美國(guó)高校校園安全的實(shí)現(xiàn)：治理結(jié)構(gòu)與組織保障
——兼論對(duì)我國(guó)高校校園安全治理的啟示

鄧 寧

(江西警察學(xué)院治安系，江西 南昌 330103)

一份有關(guān)北京高校校園安全的調(diào)查報(bào)告顯示，學(xué)生對(duì)財(cái)產(chǎn)安全和食品安全關(guān)注度各約占三成；對(duì)校園交通安全和性騷擾問題，超過一半的受訪者認(rèn)為解決情況一般，超過三成的受訪者認(rèn)為自己關(guān)心的問題完全沒有得到解決。[1]上海市教委發(fā)布的有關(guān)上海高校安全的報(bào)告顯示，近年來上海高校發(fā)生的事故中，災(zāi)難類事故約占四成，社會(huì)安全類事故約占六成，且后者呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。這說明校園安全的需求還遠(yuǎn)沒有達(dá)到滿意的程度，尚存在很大的改進(jìn)空間。應(yīng)該說，我國(guó)高校的安全運(yùn)行總體良好，但高校安全管理工作也存在很多不容忽視的問題，校園治安隱患多、紛爭(zhēng)多，刑事與民事案件的發(fā)生率在逐年持續(xù)增長(zhǎng)。[2]如何提升我國(guó)高校安全治理效果，除了總結(jié)以往成功的經(jīng)驗(yàn)以及失敗的教訓(xùn)外，還可借鑒其他國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)，他山之石或可攻玉。作為發(fā)達(dá)國(guó)家的代表，以校園警察為校園安全責(zé)任主體的美國(guó)，在高校校園安全治理方面較有特色。由于安全組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是制度運(yùn)行的載體，是制度建構(gòu)的基礎(chǔ)，它的設(shè)計(jì)合理與否，直接關(guān)系著制度能否有效運(yùn)行，因此本文主要考察美國(guó)高校校園警察的組織特色，以圖管窺其在治理結(jié)構(gòu)和組織設(shè)計(jì)上的成功之處，為我國(guó)高校加強(qiáng)校園安全建設(shè)提供借鑒。

一、美國(guó)高校校園安全的治理結(jié)構(gòu)

美國(guó)高校的安全治理結(jié)構(gòu)既依附于高校治理結(jié)構(gòu)，又與地方警察系統(tǒng)有著千絲萬縷的聯(lián)系。因此，研究美國(guó)高校的校園安全治理結(jié)構(gòu)，離不開對(duì)美國(guó)高校治理結(jié)構(gòu)及其與市政警察的關(guān)系的探討。換言之，美國(guó)高校校園警察可以說是美國(guó)警察在高校中的一個(gè)縮影，但它又有自己的獨(dú)特性。

(一)美國(guó)高校的治理結(jié)構(gòu)

1.美國(guó)高校的外部治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)與外部利益相關(guān)者包括與政府、社會(huì)、投資者等之間權(quán)力和義務(wù)的制度安排稱為大學(xué)的外部治理。[3]發(fā)端于歐洲，基于特許狀建立起來的美國(guó)大學(xué)，從建立之初就力爭(zhēng)管理權(quán)，一方面與政府之間建立起了平等且獨(dú)立的契約關(guān)系，另一方面在一定程度上擁有了自我管理的權(quán)力，使得學(xué)院在學(xué)術(shù)和管理方面的自治權(quán)力合法化，同時(shí)還具有法律效力。作為大學(xué)發(fā)展的靈魂，自治既是大學(xué)賴以生存和發(fā)展的根基，也是大學(xué)屬性界定和功能發(fā)揮的價(jià)值導(dǎo)向。在美國(guó)大學(xué)發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，無論是中世紀(jì)大學(xué)、近代大學(xué)還是現(xiàn)代大學(xué)，都一直保留著大學(xué)自治這一悠久的傳統(tǒng)。這種高度的自治使得大學(xué)對(duì)于自身校內(nèi)事務(wù)具有相當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)，具體來說，大學(xué)既有機(jī)構(gòu)建制以及財(cái)政、人事方面的宏觀自主權(quán)，又有自行制定校內(nèi)規(guī)章的微觀自主權(quán)。

