地方人大立法聽證初探

■于慶華

聽證是科學(xué)立法、民主立法，確保立法質(zhì)量的重要舉措：一是立法聽證經(jīng)過利害關(guān)系各方及專家的陳述、辯論和舉證，便于立法機(jī)關(guān)掌握新情況，發(fā)現(xiàn)新事實(shí)，獲得新資料，從而有效解決需要立法的問題；二是有利于充分反映民意，立法聽證邀請利害關(guān)系人、利益群體的代表和有關(guān)專家參加，從而使矛盾得到比較充分的表達(dá)，減少立法的盲目性，使所立之法更加切實(shí)可行；三是立法聽證能夠使法案得到充分的審查和討論，在辯論中使不同意見逐步減少，有利于化解矛盾，使法案更能為大多數(shù)人接受，為法案的通過和施行打下良好基礎(chǔ)；四是通常情況下，聽證要公開舉行，參與者參加立法聽證的同時(shí)，也受到深刻的法治教育，有利于形成全社會(huì)的守法氛圍。

從國外情況看，立法聽證已成為發(fā)達(dá)國家立法機(jī)關(guān)了解民意、解決規(guī)制爭議的有效途徑。我國對立法聽證的研究起步較晚，目前權(quán)威論述還不多。下面本人結(jié)合立法聽證實(shí)踐和思考，對立法聽證的相關(guān)問題談些粗淺認(rèn)識(shí)，以拋磚引玉。

一、立法聽證范圍

立法聽證范圍，是指哪些立法項(xiàng)目或者立法項(xiàng)目中的哪些問題需要舉行聽證會(huì)。

法治化、民主化程度較高的國家，法案通過前一般都會(huì)舉行聽證。在美國聯(lián)邦議會(huì)，非國會(huì)換屆等特殊原因，法案不經(jīng)過聽證是不能成為法律的；加拿大法案經(jīng)過議會(huì)全會(huì)二讀后，須由專業(yè)委員會(huì)舉行聽證。哪些法案應(yīng)當(dāng)聽證?不同國家有不同規(guī)定，大多數(shù)國家的立法聽證范圍是由國會(huì)議事規(guī)則規(guī)定的。概括起來有兩種情況：一是法定聽證，即提出聽證人數(shù)達(dá)到法定人數(shù)要求時(shí)或者法律對某些議案有明確聽證要求的，議會(huì)有關(guān)委員會(huì)必須舉行聽證；二是決定聽證，即議會(huì)有關(guān)委員會(huì)對某些法案有權(quán)通過議決方式?jīng)Q定是否舉行聽證。

在我國，什么法案應(yīng)當(dāng)聽證？2000年施行的《立法法》只是作出了可以采用聽證會(huì)等形式聽取有關(guān)方面對法律案、行政法規(guī)草案意見的規(guī)定。2015年《立法法》修改，不僅提出了需要聽證的情形，還規(guī)定了應(yīng)當(dāng)聽取哪些方面的意見，以及對聽證意見的處理。該法第三十六條第三款規(guī)定：法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國人大代表等方面的意見，聽證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。

從《立法法》第三十六條第三款規(guī)定看，我國實(shí)行的仍是決定聽證而非法定聽證。當(dāng)法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧和涉及利益關(guān)系重大調(diào)整情形時(shí)，并非必然舉行聽證會(huì)，是否聽證則取決于“需要”。何為“需要”？《立法法》未予明確，只能由立法機(jī)關(guān)視具體情況議決。徐州人大審議《養(yǎng)犬管理?xiàng)l例（草案）》過程中，有關(guān)方面對限養(yǎng)犬類與禁養(yǎng)犬類、限養(yǎng)犬只區(qū)域范圍、流浪犬及死亡犬處理等問題存在較大分歧，市人大常委會(huì)決定召開立法聽證會(huì)，聽取了包括國際養(yǎng)犬組織在內(nèi)的各方不同意見，使通過的養(yǎng)犬管理法規(guī)較符合徐州實(shí)際。為使我省立法聽證工作有章可循、規(guī)范進(jìn)行，建議省人大或其常委會(huì)在修訂《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》或者《江蘇省地方立法技術(shù)規(guī)范》時(shí)，明確法定聽證和決定聽證的具體事項(xiàng)。

