我國目前現(xiàn)在涉及農(nóng)村征地補償?shù)闹饕煞ㄒ?guī)

高俊營

【摘 要】土地對大部分的農(nóng)民具有生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。農(nóng)民一失地，就成為“三無”人群，即種田無地、就業(yè)無崗、社保無份。失地農(nóng)民中，家庭人均可支配收入低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障線的約有5418萬?，F(xiàn)行的征地補償制度形成于計劃經(jīng)濟時期，與當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求不相適應(yīng)。在社會主義市場經(jīng)濟的進程中，如何確保農(nóng)民的命根子在土地征用補償過程中換來對等的利益是廣大農(nóng)民的心聲，所以征地補償立法顯得尤為重要。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村征地;補償;法律法規(guī)

由于我國現(xiàn)有法律法規(guī)欠缺對這一問題的有效規(guī)劃，使得失地農(nóng)民作為弱勢群體而受到侵害，以致農(nóng)民上訪甚至暴力對抗等突發(fā)性群體性事件時有發(fā)生，嚴重阻礙了城鄉(xiāng)一體化進程與和諧社會的構(gòu)建。因此有必要就農(nóng)村征地補償相關(guān)立法予以剖析，探尋其完善路徑。

一、我國征地補償立法和社會現(xiàn)狀

自建國初期，為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)建設(shè)，興建關(guān)系國計民生的公益事業(yè)，在1950年就開始了土地征收和相關(guān)的立法工作。20世紀(jì)80年代以來，我國一直處于城市化進程的高速發(fā)展階段。中國土地制度實行國家和農(nóng)村集體所有兩種所有制形式，國有存量建設(shè)用地極為有限，很難滿足社會發(fā)展需要。因此，征收集體所有的土地成為滿足其對土地需求的主要來源。隨著市場經(jīng)濟體制的建立、農(nóng)村土地大規(guī)模被征收，征地利益沖突問題日趨顯著。一方面，征收農(nóng)村集體土地的范圍越來越大，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民失去的土地越來越多;另一方面，國家給予農(nóng)村集體和農(nóng)民的征地補償費卻很少。在農(nóng)民集體征地所得收益在集體成員內(nèi)部進行分配時，農(nóng)民集體的代表――農(nóng)村基層干部因其特殊性另成一利益集團。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，土地征收立法尚存不足等的存在，便于他們利用其職權(quán)對農(nóng)民集體的利益進行侵占，致使干群關(guān)系緊張，農(nóng)民上訪增多。

二、通過立法設(shè)定征地補償原則

征地補償原則大體可分為三種：一是完全補償原則。土地征收的受益者是全體人民，對因國家土地征收而失地的人，應(yīng)由受益人負完全補償責(zé)任。二是相當(dāng)補償原則。由于補償標(biāo)準(zhǔn)是相對的、活動的，因此征地補償應(yīng)斟酌征收的目的及必要程度，并結(jié)合社會的現(xiàn)實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。三是不完全補償原則。該原則從強調(diào)“所有權(quán)的社會義務(wù)性”觀念出發(fā)，認為財產(chǎn)權(quán)因負有社會義務(wù)而不具有絕對性，可基于公共利益的需要而依法加以限制，給予合理的補償。我國采取的是以土地年產(chǎn)值倍數(shù)為補償基準(zhǔn)的不完全補償原則。該原則固然與我國國情相一致，然而相關(guān)立法卻沒有解決“什么是公共利益？”和“什么是不完全補償原則下合理補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)？”這兩大關(guān)鍵性問題，而使其更多地流于形式。

就我國失地農(nóng)民進行權(quán)益保障立法時，應(yīng)確立合理補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，提供各種形式的經(jīng)濟補償，為其再就業(yè)和幸福生活的延續(xù)創(chuàng)造條件和提供機會。因公共利益而征用農(nóng)地時必須給予的合理補償，是國家對失地農(nóng)民受損權(quán)益給予的一定程度的量化彌補。通過一定的給付，使失地農(nóng)民的權(quán)益與被維護的公共利益間的平衡得到一定程度的恢復(fù)。而在我國當(dāng)前相關(guān)立法確立的不完全補償原則下，土地補償數(shù)額與土地實際價值不相等，帶有強烈的計劃經(jīng)濟色彩，偏重于國家利益而忽視了對失地農(nóng)民合法權(quán)益的保護。過低的補償費使農(nóng)民失去了生活的來源、工作的機會和養(yǎng)老的保障。故我國應(yīng)依照公平合理的市場價格確定補償標(biāo)準(zhǔn)，并確保失地農(nóng)民的未來生活境況、發(fā)展期望至少不會低于失去土地之前。