2.美國(guó)高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)的內(nèi)部治理是大學(xué)內(nèi)部維系各權(quán)力主體之間協(xié)作制衡關(guān)系，并提供相應(yīng)激勵(lì)和約束機(jī)制的權(quán)力規(guī)則和組織架構(gòu)以及決策權(quán)配置模式，主要包括董事會(huì)、行政、教師、學(xué)生、職員之間的權(quán)力關(guān)系和責(zé)任義務(wù)。[4]美國(guó)是大學(xué)董事會(huì)的發(fā)源地，其董事會(huì)管理體制是隨著美國(guó)私立高等教育的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。在美國(guó)，當(dāng)前有近三分之二的大學(xué)擁有自己獨(dú)立的董事會(huì)，無論公立還是私立，董事會(huì)在校內(nèi)管理體制中都起著主導(dǎo)作用，是大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)和最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。董事會(huì)并不過問學(xué)校具體的日常事務(wù)，其制定的方針政策一般由校長(zhǎng)去實(shí)施。校長(zhǎng)是最高的行政負(fù)責(zé)人，由董事會(huì)任命產(chǎn)生，向董事會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)一般把處理學(xué)校日常事務(wù)的行政管理權(quán)下放給校長(zhǎng)。相對(duì)于其他國(guó)家來說，美國(guó)的大學(xué)校長(zhǎng)擁有著很大的權(quán)力，可以按照自己的理念來管理大學(xué)，換言之，美國(guó)大學(xué)和學(xué)院的治理結(jié)構(gòu)就是以董事會(huì)為核心的大學(xué)治理體系、以校長(zhǎng)為中心的大學(xué)行政管理體系和學(xué)術(shù)委員會(huì)管理體系。這樣的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)模式也決定了校園警察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。

(二)美國(guó)高校校園警察的領(lǐng)導(dǎo)體制

一般情況下，作為大學(xué)首席行政長(zhǎng)官的校長(zhǎng)或校董事會(huì)(或稱學(xué)校理事會(huì)等)享有校園警察的法定委任或授予權(quán)，馬薩諸塞州、新澤西州和羅德島州例外。馬薩諸塞州的州警察局長(zhǎng)、新澤西州和羅德島州的州警察局長(zhǎng)依據(jù)州法律享有校園警察及其職權(quán)的委任權(quán)。如馬薩諸塞州的州法律規(guī)定：“當(dāng)學(xué)院、大學(xué)及其他教育機(jī)構(gòu)或醫(yī)院提出警察駐衛(wèi)請(qǐng)求時(shí)，州警察局長(zhǎng)依據(jù)法律的第111章第51節(jié)之規(guī)定有權(quán)任命校園警察，并將其納入該州特殊警察的序列中。經(jīng)過任命的校園警察可以向宣誓警察一樣對(duì)高校范圍內(nèi)的犯罪行為行使偵查權(quán)，其服務(wù)年限通常為3年，期間的調(diào)遣由州警察局長(zhǎng)負(fù)責(zé)。”[5]而校園警察機(jī)構(gòu)的人事、經(jīng)費(fèi)、教育管理等, 卻由校董事會(huì)或校長(zhǎng)負(fù)責(zé)。

受傳統(tǒng)的影響，大學(xué)管理者們也采取軍事化的方式組建校園警察機(jī)構(gòu)，有完備的銜級(jí)、制度和組織結(jié)構(gòu)。[6]通過對(duì)美國(guó)高校校園警察機(jī)構(gòu)的綜合考察，發(fā)現(xiàn)美國(guó)校園警察機(jī)構(gòu)往往受大學(xué)的一名副校長(zhǎng)直接管理，而不是在其他行政部門或?qū)W生辦公室之下，校園警察局長(zhǎng)只對(duì)管理學(xué)生事務(wù)的副主任或者大學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)。相對(duì)于大學(xué)內(nèi)的其他行政部門，這樣設(shè)置一方面可以使得警察局具有高度的自治性，從而可以確保其執(zhí)法獨(dú)立；另一方面，可以有效地“打擊校園犯罪”，克服一切阻力鎮(zhèn)壓學(xué)生叛亂。

