記者到蘇州蹲點采訪相關(guān)情況。另外，新華網(wǎng)、《光明日報》、《中國人大》雜志、《檢察日報》等國家級媒體也都進(jìn)行了宣傳報道，地方人大立法工作受到了前所未有的關(guān)注。

結(jié)語：蘇州市歷屆人大常委會立法保護(hù)水環(huán)境的生動實踐，是地方人大設(shè)立常委會40年來，無數(shù)地方人大工作者主動作為，推動地方立法工作與時俱進(jìn)的一個縮影。

地方立法是國家立法的補(bǔ)充，并不以成體系作為最初追求的目標(biāo)。然而，當(dāng)無數(shù)地方人大工作者堅持不懈地通過地方立法去解決具有地域特色的重要課題，歷經(jīng)歲月的洗禮和積淀，我們驚喜地發(fā)現(xiàn)，一些初具規(guī)模、主題鮮明，內(nèi)容互為補(bǔ)充、頗具地方特色的地方性法規(guī)體系已經(jīng)逐漸浮現(xiàn)出來。它像山花一樣迷人，在中國特色社會主義法律體系中，散發(fā)出獨(dú)特的芬芳。它像繁星一樣燦爛，在推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化中，綻放出獨(dú)特的光彩。