規(guī)劃編制角度下可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的構(gòu)建

■ 中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司綠色設(shè)計(jì)研究中心規(guī)劃部 李博

可持續(xù)發(fā)展是綠色生態(tài)建設(shè)的基本目標(biāo)之一。 從具有代表性的英國(guó)BREEAM Communities 與美國(guó)LEED-Neighborhood，再到近期頒布的LEED for Cities，立足于本國(guó)國(guó)情，評(píng)價(jià)對(duì)象從建筑延伸至組成城市的基本單元“社區(qū)”，再擴(kuò)展至城區(qū)，將國(guó)際指標(biāo)體系推向更加完善的標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)。根源于可持續(xù)理論的內(nèi)涵豐富性，這些指標(biāo)體系都是從設(shè)計(jì)編制、社會(huì)治理到政策管理一體化的評(píng)價(jià)及指導(dǎo)體系。而城市規(guī)劃是集規(guī)劃、決策及實(shí)施于一體的連續(xù)統(tǒng)一體，規(guī)劃編制本身的科學(xué)性是其推進(jìn)的重要前提。在城市規(guī)劃方案全過程前期，作為規(guī)劃編制操作主體的城市規(guī)劃編制人員，往往需要更直接準(zhǔn)確的抓手，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行全面深入編制與設(shè)計(jì)，對(duì)規(guī)劃編制成果質(zhì)量進(jìn)行目標(biāo)導(dǎo)向與實(shí)施導(dǎo)向?qū)用娴脑u(píng)估與指導(dǎo)，這就需要在巨系統(tǒng)中精簡(jiǎn)提煉出一套適合規(guī)劃編制人員操作的科學(xué)性的指標(biāo)體系，為規(guī)劃編制階段的評(píng)價(jià)實(shí)施保障提供強(qiáng)有力的技術(shù)依據(jù)。

1.編制角度的現(xiàn)行指標(biāo)體系特點(diǎn)

1.1 編制評(píng)價(jià)理論共識(shí)

經(jīng)典的“三段式”分法將規(guī)劃評(píng)價(jià)的整體流程劃分為事前評(píng)價(jià)、過程中的評(píng)價(jià)、事后評(píng)價(jià)三階段。事前評(píng)價(jià)：針對(duì)規(guī)劃方案制定的評(píng)價(jià)，預(yù)測(cè)并評(píng)價(jià)方案可能對(duì)未來產(chǎn)生的影響和已經(jīng)達(dá)到的目的；過程中的評(píng)價(jià)：與規(guī)劃實(shí)施同步進(jìn)行，管控規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展、防止實(shí)施出現(xiàn)偏移；事后評(píng)價(jià)：規(guī)劃實(shí)施完成后進(jìn)行的評(píng)價(jià)活動(dòng)，對(duì)規(guī)劃效應(yīng)與影響進(jìn)行測(cè)量[1]。整理并確立可持續(xù)城市指標(biāo)體系在規(guī)劃編制人員可操作層面的原則立意，可參考“三段式”分法，編制評(píng)價(jià)等同于事前評(píng)價(jià)，確立規(guī)劃方案的目標(biāo)性是否滿足預(yù)期要求，以及對(duì)符合目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃設(shè)計(jì)手法進(jìn)行引導(dǎo)。

構(gòu)建編制角度的指標(biāo)體系需從兩個(gè)方面進(jìn)行詮釋：一是設(shè)計(jì)屬性，體現(xiàn)了規(guī)劃設(shè)計(jì)人員的實(shí)操性，明確可規(guī)劃設(shè)計(jì)是指標(biāo)選取的重要標(biāo)準(zhǔn)，而非社會(huì)屬性或文化屬性；二是時(shí)段屬性，明確指標(biāo)描述內(nèi)容定位在整體規(guī)劃項(xiàng)目方案的前端，即實(shí)施前決策評(píng)價(jià)，對(duì)規(guī)劃編制成果進(jìn)行評(píng)價(jià)、保證編制技術(shù)質(zhì)量、體現(xiàn)時(shí)段性。

限于國(guó)內(nèi)體制機(jī)制的不成熟與規(guī)劃評(píng)估起步較晚的弊端，國(guó)內(nèi)現(xiàn)行規(guī)劃評(píng)估體系主要是實(shí)施效果的評(píng)估，對(duì)于綠色生態(tài)指標(biāo)體系的制定多存在規(guī)劃編制評(píng)估與規(guī)劃實(shí)施評(píng)估同臺(tái)出現(xiàn)的情況。在我國(guó)，具有代表性的可持續(xù)指標(biāo)體系包含實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的生態(tài)城指標(biāo)體系，以及在其基礎(chǔ)上加以提煉完善的綠色生態(tài)城區(qū)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與導(dǎo)則。下文將從指標(biāo)分類原則與共性指標(biāo)屬性兩個(gè)層面對(duì)屬性及分類進(jìn)行判研與提煉，增加編制評(píng)價(jià)體系內(nèi)指標(biāo)的辨識(shí)度。