由美國(guó)法律體系和國(guó)情所決定，美國(guó)高校校園警察實(shí)行的是分管校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)特管理體制。高校的校長(zhǎng)或校董事會(huì)依據(jù)立法授權(quán)建立校園警察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人員的聘任、升遷、淘汰及經(jīng)費(fèi)開支。該校園警察機(jī)構(gòu)與州或聯(lián)邦警察機(jī)構(gòu)之間沒有隸屬關(guān)系，在業(yè)務(wù)上依法相互協(xié)作。由圖1可以看出，校園警察機(jī)構(gòu)主要受公共安全主任(Director of Safety and Security)(1)公共安全主任(the director of safety and security)主要有四項(xiàng)職能：進(jìn)行本部門的安全管理和運(yùn)作；制定警察、 保安、消防等人員的安全保障計(jì)劃；擔(dān)任一些非授權(quán)的人員(通常為學(xué)生)的直接領(lǐng)導(dǎo)者；扮演“警察局長(zhǎng)”的角色，領(lǐng)導(dǎo)警察局。和警察局長(zhǎng)/主任助理(Chief of Police/Security；Assistant Director)具體領(lǐng)導(dǎo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，主管高校校園警察機(jī)構(gòu)的大學(xué)管理者最常見的前三類分別是：主管后勤的副校長(zhǎng)、主管學(xué)術(shù)的常務(wù)副校長(zhǎng)(教務(wù)長(zhǎng))和主管學(xué)生事務(wù)的副校長(zhǎng)。 據(jù)2011-2012年度的調(diào)查，全美2500名以上學(xué)生的四年制大學(xué)和學(xué)院里，有近95%的學(xué)校具備獨(dú)立掌控和設(shè)置校園警察機(jī)構(gòu)的權(quán)力；剩下的5%的院校里，又有77%由私人安全公司提供服務(wù)，18%的院校由地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)校園實(shí)施安全保障。[7]

圖1 美國(guó)高校校園警察的領(lǐng)導(dǎo)體制結(jié)構(gòu)圖

二、美國(guó)高校校園警察機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)

所謂組織結(jié)構(gòu)，是組織內(nèi)部各有機(jī)構(gòu)成要素相互作用的聯(lián)系方式或形式，涉及組織內(nèi)部管理幅度的確定、層次的劃分、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理職能的確定、管理權(quán)限和責(zé)任的分配方式及認(rèn)定，以及各層次、部門、單位之間的聯(lián)系溝通方式等問題。[8]警察組織結(jié)構(gòu)，就是表現(xiàn)警察機(jī)構(gòu)各部分排列秩序、空間位置、聚集狀態(tài)、聯(lián)系方式及各要素之間相互關(guān)系的一種模式，是警察行政體制的重要組成部分，是由職位、單位、部門、層級(jí)組成的一個(gè)警察系統(tǒng)。在警察組織結(jié)構(gòu)中，最重要的結(jié)構(gòu)是警察組織的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)和橫向職能結(jié)構(gòu)。[9]為了促使校園警察履行其承擔(dān)的使命，美國(guó)高校管理者試圖構(gòu)建一幅能夠反映這種權(quán)力與職能之間關(guān)系的組織結(jié)構(gòu)圖，苦于之前沒有先例，美國(guó)警察機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)自然而然地就成為了校園警察機(jī)構(gòu)效仿的模板。在管理者們看來，警察部門實(shí)行的科層制官僚模式是通過執(zhí)法控制犯罪的合適的組織方式，正如威爾遜所言，“為了管理一個(gè)有效率的警察機(jī)構(gòu)，必須采用像軍隊(duì)或現(xiàn)代工業(yè)那樣的管理基本原理，即按時(shí)間、地點(diǎn)和作用把警察工作進(jìn)行歸類、實(shí)行警察機(jī)構(gòu)等級(jí)化?！?/p>

1. 美國(guó)校園警察機(jī)構(gòu)的組織模式與功能。美國(guó)的高校管理者借鑒美國(guó)地方警察機(jī)構(gòu)的組織模式，對(duì)校園警察機(jī)構(gòu)采取官僚結(jié)構(gòu)，實(shí)行官僚化。美國(guó)地方警察機(jī)構(gòu)組織高度集中，官僚權(quán)力歸屬于各級(jí)組織，各級(jí)官員實(shí)行逐級(jí)上報(bào)制度，直至警察局長(zhǎng)。與其他所有警察部門的組織結(jié)構(gòu)類似，高校警察局也分工相對(duì)固定、職責(zé)明確，各部門是按照不同職能進(jìn)行劃分的。隨著更專業(yè)化的警察組織創(chuàng)立，校園警察局逐漸成為更加復(fù)雜的組織。作為美國(guó)高校內(nèi)負(fù)責(zé)校園公共安全的主要部門，校園警察機(jī)構(gòu)具有以下基本功能：消除危害校園環(huán)境的危險(xiǎn)因素(如火災(zāi)預(yù)防和事故控制)、保護(hù)校園內(nèi)的生命、財(cái)產(chǎn)安全與秩序穩(wěn)定。[10]在大多數(shù)城市警察機(jī)構(gòu)中，消防和警察雖然位于同一個(gè)部門(如公共安全部)之下，但是每個(gè)部門通常都有自己的主管，而在大學(xué)里，這種組織劃分沒有那么明顯。因此，在校園警察機(jī)構(gòu)里，警察通常被稱為“公共安全員”，每天都執(zhí)行一系列任務(wù)，包括安全防范和一般執(zhí)法。