二、立法聽證時(shí)機(jī)

立法聽證時(shí)機(jī)，是指在立法的哪個(gè)階段舉行聽證會(huì)。

從各地做法看，法案起草前、起草中、審議中三個(gè)環(huán)節(jié)均有立法聽證實(shí)踐。起草前舉行的立法聽證，針對的主要是對立法必要性存在較大爭議而舉行的，這屬于立法規(guī)劃和立法計(jì)劃環(huán)節(jié)解決的問題。是否有必要立法，當(dāng)然可以舉行聽證會(huì)，但本人認(rèn)為，這一階段立法將要涉及的內(nèi)容和爭論的焦點(diǎn)尚不清晰具體，通過立法論證會(huì)、座談會(huì)等其他方式解決立法必要性問題，比舉行立法聽證會(huì)形式解決的效果更好。

地方立法應(yīng)選擇什么樣的時(shí)機(jī)舉行立法聽證會(huì)呢?本人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照《立法法》第三十六條規(guī)定精神，在審議環(huán)節(jié)進(jìn)行。同時(shí)又要根據(jù)不同立法主體、不同法律規(guī)范立法程序具體而定。從立法實(shí)踐看，絕大多數(shù)的設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)采取兩審審議制，對特別重要的法規(guī)案的審議有的采取三審或隔次審議辦法。本人認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)立法聽證宜在人大常委會(huì)第一次審議后最后一次審議前舉行，如果在法規(guī)案起草階段舉行立法聽證會(huì)，則會(huì)延遲政府提請人大審議時(shí)間，不利于地方性法規(guī)及時(shí)審議和貫徹實(shí)施，當(dāng)然由人大常委會(huì)自行起草的法規(guī)案除外。起草部門如能在法案起草環(huán)節(jié)、人大常委會(huì)如在一審環(huán)節(jié)就對有爭議的法案內(nèi)容舉行立法聽證，本人持贊賞態(tài)度，但這并不排斥人大負(fù)責(zé)二審的機(jī)構(gòu)舉行的立法聽證會(huì)。

三、立法聽證機(jī)構(gòu)

立法聽證機(jī)構(gòu)，就是組織召開立法聽證會(huì)的機(jī)構(gòu)。

關(guān)于立法聽證機(jī)構(gòu)，各地做法不盡相同。立法機(jī)關(guān)舉行的立法聽證會(huì)，有的是人大專門委員會(huì)組織的，有的是人大常委會(huì)組織的，還有的是人大常委會(huì)主任會(huì)議組織的，也有人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織的。

上述做法均有可借鑒之處。法案提出主體不同、立法程序不同，決定立法聽證機(jī)構(gòu)應(yīng)有所不同：法規(guī)案如是人大相關(guān)專門委員會(huì)提出的，應(yīng)由人大相關(guān)專門委員會(huì)組織聽證；法規(guī)案是政府提出的，可在人大常委會(huì)初次審議后，由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的人大法制委員會(huì)組織聽證。立法是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的工作，由人大法制委組織，更有利于提高立法質(zhì)量。

四、立法聽證參加人

目前，對聽證參加人的界定有不同認(rèn)識(shí)。有人認(rèn)為僅指聽證陳述人，有人認(rèn)為包括聽證人和聽證陳述人。本人認(rèn)為，聽證會(huì)參加人包括聽證人、陳述人和旁聽人員。

