促進(jìn)上海家政行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展的立法建議

孫慧 徐宏卓

上海家政行業(yè)立法工作在緊鑼密鼓地進(jìn)行中，民眾和業(yè)內(nèi)對本次立法工作給予很高的期待。家政立法時要綜合平衡和考慮三個目標(biāo)：家政服務(wù)市場更規(guī)范、家政服務(wù)品質(zhì)更高、家政服務(wù)員權(quán)益受保護(hù)。這三個目標(biāo)看似簡單，但在落實時可能會出現(xiàn)矛盾。因此，在家政立法時不僅要有方向的選擇，還有程度的考量，更需要權(quán)衡社會發(fā)展需求、市場供給水平、家庭承受能力等多種因素。為推動家政行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，讓市民享受到安全、優(yōu)質(zhì)、高效的家政服務(wù)，特對家政立法條款提出以下建議。

家政服務(wù)行業(yè)現(xiàn)存的主要問題及原因分析

為滿足上海對于高素質(zhì)家政從業(yè)人員的需求，上海開放大學(xué)于2012年開辦家政服務(wù)與管理專科專業(yè)。截止2019年春季，家政專業(yè)累計招生2320人，遍布全市17個分校，已有980名學(xué)生取得家政服務(wù)與管理的專科畢業(yè)證書，對促進(jìn)上海家政行業(yè)的正規(guī)化、職業(yè)化發(fā)展發(fā)揮了一定作用。

2018年度，在上海開放大學(xué)設(shè)立的一項學(xué)生創(chuàng)新課題研究中，對291名家政服務(wù)員和200名雇主（家庭）進(jìn)行了問卷調(diào)查，對16名家政機(jī)構(gòu)管理人員進(jìn)行了訪談，發(fā)現(xiàn)市民對于家政行業(yè)、家政服務(wù)員最不滿意的地方主要體現(xiàn)在四個方面，具體分析如下：

（一）家政服務(wù)員隨意辭職，流動性高

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每個家庭平均雇傭家政服務(wù)員的時間為8.4個月，除了正常的合同到期后解除雇傭關(guān)系外，有52.46%的雇主和60.87%的家政服務(wù)員認(rèn)為，結(jié)束和雇主服務(wù)關(guān)系的主要原因是因為家政服務(wù)員主動辭職離開（見上圖）。

家政服務(wù)員為什么會選擇主動頻繁辭職？通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個核心因素就是目前家政行業(yè)廣泛采用的“中介制”的經(jīng)營模式，使得家政服務(wù)員能夠有來自多個家政公司就業(yè)信息的誘惑。對于家政服務(wù)員的調(diào)查表明，每一位家政服務(wù)員會平均在6.8個家政公司掛靠，獲得就業(yè)信息。一旦“貨比三家”找到了更好的雇主，他們就會選擇辭職。況且，當(dāng)家政服務(wù)員和雇主發(fā)生糾紛時，家政公司往往袒護(hù)家政服務(wù)員。主要原因是家政服務(wù)員可以“多點(diǎn)執(zhí)業(yè)”，家政公司需要與其他公司“拉攏”同一位家政服務(wù)員，最終的選擇可能是犧牲雇主家庭。而且，從家政公司的自身利益角度考慮，也不愿意家政服務(wù)員長期在一個家庭工作。

（二）家政服務(wù)員服務(wù)意識薄弱，服務(wù)能力不強(qiáng)

在調(diào)查中，雇主對家政服務(wù)員行為不滿意的因素排名前三位的有：家政服務(wù)人員工作能力差、行為邋遢、服務(wù)意識差，分別占比為77.46%、60.56%和54.93%（參見圖2）。為什么不滿意的比例會如此之高？通常可能得出的結(jié)論是，因為大多數(shù)從業(yè)人員沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，行業(yè)的職業(yè)化程度低。與此同時，通過對家政服務(wù)從業(yè)人員持有證書的調(diào)查表明，家政服務(wù)員人均持有的職業(yè)證書為1.08張，最多的有8張。兩組數(shù)據(jù)形成了明顯反差。為什么已經(jīng)接受了培訓(xùn)，并獲得相應(yīng)證書，仍然不能得到雇主的肯定呢？

