我國保險(xiǎn)監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型困境

馮莉婷

【摘 要】由于保險(xiǎn)行業(yè)的負(fù)債性以及風(fēng)險(xiǎn)牽涉范圍的廣泛性，保險(xiǎn)監(jiān)管制度是保險(xiǎn)行業(yè)健康發(fā)展不可或缺的制度。在國際保險(xiǎn)監(jiān)管逐漸加強(qiáng)償付能力監(jiān)管而放松市場行為監(jiān)管的趨勢下，我國也在不斷完善償付能力監(jiān)管制度。但是，我國仍未放松對于市場行為的嚴(yán)格監(jiān)管。本文將結(jié)合各國保險(xiǎn)監(jiān)管制度，以及我國國情分析我國堅(jiān)持嚴(yán)格市場行為監(jiān)管的合理性，并對平衡兩種監(jiān)管方式提出建議。

【關(guān)鍵詞】保險(xiǎn)監(jiān)管;償付能力監(jiān)管;市場行為監(jiān)管

一、緒論

近些年來，我國的保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，根據(jù)我國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)所公布的最新數(shù)據(jù)：我國2018年1-2月保險(xiǎn)業(yè)保費(fèi)收入達(dá)97034372.62萬元，資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到近17.9萬億元，保險(xiǎn)行業(yè)取得了顯著的成績。但保險(xiǎn)業(yè)具有特殊性，保險(xiǎn)合同簽署后先由投保人交付一定的保費(fèi)，當(dāng)保險(xiǎn)標(biāo)的發(fā)生合同所約定的保險(xiǎn)事故時(shí)，保險(xiǎn)人才負(fù)責(zé)按合同約定支付保險(xiǎn)金，在保險(xiǎn)事故發(fā)生前的期間，大量的保費(fèi)就處于閑置狀態(tài)，保險(xiǎn)公司如何運(yùn)用這筆閑置資金就關(guān)系到每一個(gè)投保人的利益。由此可知，保險(xiǎn)市場的運(yùn)作模式具有較高的風(fēng)險(xiǎn)，在保險(xiǎn)產(chǎn)品深入到生活的方方面面的現(xiàn)代社會(huì)，保險(xiǎn)市場所固有的不可預(yù)測性對于廣大的群眾而言蘊(yùn)藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)業(yè)關(guān)乎著每一位消費(fèi)者的利益，因此保險(xiǎn)監(jiān)管有其存在的必要性。我國保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管框架經(jīng)歷了從傳統(tǒng)以市場行為監(jiān)管為主，過渡到市場和償付能力監(jiān)管并重，再到以償付能力監(jiān)管為核心的發(fā)展過程，尤其“中國第二代償付能力監(jiān)管體系”的出臺，代表我國加強(qiáng)了對保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)管，再經(jīng)2018年銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的合并成立中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，與我國以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為導(dǎo)向的償二代體系相協(xié)調(diào)，進(jìn)一步加強(qiáng)了對于保險(xiǎn)行業(yè)的有效監(jiān)管。

我國的保險(xiǎn)監(jiān)管框架雖初具雛形，但在體系上仍處于初級階段，在向償付能力監(jiān)管核心建設(shè)中需要協(xié)調(diào)其他的監(jiān)管方式，目前出現(xiàn)的問題之一是由市場交易行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變到償付能力監(jiān)管后，對于市場交易行為的監(jiān)管是否放松，如果需嚴(yán)格監(jiān)管對于行政資源是否是一種浪費(fèi)，對于償付能力監(jiān)管和市場監(jiān)管的協(xié)調(diào)問題需要結(jié)合我國特殊的市場環(huán)境進(jìn)行考量，考察我國保險(xiǎn)行業(yè)實(shí)際情況后才能制定出最適合我國保險(xiǎn)市場環(huán)境的制度體系。