聽證人。從當(dāng)前各地人大聽證規(guī)則看，聽證人有五種情形：一是聽證機(jī)構(gòu)的所有組成人員都是聽證人，其他機(jī)構(gòu)的組成人員或負(fù)責(zé)人可以作為聽證人出席聽證會(huì)。二是人大常委會(huì)舉行的聽證會(huì)，聽證人在人大常委會(huì)組成人員中確定；人大專門委員會(huì)舉行的聽證會(huì)，其組成人員均為聽證人；人大常委會(huì)工作委員會(huì)舉行的聽證會(huì)，其負(fù)責(zé)人為聽證人。三是提出舉行聽證要求的人大常委會(huì)組成人員、聽證機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人為聽證人，其他人大常委會(huì)組成人員可以作為聽證人。四是人大常委會(huì)組成人員、人大代表及人大相關(guān)專門委員會(huì)、人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以作為聽證人，由聽證機(jī)構(gòu)具體確定。五是設(shè)立聽證委員會(huì)，聽證委員會(huì)委員即聽證人由聽證機(jī)構(gòu)確定。聽證人是聽證期間的一次性臨時(shí)職務(wù)，不是一種待遇，只有出席聽證會(huì)履行職責(zé)才有意義。本人認(rèn)為，聽證人應(yīng)該是出席聽證會(huì)、聽取意見的聽證機(jī)構(gòu)的組成人員或相關(guān)人員。人大舉行的立法聽證會(huì)的聽證人員是人大法制委員會(huì)的委員或者人大相關(guān)專門委員會(huì)的委員。聽證會(huì)由聽證主持人來主持。從各地的做法看，聽證主持人有三種情況：一是由聽證機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人或其委托(指定)的人擔(dān)任。二是由人大常委會(huì)主任會(huì)議確定。三是在聽證人員中推選產(chǎn)生。本人認(rèn)為：聽證主持人必須是聽證機(jī)構(gòu)成員，產(chǎn)生的方式上述三種都可以，為簡化程序，在實(shí)際工作中應(yīng)以第一種情況為主。聽證主持人的主要職責(zé)是保證與立法事項(xiàng)有利害關(guān)系的各方都能發(fā)表自己的意見，如果與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系或者有其他可能影響聽證會(huì)公正性的，應(yīng)當(dāng)回避。聽證主持人在聽證過程中的具體職責(zé)是：介紹聽證人、陳述人；說明聽證內(nèi)容及有關(guān)情況；宣布聽證會(huì)規(guī)則；告知陳述人的權(quán)利和義務(wù)的責(zé)任；安排和掌握聽證會(huì)上的發(fā)言順序和時(shí)間；接受聽證陳述人提出的證據(jù)；執(zhí)行聽證會(huì)紀(jì)律；提交聽證報(bào)告。

聽證陳述人。聽證陳述人包括下列人員：法案涉及到的法律關(guān)系當(dāng)事人；與立法事項(xiàng)有利害關(guān)系的其他公民、法人或組織的代表；有關(guān)方面的專家、學(xué)者。與法案內(nèi)容有關(guān)的政府部門的負(fù)責(zé)人或代表也可以作為聽證陳述人參加聽證。聽證陳述人的權(quán)利和義務(wù)有：按時(shí)出席聽證會(huì)，無法出席聽證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)提前通知聽證機(jī)構(gòu)；享有平等的發(fā)言機(jī)會(huì)；有權(quán)對他人的陳述提出質(zhì)疑，進(jìn)行辯論；回答聽證人的詢問；經(jīng)聽證機(jī)構(gòu)同意，陳述人可以委托他人出席聽證會(huì)或者提供書面陳述材料（聽證機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要的，也可以要求陳述人提供書面材料）；遵守聽證會(huì)規(guī)則和紀(jì)律。

聽證旁聽人。不少地方規(guī)定，聽證會(huì)允許旁聽，這是聽證公開原則的重要體現(xiàn)。立法聽證會(huì)的旁聽人是否有發(fā)言權(quán)，一直存在爭議。舉行立法聽證會(huì)的目的是給法案持有不同意見者提供表達(dá)意見的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，多數(shù)旁聽人員是出于對自身利益的關(guān)心參加立法聽證會(huì)的，一般來說，都有表達(dá)自己意見的愿望。本人主張，經(jīng)聽證主持人同意可以發(fā)言，也可以提供材料。

五、立法聽證準(zhǔn)備

為提高立法聽證質(zhì)量，保證立法聽證會(huì)順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)做好兩項(xiàng)準(zhǔn)備工作：一是發(fā)布舉行立法聽證會(huì)的公告；二是確定聽證會(huì)陳述人。

決定舉行立法聽證會(huì)后，由聽證機(jī)構(gòu)向社會(huì)發(fā)布公告，這是立法聽證公開原則的又一要求，有利于保障聽證參加人的權(quán)利。公告內(nèi)容包括：舉行聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)；聽證法案的基本情況和聽證事項(xiàng)、內(nèi)容；聽證陳述人和聽證旁聽人的人數(shù)；報(bào)名聽證的條件、時(shí)間和辦法等。關(guān)于公告發(fā)布時(shí)間和形式，建議在聽證會(huì)舉行前15日，通過本地主要新聞媒體和有影響的網(wǎng)站發(fā)布聽證公告。