1.2 現(xiàn)有指標(biāo)分類原則判研

圖1 分類原則屬性參考

指標(biāo)建立的內(nèi)生動(dòng)力是以追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三系統(tǒng)平衡的綜合目標(biāo)（圖1），自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，是人與自然和諧共生的一種形態(tài)，要求自然環(huán)境生態(tài)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)合理與社會(huì)和諧進(jìn)步，包含了空間布局、能源消耗、經(jīng)濟(jì)模式、環(huán)境改善、行為管理等諸多方面，是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和生態(tài)化發(fā)展理念互相融合而成的新型城市發(fā)展形態(tài)，共同滿足未來城市綜合發(fā)展愿景。

在環(huán)境需求與政策引導(dǎo)的雙重助推下，我國(guó)的“生態(tài)城”實(shí)踐已成為世界生態(tài)城市建設(shè)的典型代表之一，其指標(biāo)體系已經(jīng)成為指導(dǎo)規(guī)劃和建設(shè)的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，具有重要的指導(dǎo)意義。筆者選取了4個(gè)有代表性的生態(tài)城與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)示范體系，對(duì)其分類原則從自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三個(gè)考量角度進(jìn)行了分類判研（表1），結(jié)果表明，大部分的分類原則涵蓋了兩類或三類分類標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，各類別所含原則的復(fù)合性較高，體現(xiàn)人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與自然間復(fù)合生態(tài)關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展。

表1 國(guó)內(nèi)典型可持續(xù)指標(biāo)體系原則特點(diǎn)分析

從編制角度服務(wù)宗旨來看，自然環(huán)境生態(tài)是規(guī)劃編制的內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)合理是規(guī)劃編制的衍生，社會(huì)和諧進(jìn)步是規(guī)劃編制評(píng)價(jià)的保障，故編制角度的內(nèi)容具有較強(qiáng)的針對(duì)性，主要集中于自然環(huán)境生態(tài)這一系統(tǒng)之中，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行提煉與提升，以提高規(guī)劃對(duì)可持續(xù)城市建設(shè)的指導(dǎo)性。

1.3 生態(tài)城共性指標(biāo)屬性判研

選取國(guó)內(nèi)主要生態(tài)城的典型共性指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一分析，對(duì)其在整個(gè)項(xiàng)目全過程中的時(shí)段屬性進(jìn)行逐一判研，結(jié)果表明，編制評(píng)價(jià)階段的指標(biāo)占有量為43%，在進(jìn)一步的研究中，這些編制評(píng)價(jià)指標(biāo)將是核心研究對(duì)象，是提高整體規(guī)劃編制質(zhì)量的抓手，其科學(xué)性需進(jìn)一步提升；其余大部分指標(biāo)為實(shí)施評(píng)價(jià)性質(zhì)，即在方案落實(shí)、項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)后，才得以判斷其合理性與達(dá)標(biāo)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，是對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果的檢討，是受多種制度政策以及人文影響的綜合性指標(biāo)，而規(guī)劃編制人員無(wú)法直接對(duì)其進(jìn)行控制引導(dǎo)。（表2）

表2 國(guó)內(nèi)典型共有指標(biāo)屬性判研

2.編制角度的目標(biāo)建立

編制角度屬于規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的基本角度，其建立的意義在于形成完整的規(guī)劃決策目標(biāo)并具備優(yōu)化的條件，可以幫助規(guī)劃編制人員更好地理解規(guī)劃問題，指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐發(fā)揮更好的功效，并且為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要對(duì)規(guī)劃編制活動(dòng)作出相應(yīng)的精準(zhǔn)引導(dǎo)，在指標(biāo)體系建立上形成閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有利的規(guī)劃價(jià)值。

圖2 編制角度指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)步驟

總的來說，要體現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)和行動(dòng)將如何產(chǎn)生以及產(chǎn)生怎樣的作用，究其本源，就要站在“人類事務(wù)”的角度，探尋“到底發(fā)生了什么、能夠達(dá)到什么樣的效果”，并由此形成相應(yīng)的解釋框架。 “目標(biāo)需求”與“設(shè)計(jì)導(dǎo)向”如何建立聯(lián)系？指導(dǎo)原則是二者之間不可或缺的橋梁，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)化和實(shí)證化的重要途徑。（圖2）