二、我國的償付能力監(jiān)管與市場行為監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題

（一）我國償付能力監(jiān)管現(xiàn)狀

我國第一次明確償付能力的概念是在1995年制定的《保險(xiǎn)法》中，至1998年保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立我國才正式開始償付能力監(jiān)管。從2003年開始我國第一代償付能力監(jiān)管體系逐漸形成，對償付能力的評估、報(bào)告、管理和監(jiān)督四個(gè)方面進(jìn)行了具體的規(guī)定。為了進(jìn)一步加強(qiáng)償付能力監(jiān)管，更加有效地提高行業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，中國保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)于2012年3月29日公布了《中國第二代償付能力監(jiān)管制度體系建設(shè)規(guī)劃》，代表我國償付能力監(jiān)管體系建立的進(jìn)一步推進(jìn)，2015年2月，中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布了“中國風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的償付能力體系”17項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則以及過渡期實(shí)行方案，標(biāo)志著我國保險(xiǎn)業(yè)償付能力監(jiān)管進(jìn)入了新的階段。與第一代償付能力監(jiān)管體系相比較，第二代償付能力監(jiān)管體系不再側(cè)重定量監(jiān)管和規(guī)模導(dǎo)向等靜態(tài)方式觀測，而將償付能力框架采用資本充足要求、風(fēng)險(xiǎn)管理要求、信息披露要求三大支柱，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式。并且新體系不僅體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向，更體現(xiàn)了價(jià)值管理體系，以此來推動(dòng)我國保險(xiǎn)資金運(yùn)用市場化改革，對保險(xiǎn)公司的投資理念、投資策略等產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。中國銀保監(jiān)會(huì)于2008年7月26日發(fā)布《2018年度保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)SARMRA評估、公司治理評估、資產(chǎn)負(fù)債管理能力評估工作方案》進(jìn)一步細(xì)化保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)償付能力風(fēng)險(xiǎn)管理能力工作細(xì)則，使得償付能力監(jiān)管工作能更好地開展。

（二）我國市場行為監(jiān)管現(xiàn)狀

在我國償付能力監(jiān)管加強(qiáng)的同時(shí)對于市場行為的監(jiān)管也沒有放松，2017年4月28日，中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化保險(xiǎn)監(jiān)管打擊違法違規(guī)行為 整治市場亂象的通知》，針對保險(xiǎn)行業(yè)亂象，集中體現(xiàn)的部分機(jī)構(gòu)資本失實(shí)、治理失效、營銷盛行等方面保監(jiān)會(huì)決定從嚴(yán)整治、從快處理、從重問責(zé)。在保險(xiǎn)產(chǎn)品管理方面，通知第四條指出要著力整治產(chǎn)品不當(dāng)創(chuàng)新，堅(jiān)決清退問題產(chǎn)品;在銷售行為方面，第五條指出要集中整治保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)以及保險(xiǎn)從業(yè)人員欺騙消費(fèi)者、隱瞞與保險(xiǎn)合同有關(guān)的重要情況、夸大保險(xiǎn)責(zé)任或保險(xiǎn)產(chǎn)品收益等誤導(dǎo)信息;在監(jiān)管手段方面，監(jiān)管部門會(huì)充分利用現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管手段，對重大違法違規(guī)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)施更加嚴(yán)格的監(jiān)管、更加嚴(yán)厲的處罰、更加嚴(yán)肅的問責(zé)等。

雖然我國對于市場行為的監(jiān)管整體仍為嚴(yán)格控制，但是，國家開始嘗試對于部分市場行為的放松監(jiān)管。保監(jiān)會(huì)于2018年5月29日發(fā)布了商業(yè)車險(xiǎn)自主定價(jià)改革試點(diǎn)地區(qū)費(fèi)率方案報(bào)送的有關(guān)通知，決定在選定試點(diǎn)地區(qū)的各財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司可以自主制定費(fèi)率方案，基準(zhǔn)純風(fēng)險(xiǎn)保費(fèi)、無賠償有待系數(shù)和交通違法系數(shù)費(fèi)率調(diào)整方案應(yīng)參照中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)擬定的費(fèi)率基準(zhǔn)執(zhí)行。附加費(fèi)用率預(yù)定不得超過35%，附加費(fèi)用率預(yù)定為35%的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司不需要解釋說明，附加費(fèi)用率預(yù)定低于35%的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司應(yīng)進(jìn)行解釋說明。說明國家在不斷意識到過多的監(jiān)管會(huì)抑制保險(xiǎn)公司的創(chuàng)新積極性，嘗試放松對于保險(xiǎn)產(chǎn)品的市場監(jiān)管。

（三）多頭監(jiān)管存在的問題

1.監(jiān)管力量平衡問題

我國目前保險(xiǎn)監(jiān)管的法律規(guī)則在加強(qiáng)以償付能力監(jiān)管為核心的建設(shè)同時(shí)，也強(qiáng)化了對市場行為的監(jiān)管力度，對我國的保險(xiǎn)市場進(jìn)行多方監(jiān)管，較好地保證了保險(xiǎn)市場的運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，我國保監(jiān)會(huì)的行政審批仍然過多。雖然銀保監(jiān)會(huì)已出臺了對于商業(yè)車險(xiǎn)自主定價(jià)改革，但是法律對于保險(xiǎn)合同條款的制定、保險(xiǎn)經(jīng)營分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立、營業(yè)場所的變更仍然需要銀保監(jiān)會(huì)的審批，審批的工作量大，在一定程度上會(huì)拖累保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作重心向償付能力監(jiān)管的轉(zhuǎn)移。另外，我國近些年不斷加強(qiáng)償付能力的改革力度，在推進(jìn)償付能力監(jiān)管工作深入的進(jìn)程時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)所需的人力、財(cái)力、物力資源也是巨大的，如果仍堅(jiān)持過多的行業(yè)審批，可能造成監(jiān)管力量不足，從而導(dǎo)致監(jiān)管真空出現(xiàn)。