選好聽證陳述人是立法聽證工作的關(guān)鍵。聽證陳述人的確定要體現(xiàn)公正、公平、合理的原則，以實(shí)現(xiàn)聽證的目的。選擇聽證陳述人應(yīng)按照利害相關(guān)人或者不同觀點(diǎn)的各方人數(shù)基本相等以及報(bào)名申請的先后順序加以確定。確定聽證陳述人后應(yīng)及時(shí)提早通知其，以便聽證陳述人做好陳述準(zhǔn)備。

六、立法聽證程序

立法聽證的程序各地不盡相同，主要的程序有：

1、工作人員核對已通知的陳述人是否到會(huì)。

2、主持人宣布聽證會(huì)規(guī)則和會(huì)場紀(jì)律，介紹聽證人、聽證陳述人，宣布聽證事項(xiàng)。

3、對法案的主要內(nèi)容或聽證的主要內(nèi)容作簡要說明。一般由提案人代表對法案主要內(nèi)容進(jìn)行說明，主持人對聽證內(nèi)容進(jìn)行說明。

4、陳述人對聽證內(nèi)容發(fā)表意見。

發(fā)言順序：首先是與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系的陳述人陳述；然后是了解聽證事項(xiàng)的陳述人陳述；最后是專家陳述人陳述。具體到各類陳述人的發(fā)言順序，由主持人本著“公平、合理”原則確定。聽證陳述人發(fā)表意見時(shí)，先由提案人及其支持方的陳述人發(fā)言，然后由反方或者持有其他意見的陳述人依次發(fā)言。

發(fā)言時(shí)間。應(yīng)當(dāng)視聽證內(nèi)容而定，一般控制在10分鐘內(nèi)，但聽證主持人可以根據(jù)具體陳述情況決定適當(dāng)延長或縮短發(fā)言時(shí)間。

發(fā)言內(nèi)容。陳述人應(yīng)當(dāng)圍繞聽證內(nèi)容陳述自己的觀點(diǎn)和意見。主持人對陳述人偏離聽證內(nèi)容的發(fā)言應(yīng)予制止，對提出的無關(guān)證據(jù)可以拒收。

5、辯論。立法聽證應(yīng)采取辯論制度。聽證陳述人在聽證主持人的主持下，就有關(guān)內(nèi)容相互進(jìn)行質(zhì)證和辯論，一方陳述人，可以再次發(fā)言反駁對方陳述人的觀點(diǎn)，各方陳述人之間可以互相提問，被提問的一方經(jīng)聽證主持人同意可以就所提問題作出回答。

6、聽證人詢問陳述人。聽證人可以就陳述人的陳述或辯論內(nèi)容詢問(提問)陳述人，有關(guān)陳述人應(yīng)當(dāng)予以回答，陳述人對聽證人提出的與聽證事項(xiàng)無關(guān)的問題，可以不予回答。聽證人和陳述人之間應(yīng)相互尊重，都不得對對方進(jìn)行人身攻擊。

7、做好聽證記錄。聽證記錄是立法聽證會(huì)內(nèi)容的書面證明，聽證記錄應(yīng)準(zhǔn)確、完整地反映聽證的真實(shí)情況，聽證記錄由主持人、記錄人員和陳述人簽名。

七、立法聽證報(bào)告

立法聽證會(huì)結(jié)束后，在主持人的主持下，根據(jù)聽證記錄，經(jīng)聽證人合議，制作聽證報(bào)告。聽證主持人在聽證報(bào)告上簽名，聽證報(bào)告印發(fā)聽證人、陳述人。人大舉行聽證的，還應(yīng)印送人大常委會(huì)委員。聽證報(bào)告要客觀、真實(shí)，其主要內(nèi)容為：聽證會(huì)的基本情況；陳述人的基本觀點(diǎn)、論據(jù)及爭論的主要問題；聽證人的意見和建議。

立法聽證報(bào)告應(yīng)作為審議、修改法案的依據(jù)。沒有采納的重要意見，人大法制委員會(huì)或者相關(guān)專門委員會(huì)應(yīng)在人大常委會(huì)審議法案時(shí)作出說明。