“目標(biāo)需求”是項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中對(duì)終極目標(biāo)的斟酌與考量，確保其具有可靠性與可信性，其建立在對(duì)廣泛信息渠道的收集整理以了解現(xiàn)實(shí)境況、對(duì)內(nèi)在問題與外在環(huán)境有充分理解與思考的基礎(chǔ)之上?！霸O(shè)計(jì)導(dǎo)向”是具有強(qiáng)操作性的謹(jǐn)慎的實(shí)驗(yàn)行動(dòng)方案，要對(duì)可持續(xù)城市進(jìn)行全方位的描述，要體現(xiàn)用地、交通與設(shè)施運(yùn)行明晰的辯查，區(qū)分主次、做出取舍、提煉重點(diǎn)、穩(wěn)步執(zhí)行，其制定過程需要再三確定規(guī)劃措施是否符合目標(biāo)需求的意圖、在城市發(fā)展過程中到底能起到什么樣的作用、有哪些影響。

3.編制角度的構(gòu)建思路

3.1 獨(dú)立命題全面描述

傳統(tǒng)規(guī)劃編制中，城市快速發(fā)展過程中產(chǎn)生的一系列關(guān)于人口增長(zhǎng)、環(huán)境污染、水源短缺等各種人與自然矛盾的城市病，成為規(guī)劃要解決的主要問題。生態(tài)指標(biāo)同樣產(chǎn)生于這種大背景下，指標(biāo)形式也順理成章地以技術(shù)和理念的形式作出表達(dá)，生態(tài)理念以技術(shù)形式作為畫龍點(diǎn)睛之筆呈現(xiàn)；隨著生態(tài)城市研究的逐步深入，對(duì)綠色生態(tài)可持續(xù)的理解不再局限于傳統(tǒng)的規(guī)劃應(yīng)用，未來生態(tài)城市應(yīng)作為一個(gè)獨(dú)立命題而存在，即聚焦當(dāng)下城市的必然發(fā)展方向，為人們提供安全、健康、適用和高效的城市環(huán)境，并且與自然和諧共生?！熬G色生態(tài)可持續(xù)”從技術(shù)手段轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展目標(biāo)以及需求目標(biāo)出發(fā)，以“高效、低耗、低影響”的原則實(shí)現(xiàn)全方位考量與系統(tǒng)性落實(shí)。

3.2 從目標(biāo)需求到設(shè)計(jì)導(dǎo)向

由可持續(xù)發(fā)展城市的目標(biāo)需求，經(jīng)過分解需求、提煉原則、實(shí)踐六大行動(dòng)策略，對(duì)規(guī)劃編制進(jìn)行引導(dǎo)。（圖3）。

圖3 可持續(xù)城市運(yùn)行分類原則架構(gòu)擴(kuò)展

3.2.1 目標(biāo)需求解決的問題

（1）發(fā)展需求：在保證城市安全的大前提下，城市發(fā)展需要在生態(tài)能夠承載的合理規(guī)模下以有序的方式推進(jìn)，生態(tài)緩沖空間的位置和數(shù)量均可對(duì)城市發(fā)展建設(shè)產(chǎn)生決定性影響，建設(shè)區(qū)內(nèi)部的三維綠量在均衡度與連通度上需要保持平衡；城市建設(shè)需要在總量限制下選擇擴(kuò)張還是更新更利于城市發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，確保城市整體始終處于不斷自我完善的過程，土地的開發(fā)建設(shè)應(yīng)確保功能的協(xié)調(diào)并對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生積極影響。

（2）交通需求：保證車輛暢行、擁堵有限度，在空間和時(shí)間上科學(xué)配置土地開發(fā)和交通設(shè)施建設(shè)的時(shí)序，路網(wǎng)容量滿足城市人口需求且路網(wǎng)結(jié)構(gòu)合理，做到能夠滿足應(yīng)急性交通疏散與削峰填谷的要求，滿足在盡可能短的時(shí)間內(nèi)達(dá)到目的地的要求。

（3）資源能源運(yùn)行供給方面：水、能源的用量在生態(tài)承載范圍內(nèi)滿足人均需求，碳排放與廢棄物的排放不對(duì)環(huán)境產(chǎn)生過量的污染等。

