淺談地方機(jī)構(gòu)改革后人大職權(quán)之行使

汪自彬 滕修福

2018年2月28日，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》;2018年3月17日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議作出了關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。至此，新一輪全國(guó)性的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革自上而下持續(xù)展開(kāi)，目前已進(jìn)入尾聲。在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，地方各級(jí)人大常委會(huì)如何依法行使好相應(yīng)職權(quán)呢？就此，筆者結(jié)合本次縣一級(jí)（縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）機(jī)構(gòu)改革中的相關(guān)問(wèn)題談一管之見(jiàn)。

地方政府機(jī)構(gòu)改革方案無(wú)須報(bào)請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審議決定。本輪一些地方政府機(jī)構(gòu)改革方案，在本級(jí)人大常委會(huì)對(duì)政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人依法“決定任免”前，還提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行審議決定。筆者認(rèn)為，這一審議決定程序不必再走，依法報(bào)請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)備案即可。依據(jù)地方組織法第六十四條之規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門(mén)?！逼洹肮ぷ鞑块T(mén)的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。因此，地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)改革方案，無(wú)須像全國(guó)人大那樣進(jìn)行審議決定，依法報(bào)請(qǐng)上級(jí)政府批準(zhǔn)后，向本級(jí)人大常委會(huì)備案即可。

本輪地方政府機(jī)構(gòu)改革，政府“工作部門(mén)”設(shè)置比較清晰。一是明確政府設(shè)置“工作部門(mén)”，不再習(xí)慣地稱(chēng)之為政府“組成部門(mén)”。筆者認(rèn)為，明確地方各級(jí)政府設(shè)立哪些“工作部門(mén)”與地方組織法第六十四條的表述是一致的。至于政府“組成部門(mén)”一說(shuō)，法律沒(méi)有相應(yīng)條款表述“組成部門(mén)”一詞。筆者查找地方組織法第五十六條，似乎有類(lèi)似“組成部門(mén)”的表述，即：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民政府分別由省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)，自治區(qū)主席、副主席，市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任等組成?！薄翱h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府分別由縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)和局長(zhǎng)、科長(zhǎng)等組成?！敝杂小敖M成部門(mén)”這一習(xí)慣性稱(chēng)謂，可能源于此條款。二是設(shè)置的政府“工作部門(mén)”的名稱(chēng)一般稱(chēng)之為“委、辦、局”，其他直屬事業(yè)單位的名稱(chēng)不再稱(chēng)“委、辦、局”。如將過(guò)去的政府直屬部門(mén)“招商局”，改稱(chēng)為“投資促進(jìn)中心”;將過(guò)去的“重點(diǎn)工程建設(shè)管理局”，改稱(chēng)為“重點(diǎn)工程建設(shè)管理處”;將剝離行政職能后的“檔案局”，改稱(chēng)為“檔案館”。三是明確一些承擔(dān)政府職能的“委、辦、局”，設(shè)在黨委機(jī)關(guān)。如將“國(guó)家保密局”“檔案局”設(shè)在黨委辦公室，“公務(wù)員局”設(shè)在組織部，“民族宗教事務(wù)局”設(shè)在統(tǒng)戰(zhàn)部。四是明確一些承擔(dān)政府職能的派出機(jī)構(gòu)。如在市轄區(qū)設(shè)立公安分局、稅務(wù)分局、自然資源和規(guī)劃分局等，作為設(shè)區(qū)的市政府工作部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，隸屬于市政府相應(yīng)工作部門(mén)管理。五是政府“工作部門(mén)”對(duì)外加掛牌子的部門(mén)，也屬于政府“工作部門(mén)”。本輪政府機(jī)構(gòu)改革中，一些政府工作部門(mén)對(duì)外加掛牌子（機(jī)構(gòu)整合），如政府辦公室加掛“扶貧工作辦公室”，財(cái)政局加掛“地方金融監(jiān)督管理局”“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”，住房城鄉(xiāng)建設(shè)交通運(yùn)輸局加掛“人民防空辦公室”，文化旅游體育局加掛“廣播電視新聞出版局”，市場(chǎng)監(jiān)督管理局加掛“知識(shí)產(chǎn)權(quán)局”，城市管理局加掛“城市管理行政執(zhí)法局”，數(shù)據(jù)資源管理局加掛“政務(wù)服務(wù)管理局”等，這些加掛牌子的部門(mén)也屬于政府“工作部門(mén)”。