在進(jìn)一步的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，家政服務(wù)證書市場比較混亂，家政服務(wù)員目前持有證書的含金量普遍較低。家政人員持有的證書除了人社部門推出的相對正規(guī)的育嬰員（初、中、高等級證書），母嬰護(hù)理（專項能力）、家政服務(wù)（專項能力）等與家政類工作相關(guān)的證書外，大約還有30多種魚目混雜、良莠不齊的證書，基本付錢就可以獲取，難以保證質(zhì)量。

（三）家政服務(wù)員相關(guān)信息不充分帶來的潛在風(fēng)險

當(dāng)雇主到家政機(jī)構(gòu)聘請家政服務(wù)員時，雇主和家政服務(wù)員之間是沒有建立起信任的陌生人關(guān)系，家政機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)服務(wù)人員的安全審查責(zé)任。這種審查不僅僅是服務(wù)能力與雇主需求匹配度的審查，更應(yīng)該是家政服務(wù)人員的職業(yè)道德和素養(yǎng)的審查。但在“中介制”的模式下，家政機(jī)構(gòu)和服務(wù)員之間并非是雇主和雇員的“強(qiáng)關(guān)系”，而是合作、掛靠的“弱關(guān)系”。這直接導(dǎo)致家政公司很難或者無法對服務(wù)人員進(jìn)行全面了解和考察。特別是對于新加入的家政服務(wù)人員，大多只有一些個人的基本信息，其他信息只能靠與其合作的過程中，通過公司的觀察以及雇主的評價慢慢進(jìn)行積累。對于家政機(jī)構(gòu)而言，家政服務(wù)員是“共享”的，但這樣的共享卻沒有體現(xiàn)在信息上。家政服務(wù)員的個人信息、服務(wù)能力等基本信息，幾乎所有的家政機(jī)構(gòu)都將其作為“商業(yè)機(jī)密”進(jìn)行保護(hù)，只有當(dāng)家政機(jī)構(gòu)之間需要進(jìn)行供需合作時，這些信息才會有限地公開。這對于家政服務(wù)行業(yè)的發(fā)展而言，存在巨大的潛在風(fēng)險。

（四）家政服務(wù)員的職業(yè)認(rèn)同度和歸屬感低

31.85%的家政服務(wù)員認(rèn)為雇主存在歧視或者另眼相看的行為，但一個有意思的數(shù)據(jù)是，91.3%的雇主認(rèn)為自己對家政服務(wù)員很好。

究其原因，主要在于家政服務(wù)員對自身職業(yè)的認(rèn)同度較低，容易產(chǎn)生自卑心理。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，超過85%的家政服務(wù)員認(rèn)為自己從事的是臨時性職業(yè)，并不是正規(guī)職業(yè)。只是自己暫時的謀生手段，并不想長期從事該行業(yè)。因為在家政服務(wù)業(yè)中找不到歸屬感，無法得到應(yīng)有的保障。因此，家政人員的普遍的心理是：既然職業(yè)不接納我，憑什么要求我對職業(yè)有熱忱和愛心呢？

從目前的現(xiàn)狀看，家政服務(wù)員的權(quán)益尚未得到充分的保護(hù)，最為典型的是社會保障問題。因為沒有形成固定的勞動關(guān)系，所以不能繳納社會保險;因為沒有上海戶籍，所以不能以自由職業(yè)身份參加社會保險;因為沒有強(qiáng)制要求，很多家庭連最低一年30元的意外保險都不愿承擔(dān)。而且正是由于家政服務(wù)員沒有繳納社會保險，前面所講的證書，大部分都需要家政服務(wù)員自費(fèi)培訓(xùn)和考核，無法享受政府補(bǔ)貼。