2. 美國(guó)校園警察機(jī)構(gòu)的名稱與任務(wù)。美國(guó)校園警察組織經(jīng)歷了從高校自治治理到市校合作治理再到現(xiàn)代警察機(jī)構(gòu)的演變，在這一過程中，校園警察的權(quán)限從無到有。受歷史的影響，美國(guó)高校校園警察機(jī)構(gòu)的稱謂也呈現(xiàn)出了多元化，有的稱為“警察局”(police department)，有的命名為“安全辦公室”(security office)，有的則冠以“安全部門”(security department)。盡管美國(guó)高校校園警察機(jī)構(gòu)名稱繁多，但是有無執(zhí)法權(quán)并不受名稱限制。

圖2 普林斯頓大學(xué)公共安全部(警察局)組織結(jié)構(gòu)圖(2)從圖2中可以看到，大學(xué)校園警察機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)是典型的現(xiàn)代官僚化警察組織，其特征也代表了美國(guó)大部分的校園警察機(jī)構(gòu)。參見普林斯頓大學(xué)公共安全部，http://publicsafety.princeton.edu/about.

在1986年到2006年這21年期間，正式使用“警察局”這一名稱的大學(xué)校園警察機(jī)構(gòu)增加了62%，相比之下，“安全辦公室”和“安全部門”等名稱的使用比例則有明顯下降。然而“公共安全部”(public safety department)這個(gè)名稱在這些年間仍舊很流行，并且變化不大，1986年其使用率為27%，而2006年反增至28%。不過，這些名稱使用上的差異并不意味著這些機(jī)構(gòu)在性質(zhì)、功能及專業(yè)性等方面上存在較大差別。一些大學(xué)，如亞利桑那州立大學(xué)、馬凱特大學(xué)、佩珀代因大學(xué)、普林斯頓大學(xué)、圣迭戈州立大學(xué)和斯坦福大學(xué)等，仍舊使用這些名稱來描述其校園警察機(jī)構(gòu)，并且其設(shè)置的機(jī)構(gòu)承擔(dān)著包括執(zhí)行法律、安全保衛(wèi)、預(yù)防犯罪、緊急醫(yī)療以及其他服務(wù)和功能在內(nèi)的廣泛的任務(wù)和使命；部分學(xué)校采取一個(gè)班子、兩塊牌子的做法，如普林斯頓大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)、麻省理工學(xué)院, 為了更好地為師生接受, 掛了警察局和公共安全部?jī)蓧K牌子；還有的學(xué)校設(shè)置了公共安全部，警察局則隸屬于公共安全部，如賓夕法尼亞大學(xué)，主要是用于更好地提供警察服務(wù)。

3. 美國(guó)校園警察機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)類型。高效率的工作來自于完備的組織和科學(xué)的管理。美國(guó)警察機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)大致有四種類型：第一，實(shí)戰(zhàn)型。實(shí)戰(zhàn)型是最古老、最簡(jiǎn)單、最清楚，同時(shí)也是最早最常見的警察組織類型，該類型的警察機(jī)構(gòu)用其全部的資源直接為公眾服務(wù)，由于管轄范圍較小，因此該類型的警察機(jī)構(gòu)通常只在小城鎮(zhèn)存在。第二，實(shí)戰(zhàn)和參謀型結(jié)構(gòu)。這種類型的制度安排具有很多優(yōu)點(diǎn)：在特殊知識(shí)領(lǐng)域?yàn)閷?shí)戰(zhàn)部門提供專家意見；可以將實(shí)戰(zhàn)型組織管理者從他們不愿去做或很少勝任去做的任務(wù)中解脫出來，如培訓(xùn)和物證技術(shù)分析；后勤部門和行政部門可以對(duì)實(shí)戰(zhàn)部門的行動(dòng)提供及時(shí)的支援。第三，職能型。該類型是調(diào)整一個(gè)組織實(shí)戰(zhàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的一種方法?；羝婧图s翰遜指出，職能結(jié)構(gòu)“是一種被調(diào)整的實(shí)戰(zhàn)和參謀結(jié)構(gòu)，調(diào)整方法是將管理權(quán)委派給工作人員，而這個(gè)管理權(quán)在這些工作人員的正?？刂品纫酝狻?。[11]第四，矩陣型。該類型的實(shí)質(zhì)是分派業(yè)務(wù)領(lǐng)域(如巡邏、調(diào)查和后勤服務(wù))工作人員執(zhí)行特定任務(wù)(如特別行動(dòng)小組和特定犯罪計(jì)劃)，但是這種類型往往在任務(wù)完成后，個(gè)人即返回各自的單位。[12]