三、通過立法構(gòu)建征地補償?shù)某绦?/p>

相關(guān)立法設(shè)定的征地補償程序并不健全。征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后公告農(nóng)民。但該程序規(guī)范的法律效力在我國法律法規(guī)等級中是有限的，國土資源部發(fā)布的部門規(guī)章與諸多相關(guān)地方征地立法處于同一層面，在實務(wù)操作中易使各地方政府為地方利益驅(qū)動而置部門規(guī)章不予適用。有必要就相關(guān)程序法規(guī)予以進一步完善，通過農(nóng)村征地補償統(tǒng)一立法以“征地補償程序”形式予以法律層面的確認。

1、轉(zhuǎn)讓農(nóng)地依其預(yù)期使用方式分為公益性用地和經(jīng)營性用地。公益性用地依現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)讓模式進行，經(jīng)營性用地通過市場化供應(yīng)模式進行。若依公益性用地模式轉(zhuǎn)讓的農(nóng)地，其后使用方式發(fā)生變化而轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地時，農(nóng)地最終受讓方應(yīng)依市場價格向失地村民補償差價。經(jīng)營性用地的市場化供應(yīng)模式除傳統(tǒng)拍賣的交易方式外，還應(yīng)允許農(nóng)村集體土地以入股、產(chǎn)權(quán)交易、租賃等方式，參與相關(guān)經(jīng)營性項目運作而獲取持續(xù)性收益保障。

2、轉(zhuǎn)讓農(nóng)地價值評估程序。擬征農(nóng)民集體所有的土地，在土地調(diào)查確定后、征地方案報批前，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)在擬征地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村發(fā)布預(yù)征地公告，將擬征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式等，告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民。發(fā)布預(yù)征地公告后，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)對擬征土地的權(quán)屬和面積進行調(diào)查登記，并經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民和其他權(quán)利人確認。

3、征地補償方案擬定程序。征地方案批準(zhǔn)后，縣（市）區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)在被征地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村發(fā)布征地公告，將批準(zhǔn)征地的機關(guān)、文號、時間和被征地的所有權(quán)人、用途、位置、地類、面積、補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置方式以及辦理征地補償?shù)怯浀钠谙?、地點等予以公示，并組織實施。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民和其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征地公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證明到指定地點辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)。

4、征地補償方案實施程序。征地補償方案批準(zhǔn)后，縣（市）區(qū)土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)在被征地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村發(fā)布征地補償方案實施公告，并組織實施。征地補償費用應(yīng)當(dāng)在征地補償方案實施公告發(fā)布前足額存入土地行政主管部門在財政開設(shè)的征地補償專用賬戶。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民和其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征地補償方案實施公告規(guī)定的期限內(nèi)騰地。征地補償費用沒有足額支付到位的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民和其他權(quán)利人有權(quán)拒絕騰地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配、使用征地補償費用的指導(dǎo)和監(jiān)督。相關(guān)工作人員在征地補償安置工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，應(yīng)依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

四、結(jié)束語

另外，還應(yīng)該擴充我國的土地征收補償范圍。當(dāng)前我國土地征收的補償范圍僅限于與被征收客體直接相關(guān)的經(jīng)濟損失，而對與被征收客體間接關(guān)聯(lián)以及因此延伸的其他附帶損失未規(guī)定予以補償，屬于不完全補償。結(jié)合國外關(guān)于補償范圍的規(guī)定，建議將補償范圍擴大，補償范圍應(yīng)包括以下幾個方面：集體土地所有權(quán)補償、地上物補償、土地征收活動引起的損失補償?shù)取Ｎ覈鞯匮a償?shù)姆煞ㄒ?guī)、應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從改革完善征地補償機制和健全社會保障體系兩個方面入手，才能從根本上解決中國當(dāng)前的失地農(nóng)民問題，才能推動國民經(jīng)濟健康發(fā)展和社會安定穩(wěn)定，才能推動社會主義和諧社會建設(shè)。

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