地方政府機(jī)構(gòu)改革方案所明確的“工作部門(mén)”，其負(fù)責(zé)人應(yīng)由本級(jí)人大常委會(huì)依法“決定任免”。依據(jù)地方組織法第六十四條之規(guī)定，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的“廳、局、委員會(huì)”（省一級(jí)）和“局、科”（設(shè)區(qū)的市、縣一級(jí)）等工作部門(mén);依據(jù)地方組織法第四十四條之規(guī)定，“本級(jí)人民政府秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)”由人大常委會(huì)依法“決定任免”。因此，地方政府機(jī)構(gòu)改革后明確設(shè)立的政府“工作部門(mén)”負(fù)責(zé)人（委員會(huì)主任、辦公廳主任、局長(zhǎng)），均系本級(jí)政府組成人員，依法必須由本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行“決定任免”。那些承擔(dān)政府職能的派出機(jī)構(gòu)（分局），其負(fù)責(zé)人應(yīng)該由上級(jí)派出機(jī)關(guān)任免;設(shè)在黨委機(jī)關(guān)承擔(dān)政府職能的“委、辦、局”，一般多為“一肩挑”，由黨委機(jī)關(guān)一并進(jìn)行任免。

這里有一個(gè)問(wèn)題，關(guān)于政府辦公廳（室）主任是否“決定任免”。透視地方組織法第六十五條之規(guī)定，辦公廳（室）設(shè)主任單列一款（第二款），不同于廳、局、委員會(huì)、科設(shè)廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、主任、科長(zhǎng)（第一款）。也就是說(shuō)，地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)“決定任免”的“廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)”（地方組織法第四十四條），不包括“辦公廳（室）主任”。依據(jù)地方組織法之規(guī)定，設(shè)區(qū)的市（自治州）級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)（第六十五條第三款），其秘書(shū)長(zhǎng)是由本級(jí)人大常委會(huì)“決定任免”的對(duì)象（地方組織法第四十四條）。實(shí)踐中，設(shè)有秘書(shū)長(zhǎng)的地方政府辦公廳（室）主任，一般不屬于本級(jí)人大常委會(huì)“決定任免”的對(duì)象。關(guān)于這一點(diǎn)，全國(guó)人大常委會(huì)早有權(quán)威解答。1983年5月2日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在答復(fù)廣東省人大常委會(huì)問(wèn)詢時(shí)，明確省政府辦公廳主任不是省政府組成人員，其任命不需要本級(jí)人大常委會(huì)決定。1988年7月20日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在再次答復(fù)廣東省人大常委會(huì)辦公廳問(wèn)詢時(shí)，進(jìn)一步明確關(guān)于省、設(shè)區(qū)的市的政府辦公廳主任的任命問(wèn)題，同意廣東省人大常委會(huì)辦公廳的意見(jiàn)。即“人大常委會(huì)只需任命秘書(shū)長(zhǎng)，不需再任命辦公廳主任，因?yàn)檗k公廳主任不是政府組成人員”。1998年5月12日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在答復(fù)陜西省人大常委會(huì)問(wèn)詢時(shí)，明確“縣級(jí)人民政府的辦公室主任不屬于政府組成人員，可以不由縣級(jí)人大常委會(huì)任免”。筆者認(rèn)為，設(shè)有秘書(shū)長(zhǎng)的政府辦公廳（室）主任，一般由副秘書(shū)長(zhǎng)兼任（副秘書(shū)長(zhǎng)由政府任免），理應(yīng)不應(yīng)該由本級(jí)人大常委會(huì)“決定任免”。但是，縣一級(jí)政府依法不能設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)，其辦公室主任充當(dāng)了秘書(shū)長(zhǎng)角色，應(yīng)當(dāng)由本級(jí)人大常委會(huì)“決定任免”。因?yàn)?，在縣一級(jí)的政府辦公室，不僅僅只是一個(gè)單純的辦事部門(mén)，而是政府各項(xiàng)工作的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)。因此，在本輪機(jī)構(gòu)改革中，縣一級(jí)政府辦公室被明確列為政府“工作部門(mén)”，且有的地方加掛“扶貧工作辦公室”牌子，將其作為政府“工作部門(mén)”名正言順，其辦公室主任由本級(jí)人大常委會(huì)“決定任免”，依法應(yīng)當(dāng)。