3.2.2 規(guī)劃策略的設(shè)計(jì)指標(biāo)需要解決的問題

（1）多元格局：多中心的城市格局是發(fā)展高效可持續(xù)城市形態(tài)的基本要求，每個(gè)中心都需要有獨(dú)特的主導(dǎo)功能及相應(yīng)配套功能形成不同等級(jí)的硬核，為滿足交通便利、就業(yè)居住平衡等要求，多中心及內(nèi)部硬核在尺度、距離、連通度方面要有合理規(guī)模取值，每個(gè)中心在基礎(chǔ)設(shè)施及功能上都應(yīng)滿足其自給自足的獨(dú)立性。

（2）疏密適度：集中與高密度是城市高效運(yùn)行的前提條件。適當(dāng)?shù)拿芏却娉鞘袛U(kuò)張，在高密度周邊應(yīng)該配置高質(zhì)量的景觀生態(tài)用地，疏密結(jié)合的同時(shí)滿足生活及生態(tài)生產(chǎn)需求。“舒”表現(xiàn)為中心之間的生態(tài)隔離與緩沖、中心內(nèi)部的生態(tài)均勻與共享；“密”強(qiáng)調(diào)功能核心區(qū)以小尺度的土地混合利用為前提，引導(dǎo)高效開發(fā)。

（3）緩沖隔離：本研究以是否在安全防護(hù)隔離設(shè)施外設(shè)置兼具景觀功能和不影響人員財(cái)產(chǎn)安全的臨時(shí)活動(dòng)功能的疏散過渡空間為依據(jù)，將緩沖隔離空間分為城市隔離類和空間緩沖類，強(qiáng)調(diào)中心之間需建有硬隔離與軟隔離將其進(jìn)行隔離與劃分，并保證這些隔離緩沖的強(qiáng)度與尺度。

（4）復(fù)合交通：復(fù)合式交通強(qiáng)調(diào)交通引導(dǎo)城市發(fā)展，交通樞紐與城市硬核耦合，適當(dāng)?shù)慕煌ňW(wǎng)絡(luò)布局可以縮短交通運(yùn)行時(shí)間，根據(jù)土地利用形態(tài)和出行總量，因地制宜制定城市交通發(fā)展戰(zhàn)略，組成適應(yīng)性強(qiáng)、機(jī)動(dòng)靈活的現(xiàn)代交通體系，建設(shè)公交先行、步行友好、合理停車的便利城區(qū)。

（5）循環(huán)利用：加強(qiáng)水資源的再生回用，降低管網(wǎng)漏損率；針對(duì)建筑的拆除與改造，提高再生建筑比例，充分利用既有建筑進(jìn)行更新改造；完善技術(shù)，通過多種手段對(duì)廢棄物進(jìn)行回收利用和資源化處理。

（6）減少排放：通過多種方式對(duì)水、固廢與能源進(jìn)行無(wú)害化處理，減少污染排放量，減輕對(duì)城市環(huán)境的影響。

4.結(jié)語(yǔ)與思考

可持續(xù)城市是一個(gè)龐大復(fù)雜而又高度統(tǒng)一的集合體，對(duì)其指標(biāo)系統(tǒng)的構(gòu)建也是一項(xiàng)復(fù)雜的大工程，將龐大的指標(biāo)體系分解再聚焦，有助于提高指標(biāo)的可操作性與科學(xué)性。本文聚焦于規(guī)劃編制角度，以操作主體與評(píng)價(jià)時(shí)段為提煉方式，構(gòu)建了適用于規(guī)劃編制人員操作的指標(biāo)體系思路，在規(guī)劃實(shí)施過程前對(duì)規(guī)劃成果的需求進(jìn)行判斷評(píng)價(jià)與策略設(shè)計(jì)指導(dǎo)，將對(duì)規(guī)劃科學(xué)性的考量前置，有利于提高從編制到運(yùn)行的整體適用性與合理性。一方面可以簡(jiǎn)化原本“大而全”的多學(xué)科構(gòu)建體系；另一方面從技術(shù)角度豐富了對(duì)可持續(xù)理念的釋義。

在后續(xù)分級(jí)指標(biāo)設(shè)置中，本研究試圖探索基于“底線思維、本地訴求、精細(xì)考量”等思路的具體指標(biāo)選取，符合我國(guó)未來可持續(xù)城市建設(shè)要求，以資源環(huán)境承載能力為上限，在人口規(guī)模與建設(shè)規(guī)模雙控的大背景下，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和城市功能的優(yōu)化調(diào)整，注重人的行為方式對(duì)城市空間的塑造，運(yùn)用超前性、創(chuàng)新性技術(shù)策略，從多類型、多層面、多處度協(xié)同推進(jìn)，以其進(jìn)一步完善城市建設(shè)與評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。