圖3 賓夕法尼亞大學(xué)公共安全部組織結(jié)構(gòu)圖(3) 參見賓夕法尼亞大學(xué)公共安全部，https://www.publicsafety.upenn.edu/.

通過對(duì)美國(guó)公、私立常春藤高校的考察(圖2和圖3)可以發(fā)現(xiàn)，大學(xué)校園警察機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)類型主要是實(shí)戰(zhàn)和參謀型與職能型的混合體。首先，校園警察局的組織結(jié)構(gòu)呈金字塔形，反映出了組織形式的等級(jí)劃分；其次，校園警察局能夠整齊劃一地執(zhí)行不同的任務(wù)，如巡邏、維護(hù)交通秩序、犯罪調(diào)查、記錄、巡邏、策劃和研究等；再次，校園警察局分工明確，按其功能劃分至不同的部門，巡邏及相關(guān)工作劃分在巡邏處，犯罪調(diào)查劃分在一個(gè)處；最后，校園警察局的權(quán)力線條明確，在組織內(nèi)部警察局的監(jiān)管由上至下傳出，這可以確定誰負(fù)責(zé)具體的任務(wù)。這一方式反映出統(tǒng)一監(jiān)管的原則，每個(gè)人都向一位監(jiān)管者匯報(bào)。按照控制幅度原則：每位監(jiān)管者都負(fù)責(zé)監(jiān)管有限數(shù)量的人員，如在巡邏警隊(duì)中，理想的控制幅度就是1名警長(zhǎng)負(fù)責(zé)監(jiān)管8-12名巡警。

上述兩個(gè)學(xué)校校園警察機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)圖也展示了校園警察機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的部門并不統(tǒng)一，常常因事設(shè)職。比如，美國(guó)高校的汽車多，汽車安全管理任務(wù)重，就設(shè)了一個(gè)汽車安全管理中心，任命一名主任負(fù)責(zé)。再如哈佛大學(xué)警察局下設(shè)5個(gè)部門，即巡邏處、刑事調(diào)查處、貴賓安保處、行政辦公室、通信中心；而普林斯頓大學(xué)公共安全部則下設(shè)10個(gè)部門，即執(zhí)行董事辦公室、藝術(shù)博物館安全辦公室、校園警察局、非宣誓公共安全辦公室、接待辦公室、通信中心、圖書館安全辦公室、偵探局、社區(qū)聯(lián)絡(luò)中心、消防總長(zhǎng)辦公室。有的校園警察機(jī)構(gòu)中設(shè)有通訊中心，既受理報(bào)案，也負(fù)責(zé)調(diào)遣校園警察趕赴現(xiàn)場(chǎng)，其無線電通訊設(shè)備還和警察局的犯罪中心相溝通，既可查詢和利用犯罪中心的犯罪資料，也可將校內(nèi)犯罪資料輸入到犯罪中心。[13]

三、美國(guó)校園警察機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)特色及其影響因素

20世紀(jì)，美國(guó)警務(wù)經(jīng)歷了重大變革，奧古斯丁·沃爾默(August Vollmer)發(fā)起了促使警察專業(yè)化的運(yùn)動(dòng)。而以威爾遜為代表的警察行政主管系統(tǒng)地探究了專業(yè)化和組織結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，他指出，警察專業(yè)化具有四項(xiàng)優(yōu)點(diǎn)：(1)分配職責(zé)，將執(zhí)行特定任務(wù)的職責(zé)賦予特殊的單位或個(gè)人；(2)發(fā)展專業(yè)技能，在一個(gè)狹小領(lǐng)域內(nèi)的愛好、興趣或技能可能作為專業(yè)部門的課題；(3)提升集體的團(tuán)隊(duì)精神，任何由經(jīng)過特殊訓(xùn)練的人組成的集體，共同執(zhí)行相同的任務(wù)，而且在一定程度上要相互依賴才能取勝，這樣的群體傾向形成一個(gè)斗志昂揚(yáng)、緊密團(tuán)結(jié)的集體；(4)提升效率和效能，專業(yè)部門在工作任務(wù)責(zé)任上表現(xiàn)出較高的熟練程度。高校校園警察就是專門負(fù)責(zé)高校安全的特種警察，受高校社區(qū)的特殊性和大學(xué)任務(wù)使命的影響，具有較強(qiáng)的專業(yè)性。為體現(xiàn)專業(yè)化，美國(guó)高校校園警察機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方面也呈現(xiàn)出多樣化。