機(jī)構(gòu)改革后，“決定任免”銜接的相關(guān)問(wèn)題。本輪政府機(jī)構(gòu)改革變化較大，政府工作部門(mén)或?yàn)樾陆M建或進(jìn)行了更名，且絕大多數(shù)政府工作部門(mén)的職能發(fā)生了變化，少有幾個(gè)工作部門(mén)名稱(chēng)和職能沒(méi)有變化的。那么，機(jī)構(gòu)改革后這些政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人將如何“決定任免”？

（一）機(jī)構(gòu)改革后名稱(chēng)沒(méi)有發(fā)生變化的政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人，無(wú)需重新“決定任免”。如司法局、審計(jì)局、教育局、人力資源與社會(huì)保障局、水務(wù)局、統(tǒng)計(jì)局等。這一類(lèi)政府工作部門(mén)雖然在本輪機(jī)構(gòu)改革中，增加或減少了相關(guān)職能，但部門(mén)名稱(chēng)沒(méi)有變化，如果其負(fù)責(zé)人沒(méi)有變動(dòng)，無(wú)需重新“決定任免”。

（二）機(jī)構(gòu)改革后主體名稱(chēng)沒(méi)有變化，但加掛牌子的需要重新“決定任免”。如市場(chǎng)監(jiān)督管理局加掛了“知識(shí)產(chǎn)權(quán)局”的牌子，需要重新“決定任免”。例，決定免去某某某的市場(chǎng)監(jiān)督管理局局長(zhǎng)職務(wù)，決定任命某某某為市場(chǎng)監(jiān)督管理局（知識(shí)產(chǎn)權(quán)局）局長(zhǎng)。

（三）新進(jìn)入政府工作部門(mén)序列的負(fù)責(zé)人，必須依法“決定任命”。如信訪局（原為“黨委政府信訪局”），將原黨委工作機(jī)關(guān)改為政府工作部門(mén)，其負(fù)責(zé)人要依法由本級(jí)人大常委會(huì)“決定任命”。機(jī)構(gòu)改革后，信訪局分黨委信訪局與政府信訪局，實(shí)行“一套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)名稱(chēng)”。一些地方認(rèn)為，黨委信訪局局長(zhǎng)與政府信訪局局長(zhǎng)“一肩挑”，由黨委一并任命政府信訪局局長(zhǎng)就行，無(wú)須人大常委會(huì)進(jìn)行“決定任命”。筆者認(rèn)為不妥，應(yīng)分別任命。

（四）名稱(chēng)發(fā)生變化的政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人，應(yīng)重新“決定任命”。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（原“農(nóng)業(yè)委員會(huì)”）、衛(wèi)生健康委員會(huì)（原“衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)”）等。這一類(lèi)的政府工作部門(mén)主要職能沒(méi)有發(fā)生太大的變化，但部門(mén)名稱(chēng)發(fā)生了變化，即使部門(mén)負(fù)責(zé)人沒(méi)有變動(dòng)，也應(yīng)由本級(jí)人大常委會(huì)重新“決定任命”。

關(guān)于機(jī)構(gòu)沒(méi)有變化而只是名稱(chēng)變化的政府工作部門(mén)，是否需要重新任命的問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)曾有權(quán)威答復(fù)。1992年6月8日，全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)答復(fù)山西省人大常委會(huì)請(qǐng)示時(shí)，明確“省人事局、糧食局、物資局等局經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)改為廳，局長(zhǎng)改為廳長(zhǎng)，應(yīng)提請(qǐng)省人大常委會(huì)任命”。但是，依據(jù)《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免地方國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員辦法》第十三條之規(guī)定，“經(jīng)省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命的廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任，如果其機(jī)構(gòu)名稱(chēng)改變，而基本職責(zé)范圍沒(méi)有變動(dòng)，可以不重新辦理任免手續(xù)，但應(yīng)當(dāng)由原提請(qǐng)任命單位報(bào)常務(wù)委員會(huì)備案?！惫P者認(rèn)為，本輪政府機(jī)構(gòu)改革，相關(guān)政府工作部門(mén)不僅僅是機(jī)構(gòu)名稱(chēng)發(fā)生變化，職能變化也較大，其負(fù)責(zé)人應(yīng)重新“決定任命”。