對上海市家政立法的建議

（一）增加鼓勵員工制企業(yè)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容

家政服務(wù)行業(yè)之所以存在人員隨意辭職、流動性高的問題，主要原因是家政服務(wù)人員和公司是掛靠關(guān)系，且一名家政人員可以選擇多家公司掛靠，可隨時“擇良木而棲”，無需支付違約成本。因此，從規(guī)范家政服務(wù)業(yè)，促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)良性發(fā)展的角度來看，家政服務(wù)員工制模式應(yīng)該是將來的發(fā)展方向。管理條例的制定一般要有前瞻性，建議增加鼓勵員工制企業(yè)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容。對于暫不能實現(xiàn)員工制的家政公司，立法中應(yīng)該要求家政服務(wù)員與家政服務(wù)機(jī)構(gòu)形成更加緊密的合作關(guān)系，即要求家政服務(wù)員在同一時間只能掛靠規(guī)定數(shù)量的家政公司。適當(dāng)通過降低家政服務(wù)員的選擇范圍，來提高家政服務(wù)人員執(zhí)業(yè)的穩(wěn)定性。

（二）增加建立家政從業(yè)人員培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)框架的相關(guān)內(nèi)容

國務(wù)院在一月份下發(fā)的關(guān)于實施國家職業(yè)教育改革中提到了“資歷框架”的問題，社會的各類培訓(xùn)項目必須接受家政行業(yè)資歷框架的評審，根據(jù)培訓(xùn)內(nèi)容和質(zhì)量，取得相應(yīng)的資歷級別，規(guī)范其培訓(xùn)質(zhì)量。針對家政培訓(xùn)市場魚龍混雜的問題，建議立法中應(yīng)明確規(guī)定家政從業(yè)人員的資質(zhì)要求及相應(yīng)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)的框架體系。

（三）建設(shè)覆蓋全市的家政服務(wù)信息網(wǎng)，強(qiáng)制家政機(jī)構(gòu)和家政人員在平臺備案和注冊登記

由于家政服務(wù)公司和從業(yè)人員的資質(zhì)存在良莠不齊等問題，給家政服務(wù)企業(yè)、家政服務(wù)員和雇主的相互選擇造成很多困擾。為從根本上解決此類問題，降低試錯和時間成本，建議在立法中強(qiáng)調(diào)，要運(yùn)用信息化管理的手段，通過新建或整合各類信息平臺，建立覆蓋全市的家政服務(wù)信息網(wǎng)，并強(qiáng)制家政機(jī)構(gòu)和家政人員在平臺進(jìn)行備案和實名注冊登記，作為家政人員培訓(xùn)、繳納社保和積分入戶等政策實施的依據(jù)。系統(tǒng)中的家政服務(wù)機(jī)構(gòu)以及從業(yè)人員的信息可以實行分級管理制度，即規(guī)定哪些信息可以公開查詢，哪些信息可以通過一定的申請流程批準(zhǔn)后查詢，以增加家政機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員信息的公開度和透明度，從而減少雙方逆向選擇的風(fēng)險。

（四）增加構(gòu)建多層次的家政服務(wù)人員保險體系的條款

為了增加家政服務(wù)人員對家政服務(wù)業(yè)的歸屬感，提高行業(yè)吸引力，要為家政服務(wù)從業(yè)人員構(gòu)建多層次的保險體系，以增強(qiáng)其安全?？刹捎玫拇胧┯校阂皇枪膭罴艺静捎脝T工制管理，與家政服務(wù)員簽訂勞動合同繳納社會保險;二是允許中介式和自雇式的家政服務(wù)員以自由職業(yè)者的身份自行繳納社會保險;三是出臺包含意外、大病等在內(nèi)的強(qiáng)制保險。

（作者單位：上海開放大學(xué)）