(一)特殊社區(qū)的特別警種

隨著美國(guó)高等教育的發(fā)展，美國(guó)高校的規(guī)模、校園范圍不斷擴(kuò)大，人員越來越多，在大學(xué)中，人員之間不存在共同的價(jià)值觀，文化理念也不同，甚至人種也迥異。與社會(huì)中的普通社區(qū)相比，高校社區(qū)具有獨(dú)特性，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，高校社區(qū)中的人員(包括教師和學(xué)生)普遍教育程度較高，他們?cè)诟咝＠锸菫榱藗魇谥R(shí)或獲得教育，而不是犯罪。因此，校園警察的基本責(zé)任就是為他們提供一個(gè)有利于學(xué)習(xí)的氛圍和環(huán)境，這就在一定程度上制約了校園警察的執(zhí)法行為，同時(shí)，這一責(zé)任使命也給校園警察帶來了困境：如果校園警察保守執(zhí)法，使得犯罪和攻擊性行為造成的損失司空見慣的話，就很難保證高校能有一個(gè)開放的學(xué)術(shù)氛圍；反之，一個(gè)“警察國(guó)家”的發(fā)展同樣對(duì)于開放的學(xué)習(xí)環(huán)境具有破壞性。其次，高校社區(qū)相對(duì)于普通社區(qū)也是獨(dú)一無二的。一方面，具有公權(quán)力的警察與教育之間天然地存在著根本矛盾，高校一直是持有不同意見、發(fā)表不同言論和思想的圣地，它生來就對(duì)獨(dú)特的、激進(jìn)的、創(chuàng)新的以及舊的、傳統(tǒng)的、行之有效的做法感興趣；另一方面，警察則始終代表著現(xiàn)狀。對(duì)于許多人而言，警察在學(xué)術(shù)界存在是不合時(shí)宜的，因此他們往往代表著限制、壓制和控制，與教育中所需要的開放、自由、創(chuàng)新等思想格格不入。

因此，高校社區(qū)的這種獨(dú)特功能不需要壓抑的警察哲學(xué)理念，而是倡導(dǎo)校園警察用一種非壓迫性的執(zhí)法方式，強(qiáng)調(diào)非攻擊性、低調(diào)的執(zhí)法，因?yàn)槿魏谓M織只有適應(yīng)所服務(wù)的社區(qū)才能夠存在。換言之，校園警察在日常工作中主要提供保護(hù)和預(yù)防方案，采取高校社區(qū)居民可以接受的非侵入式的方式進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，以免影響教育機(jī)構(gòu)正常的教學(xué)和科研活動(dòng)。

(二)價(jià)值理念差異

現(xiàn)代社會(huì)，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到個(gè)體價(jià)值的重要性，因此，要求政府應(yīng)以能體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的方式履行使命。校園警察機(jī)構(gòu)的價(jià)值來源于警察機(jī)構(gòu)與高校社區(qū)的相互合作，這些價(jià)值不僅決定了警察局一定會(huì)完成使命，也明確了警察局日常操作方法。警務(wù)工作以價(jià)值觀為基本準(zhǔn)則，警察局在采取措施、制定決策，或者接待公民之前，認(rèn)真考慮警察局的價(jià)值顯得十分重要。新形勢(shì)下，校園警察制度的核心價(jià)值理念也發(fā)生了變化，由以前的偏重管理的理念向現(xiàn)在的偏重服務(wù)的理念過渡。[14]

如表1所示，美國(guó)國(guó)情的特殊性、大學(xué)自治發(fā)展的要求、校園情況的復(fù)雜性、校園周邊環(huán)境的差異使得各個(gè)高校校園警察機(jī)構(gòu)在價(jià)值理念上迥異。盡管如此，但其核心價(jià)值基本一致，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)正直誠(chéng)實(shí)( integrity)，即要求所有的成員堅(jiān)決地遵守部門的核心價(jià)值以及執(zhí)法人員守則當(dāng)中所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)，都要求了解和遵守最高的道德標(biāo)準(zhǔn)；(2)專業(yè)主義(professionalism)，即將高校社區(qū)提供更高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)作為目標(biāo)，繼續(xù)努力去獲取或提高警察人員