（五）新組建的政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人，必須依法“決定任命”。如經(jīng)濟(jì)與信息化局、退役軍人事務(wù)局、應(yīng)急管理局、醫(yī)療保障局、數(shù)據(jù)資源管理局等。這一類(lèi)新組建部門(mén)負(fù)責(zé)人，依法應(yīng)由本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行“決定任命”。

（六）被撤銷(xiāo)（或更名）的原政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人職務(wù)終止，可以無(wú)須再“決定免職”。如被更名的農(nóng)業(yè)委員會(huì)、衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)和被撤銷(xiāo)的區(qū)安全生產(chǎn)管理局。這一類(lèi)原政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人的職務(wù)，隨著該部門(mén)被更名或撤銷(xiāo)，相應(yīng)終止。

關(guān)于被撤銷(xiāo)的原政府工作部門(mén)，其負(fù)責(zé)人是否需要辦理免職手續(xù)的問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)也曾有權(quán)威答復(fù)。1992年8月10日，全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)答復(fù)云南省人大常委會(huì)請(qǐng)示時(shí)，明確“縣政府的委員會(huì)、局被撤銷(xiāo)，其主任、局長(zhǎng)的職務(wù)需由縣人大常委會(huì)相應(yīng)免職”。但是，依據(jù)《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免地方國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員辦法》第十三條第二款之規(guī)定，“省人民政府、省高級(jí)人民法院和省人民檢察院所屬機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)的時(shí)候，原經(jīng)省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命的工作人員的職務(wù)，由省人民政府、省高級(jí)人民法院和省人民檢察院，分別報(bào)常務(wù)委員會(huì)注銷(xiāo)，不再辦理免職手續(xù)。”筆者認(rèn)為，本輪政府機(jī)構(gòu)改革涉及被更名或撤銷(xiāo)的原政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)人的職務(wù)終止，可以參照安徽省這一規(guī)定，報(bào)請(qǐng)注銷(xiāo)即可。

機(jī)構(gòu)改革后，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的相關(guān)問(wèn)題。一是在本輪機(jī)構(gòu)改革中，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)機(jī)構(gòu)也要相應(yīng)進(jìn)行改革。在原有地方各級(jí)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的基礎(chǔ)上，將內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)更名為“監(jiān)察與司法委員會(huì)”，并增設(shè)“社會(huì)建設(shè)委員會(huì)”;在原有地方各級(jí)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，將內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)更名為“監(jiān)察與司法工

作委員會(huì)”，增設(shè)“社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)”等。二要結(jié)合本輪機(jī)構(gòu)改革的部門(mén)設(shè)置，調(diào)整人大及其常委會(huì)各專(zhuān)門(mén)、工作機(jī)構(gòu)與黨政群各部門(mén)的對(duì)應(yīng)聯(lián)系。三是探索監(jiān)察體制改革后，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的新模式。參照對(duì)“一府兩院”監(jiān)督的方式方法，依法探索“一府一委兩院”新格局下的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的新模式。四是探索和完善對(duì)黨群機(jī)關(guān)、上級(jí)派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府職能部門(mén)的依法監(jiān)督。黨群機(jī)關(guān)的人事權(quán)在黨委，上級(jí)派出機(jī)構(gòu)的人事權(quán)在上級(jí)機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)黨群機(jī)關(guān)、上級(jí)派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府職能部門(mén)的依法監(jiān)督不能缺位，但在監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)和方式方法上，應(yīng)有別于對(duì)政府“工作部門(mén)”的監(jiān)督。對(duì)黨群機(jī)關(guān)、上級(jí)派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府職能的監(jiān)督，要側(cè)重于對(duì)依法行政的監(jiān)督，重在監(jiān)督“事”;可以采取執(zhí)法檢查、聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、專(zhuān)題詢問(wèn)等形式，監(jiān)督和推進(jìn)工作;涉及人事權(quán)的事項(xiàng)，可以向黨委或派出的上級(jí)機(jī)關(guān)提出建議。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì)）