2.對市場競爭的限制

目前，我國銀保監(jiān)會(huì)對于保險(xiǎn)市場實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，在一定程度上規(guī)范了市場的運(yùn)行，但是，過度的監(jiān)管與創(chuàng)新相沖突。事實(shí)上，市場的自由競爭能夠激發(fā)保險(xiǎn)企業(yè)的活力，我國目前不僅市場行為監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)偏離目標(biāo)而且償付能力體系也未完全建立，兩種監(jiān)管方式都不夠成熟。市場行為監(jiān)管在市場準(zhǔn)入機(jī)制、保險(xiǎn)費(fèi)率等應(yīng)放松的監(jiān)管領(lǐng)域過分干預(yù)，而對于應(yīng)嚴(yán)格干預(yù)的市場行為如：保險(xiǎn)欺詐行為、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等沒有嚴(yán)格監(jiān)管，導(dǎo)致保險(xiǎn)市場亂象橫生。同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)償付能力監(jiān)管未能完全建立起來，對于風(fēng)險(xiǎn)公司的評估機(jī)制不夠完善的情況下，過度嚴(yán)格的市場監(jiān)管仍是治理保險(xiǎn)市場的常用手段。在我國現(xiàn)階段保險(xiǎn)市場未能發(fā)展成熟前提下，市場的嚴(yán)格監(jiān)管必不可少，但是市場監(jiān)管有一個(gè)度，不能過分抑制企業(yè)的創(chuàng)新能力，并給償付能力監(jiān)管機(jī)制的成熟留下空間，找到既能發(fā)揮市場資源配置的基礎(chǔ)性作用，又能防止市場競爭可能引發(fā)的惡性競爭行為的平衡點(diǎn)。

三、完善我國保險(xiǎn)監(jiān)管制度的建議

（一）協(xié)調(diào)償付能力監(jiān)管和市場行為監(jiān)管關(guān)系

兩種監(jiān)管方式的同時(shí)運(yùn)行難免會(huì)產(chǎn)生資源浪費(fèi)的問題，此時(shí)我們需要結(jié)合兩種監(jiān)管模式的特點(diǎn)來協(xié)調(diào)兩種方式的監(jiān)管范圍。第一，償付能力監(jiān)管和市場行為監(jiān)管不是相互獨(dú)立的關(guān)系，更不是相互對立的關(guān)系，兩者的監(jiān)管內(nèi)容有交叉的部分，比如信息披露是償付能力監(jiān)管的要求之一，而保險(xiǎn)市場行為監(jiān)管也需要信息披露來對保險(xiǎn)公司的信譽(yù)、保險(xiǎn)產(chǎn)品的信息透明化從而對于保險(xiǎn)交易行為進(jìn)行監(jiān)管。第二，保險(xiǎn)市場行為在某些方面可以作為償付能力監(jiān)管的輔助來推動(dòng)償付能力監(jiān)管為核心的監(jiān)管體制的建立，比如保險(xiǎn)欺詐行為會(huì)提高投保的門檻，保險(xiǎn)欺詐產(chǎn)生的主體不局限于保險(xiǎn)公司，與保險(xiǎn)公司交易過程中投保人的欺詐行為也會(huì)增加保險(xiǎn)公司的成本，保險(xiǎn)公司每年因?yàn)楸ｋU(xiǎn)欺詐所損失的巨額資金間接地降低了保險(xiǎn)公司的償付能力，加強(qiáng)市場行為的監(jiān)管可以間接加強(qiáng)保險(xiǎn)公司的償付能力。第三，償付能力的監(jiān)管可以提高市場行為監(jiān)管的效率。償付能力監(jiān)管通常需要對公司的資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行評估，尤其現(xiàn)金流的測試能預(yù)測一個(gè)公司未來的發(fā)展情況，具有前瞻性。最有效率的市場干預(yù)不是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后對違法者進(jìn)行處罰，而是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前提前預(yù)測到可能的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取措施干預(yù)保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)行為，才能在最大程度上保護(hù)好投保人的利益。正是由于償付能力監(jiān)管的建立，市場行為監(jiān)管能更有效率地發(fā)揮其干預(yù)作用，節(jié)約了市場行為監(jiān)管的行政資源。因此，償付能力監(jiān)管和保險(xiǎn)市場行為的監(jiān)管在某些方面是互相促進(jìn)的，協(xié)同兩者的共同作用可以相互促進(jìn)雙方達(dá)到更好的監(jiān)管作用，避免行政資源浪費(fèi)的產(chǎn)生。