表1 公立與私立常春藤盟校校園警察機(jī)構(gòu)的價(jià)值理念(4)該部分內(nèi)容是筆者查詢公立、私立常春藤盟校校園警察機(jī)構(gòu)后匯總制作出來的，詳見各高校校園警察局網(wǎng)站。

的知識(shí)、技巧和能力；(3)尊重( respect) ，即對(duì)待高校社區(qū)的所有成員都予以最大程度的尊重和敬意；(4)服務(wù)(service)，即理解和遵守沒有比服務(wù)其他人類更偉大的事情的理念。基于此考慮，警察人員能夠完成他們的使命是無上光榮的。[15]

價(jià)值理念給校園警察機(jī)構(gòu)帶來的直接影響是職責(zé)的轉(zhuǎn)變：偏重于犯罪預(yù)防與服務(wù)，以學(xué)生為導(dǎo)向，加強(qiáng)服務(wù)功能，主要體現(xiàn)在停車管理、校園護(hù)送等方面。

(三)作為高校的內(nèi)設(shè)部門

校園警察機(jī)構(gòu)的專業(yè)化是提高運(yùn)作效率的必由之路。大學(xué)自治、多樣化的特性以及大學(xué)的任務(wù)使命，決定了其所屬的校園警察機(jī)構(gòu)在部門設(shè)置方面也風(fēng)格迥異。如表2所示，公立、私立常春藤院校的校園警察機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門存在這些差異：一是其下設(shè)的部門不統(tǒng)一，往往因事設(shè)職；二是部門的數(shù)量與大學(xué)的規(guī)模呈正相關(guān)。

四、美國(guó)高校校園安全治理對(duì)我們的啟示

美國(guó)高校校園警察機(jī)構(gòu)作為美國(guó)高校的一個(gè)內(nèi)設(shè)部門，其治理結(jié)構(gòu)和組織方式除了受高校治理結(jié)構(gòu)影響，也受美國(guó)市政警察組織的影響。由于美國(guó)高校的自治程度高，各個(gè)高校可根據(jù)自身的治安情況、價(jià)值理念等來組織設(shè)計(jì)各自的校園警察機(jī)構(gòu)?？偟恼f來，美國(guó)高校校園警察機(jī)構(gòu)運(yùn)行良好，在維護(hù)高校安全方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。美國(guó)高校校園警察機(jī)構(gòu)的安全治理對(duì)于我國(guó)高校安全治理有哪些啟示呢？

(一)完善高校校園安全立法

表2 公立與私立常春藤院校校園警察機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門

美國(guó)高校校園警察建立在美國(guó)高校自治的基礎(chǔ)上，而美國(guó)高校的自治得到了法律的堅(jiān)實(shí)支撐，這為美國(guó)校園警察的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。目前，我國(guó)尚無高校校園安全治理方面的專門法律，相關(guān)的安全立法分散在各個(gè)法律和行政規(guī)章之中，立法處于缺位狀態(tài)，安全治理沒有形成長(zhǎng)效機(jī)制。事實(shí)上，長(zhǎng)期以來，我國(guó)的校園安全治理基本上是一種應(yīng)急性的管理模式，并沒有形成穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。每當(dāng)有學(xué)校發(fā)生嚴(yán)重暴力案件時(shí)，公安、教育行政機(jī)關(guān)等就會(huì)通過下發(fā)文件的形式要求各校抓緊建立健全保衛(wèi)組織，加強(qiáng)校園內(nèi)部巡邏，增強(qiáng)學(xué)校周邊警力等。但過一段時(shí)間，學(xué)校和行政機(jī)關(guān)看到校園相安無事，安保工作就開始懈怠，學(xué)校的安全治理始終處于一種松散和失范的狀態(tài)。畢竟，行政機(jī)關(guān)的臨時(shí)整頓文件只是一種非規(guī)范性文件，在強(qiáng)制性、威懾力和規(guī)范性上都與正規(guī)法律有很大差距。

我國(guó)可以借鑒美國(guó)重視校園安全立法的做法，建立一個(gè)以《校園安全法》為核心的多層級(jí)校園安全法律體系，協(xié)調(diào)好作為基準(zhǔn)法的該法與《侵權(quán)責(zé)任法》等其他相關(guān)立法之間的關(guān)系，并注意保持《校園安全法》與作為下位法的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等內(nèi)容的統(tǒng)一，為下位法留夠適用空間，使得校園安全立法形成一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)一致、互為呼應(yīng)、相互補(bǔ)充的完整體系。通過系統(tǒng)立法來整合目前立法分散、零亂的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)校園安全立法的系統(tǒng)化、體系化。