（二）細(xì)化市場行為監(jiān)管制度

我國目前保險(xiǎn)監(jiān)管正處于償付能力為核心建立的過渡時(shí)期，償付能力監(jiān)管體制的建立需要更多的人力、物力、財(cái)力。市場行為監(jiān)管不僅需要細(xì)化而且要有所側(cè)重。根據(jù)以往市場行為監(jiān)管的實(shí)踐來看，在市場監(jiān)管追求效率的過程中很可能忽視公平，行政機(jī)構(gòu)擁有過大的自由裁量權(quán)，在違法處罰方面出現(xiàn)失衡狀態(tài)。對于公眾所關(guān)注的違法事件如前海、恒大受罰就會(huì)動(dòng)用自由裁量權(quán)處于頂格處罰達(dá)到短期的震懾效果，而對于保險(xiǎn)欺詐、保險(xiǎn)中介人員資質(zhì)的監(jiān)管等嚴(yán)重市場違法行為監(jiān)管力度過小。不平衡的市場行為監(jiān)管方式不僅不利于我國市場行為秩序的規(guī)范，也是對我國行政資源的浪費(fèi)。我們需要借鑒日本、美國、英國等國家的監(jiān)管制度，對監(jiān)管制度進(jìn)行細(xì)化，寬嚴(yán)有度。對于嚴(yán)重危害保險(xiǎn)市場的行為，如保險(xiǎn)欺詐、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)審查等實(shí)施嚴(yán)厲的監(jiān)管，對于保險(xiǎn)費(fèi)率的擬定、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營范圍等為了保護(hù)市場的活力，激發(fā)保險(xiǎn)企業(yè)的創(chuàng)新可以放松對其的監(jiān)管，尤其對于我國過于嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入機(jī)制，要適當(dāng)降低市場準(zhǔn)入門檻，讓更多的公司進(jìn)入保險(xiǎn)市場，增強(qiáng)市場活力。

（三）完善市場退出機(jī)制

保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)因經(jīng)營失敗退出市場，是市場競爭優(yōu)勝劣汰的結(jié)果，健康的市場保險(xiǎn)公司破產(chǎn)退出市場的情況很常見，但在我國出現(xiàn)經(jīng)營不好的公司始終無法退出保險(xiǎn)市場的怪象。在我國不斷加強(qiáng)償付能力監(jiān)管體系建立的背景下，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)的評估、償付能力判斷會(huì)更加科學(xué)、全面，當(dāng)監(jiān)測到某一保險(xiǎn)公司的償付能力不足時(shí)，市場退出機(jī)制就可以發(fā)揮其作用，讓風(fēng)險(xiǎn)較大的公司及時(shí)退出保險(xiǎn)市場，并對于該公司所牽投保人及時(shí)給予財(cái)務(wù)上的救助，盡最大可能地保護(hù)好消費(fèi)者的利益。因而，市場退出機(jī)制是償付能力監(jiān)管建設(shè)的配套措施，加強(qiáng)對于市場退出機(jī)制的建立，才能加強(qiáng)對于公司償付能力的監(jiān)管，保護(hù)投保人的利益。

四、總結(jié)

任何一項(xiàng)法律制度或政策都需要結(jié)合本國的國情以及市場發(fā)展行情來制定。我國為了保護(hù)保險(xiǎn)市場中投保人的利益，不斷規(guī)范市場秩序，加強(qiáng)償付能力的監(jiān)管。但是，對于市場行為的監(jiān)管不能急于與國際理念接軌而完全放松監(jiān)管。觀察日本、美國、英國的監(jiān)管體制，他們對于市場行為雖都有所放松，但是結(jié)合本國具體的國情放松的領(lǐng)域有所不同，同時(shí)償付能力監(jiān)管體制的建立針對的市場為相對成熟的市場。我國的保險(xiǎn)市場雖然在短期內(nèi)取得驚人的成就，但是發(fā)展的時(shí)間很短，市場欠發(fā)達(dá)，保險(xiǎn)亂象頻繁出現(xiàn)。面對不成熟的保險(xiǎn)市場，能起到激發(fā)市場活力的放松監(jiān)管方式就不一定適用于本國的市場。但是，我國也要警惕對于保險(xiǎn)市場的過度干預(yù)，保險(xiǎn)行業(yè)雖不發(fā)達(dá)但模式為市場經(jīng)濟(jì)，需要自由競爭的環(huán)境，因此我國通過在同時(shí)加強(qiáng)市場償付能力監(jiān)管和市場行為的監(jiān)管時(shí)，注意對部分市場行為監(jiān)管的放松，以保持企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。隨著市場的逐步發(fā)達(dá)，我們再逐步放開對于市場的管制，讓保險(xiǎn)市場獲得最充分的發(fā)展。

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