(二)培育校園安全治理理念

美國(guó)高校校園警察機(jī)構(gòu)都很重視價(jià)值理念的培育與發(fā)展，因?yàn)樾@警察機(jī)構(gòu)隸屬于所在高校，高校的發(fā)展對(duì)校園警察機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮具有很重要的影響作用，具有雙重身份的校園警察堅(jiān)持的價(jià)值理念只有與高校的發(fā)展理念相一致，才能夠得到大學(xué)社區(qū)中的居民和師生的支持與理解，進(jìn)而大大提高校園安全治理的效率。

在校園安全治理價(jià)值理念方面，我國(guó)高校安保部門及其人員缺乏與所在高校發(fā)展保持一致的價(jià)值理念，這些安保部門在很多情況下，或被邊緣化，或被其他行政部門同化，失去了自身的特性。校園安全治理效果的提高有賴于價(jià)值理念的培育與發(fā)展，每所高校的發(fā)展目標(biāo)不同，客觀上成就了其校園安全治理的具體模式不盡相同。因此，我國(guó)高校校園安保部門應(yīng)當(dāng)著力培養(yǎng)與所在高校發(fā)展相一致的價(jià)值理念。

(三)加強(qiáng)安全組織專業(yè)化建設(shè)

目前我國(guó)高校安全治理以高校內(nèi)保為主，民警為輔的狀態(tài)。雖然民警會(huì)定期在高校周邊巡邏，且社區(qū)民警會(huì)定期到學(xué)校進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督，但由于不是專門的“校園警察”，不能“全日制”駐校，難以長(zhǎng)期穩(wěn)定地保衛(wèi)高校安全。而且，現(xiàn)在高校的通行做法是校內(nèi)保安社會(huì)化保障，很多校內(nèi)安保工作由物業(yè)公司承擔(dān)，公司出于經(jīng)濟(jì)原因考慮，雇傭的保安專業(yè)素質(zhì)較差、文化偏低、培訓(xùn)不足、年齡偏大，且保安人員雇傭數(shù)占學(xué)生比偏低，安保力量不足。更重要的是，保安無執(zhí)法權(quán)，遇到緊急情況，不能及時(shí)阻止事態(tài)發(fā)展，以致貽誤事情處理的最好時(shí)機(jī)。

在校園安保社會(huì)化的大背景下，外包公司為了節(jié)省成本，給校園保安的工資待遇普遍較低，有的甚至沒有達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，且很少為保安購(gòu)買相關(guān)保險(xiǎn)，導(dǎo)致無條件招聘優(yōu)秀安保人員；校園保安的培訓(xùn)、配備的安保裝備也盡可能地節(jié)儉；一些學(xué)校緊急報(bào)警設(shè)施不足，保安裝備簡(jiǎn)陋，技術(shù)含量較低。這都會(huì)影響到校園安保人員的快速反應(yīng)能力和安全防范水平。這從根本上講是安保經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致的。目前，校園安保經(jīng)費(fèi)依靠學(xué)校自身獨(dú)立解決確實(shí)較為困難。因此，需要通過立法，明確政府部門應(yīng)將校園安保支出列入財(cái)政預(yù)算，以此來常態(tài)化解決校園安保物質(zhì)保障不足的問題。[16]

高校校園安全治理主體的專業(yè)化與職業(yè)化，是提高高校安全治理工作運(yùn)作效率的必由之路。對(duì)于高校校園安全治理主體而言，專業(yè)化和職業(yè)化都是他們參與高校校園安全治理活動(dòng)不可缺一的基本條件。缺少專業(yè)化，在具有專業(yè)性極強(qiáng)的校園警務(wù)執(zhí)法工作面前，難免會(huì)陷入“瞎子摸象”的境地。而治理主體只有專業(yè)化，缺少職業(yè)化，高校校園安全治理工作又容易使他們被高校邊緣化，面對(duì)大量的安全治理工作難免會(huì)心有余而力不足。這不僅影響高校校園安全治理的效率，而且對(duì)于高校未來的發(fā)展也不利。因此，目前我國(guó)高校校園安全治理工作應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決高校校園安全治理主體的專業(yè)化與職業(yè)化，提升其治理能力和治理水平。