鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下離婚婦女宅基地權(quán)益保護(hù)研究

蘇丹丹 張?zhí)?/p>

摘 要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，其重要性不言而喻。在法律和政策上保護(hù)離婚婦女，有利于穩(wěn)定家庭生活秩序、推進(jìn)社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)和促進(jìn)社會(huì)和諧。保護(hù)農(nóng)村離婚婦女土地權(quán)益，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán);農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格;村規(guī)民約;一戶一宅

文章編號(hào)：1004-7026（2019）13-0044-03 ? ? ? ? 中國(guó)圖書分類號(hào)：D922.3 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

宅基地的使用權(quán)是指公民個(gè)人依法享有的在國(guó)家或集體所有的宅基地上建造房屋用于使用居住的權(quán)利。在我國(guó)，土地只能歸國(guó)家或集體所有。當(dāng)村民為了建設(shè)私人住房時(shí)，才有權(quán)占有、利用本集體所有的土地，且一戶只能擁有一處宅基地。近年來(lái)農(nóng)村離婚現(xiàn)象普遍，離婚糾紛中的財(cái)產(chǎn)分配問(wèn)題往往是夫妻雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。在廣大農(nóng)村，此問(wèn)題突出體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)上。

以農(nóng)村離婚婦女的宅基地使用權(quán)的現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)，深入探究我國(guó)離婚婦女宅基地使用權(quán)受侵害的原因。在此基礎(chǔ)上提出對(duì)策和建議，以期對(duì)我國(guó)離婚婦女宅基地權(quán)益保護(hù)制度的完善有所裨益。

1 ?農(nóng)村離婚婦女宅基地使用權(quán)的現(xiàn)狀

我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村居民不分性別，都有權(quán)申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。然而在實(shí)踐中，此法規(guī)并不能完全得到貫徹。根據(jù)全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)委托農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)研究中心在固定觀測(cè)點(diǎn)進(jìn)行的抽樣調(diào)查，80.2%的婦女未在宅基地使用權(quán)證書上登記姓名。這個(gè)令人震驚的數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村婦女的宅基地使用權(quán)益得不到保障。

在農(nóng)村，“結(jié)婚蓋新房”已是慣例，這必然需要申請(qǐng)宅基地使用權(quán)?；楹螅蟹綍?huì)以“戶”的名義申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。因此，宅基地使用權(quán)證書上的登記人要么是男方父母，要么是男方本人，女方的宅基地使用權(quán)益幾乎被忽略。宅基地使用權(quán)實(shí)行嚴(yán)格的“一戶一宅”制，大部分農(nóng)村婦女離婚后，在男方家所在的村集體中申請(qǐng)不到宅基地使用權(quán)，亦無(wú)法從娘家所在的村集體申請(qǐng)到宅基地使用權(quán)，從而陷入“兩頭失地，無(wú)處可住”的困境。這種沒(méi)有固定住所的生活，使她們成為農(nóng)村的“社會(huì)邊緣人”，在一定程度上影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，不利于社會(huì)和諧。

2 ?農(nóng)村離婚婦女宅基地使用權(quán)受侵害的原因分析

導(dǎo)致農(nóng)村離婚婦女宅基地權(quán)益受侵害的原因有很多，包括風(fēng)俗習(xí)慣、文化教育和法律制度等。

2.1 ?缺乏認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的法律

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是享有宅基地使用權(quán)的前提條件，雖然2018年“中央一號(hào)文件”明確提出了全面開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的要求，但對(duì)于如何認(rèn)定及認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行法律上并沒(méi)有具體規(guī)定。

在實(shí)踐中，各地主要通過(guò)“出臺(tái)地方性法規(guī)或政府規(guī)章”“按照村民自治的原則，制定村規(guī)民約”的方式對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格予以認(rèn)定，這兩種方式分別以廣東省出臺(tái)的《廣東省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》、四川成都雙流縣部分村集體通過(guò)建立村民議事會(huì)確定普通成員權(quán)和特殊成員權(quán)為代表。

最高人民法院在起草《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》的過(guò)程中，試圖規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但經(jīng)過(guò)最高法院司法委員會(huì)的討論，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格問(wèn)題涉及大多數(shù)農(nóng)民的基本公民權(quán)利，屬于《中華人民共和國(guó)立法法》第四十五條第一款的規(guī)定，通過(guò)司法解釋來(lái)規(guī)定是不合適的。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，建議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出立法解釋或有關(guān)規(guī)定。因此，目前我國(guó)并沒(méi)有關(guān)于認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的法律規(guī)定。在新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中，這個(gè)問(wèn)題仍是一個(gè)需要解決的問(wèn)題，而不是一個(gè)明確可行的答案。

在農(nóng)村離婚婦女身份難以界定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的背景下，對(duì)農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，致使大部分離婚婦女被認(rèn)為并非本村成員，并在一定程度上剝奪或限制了離婚婦女享有申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利[1]。

2.2 ?“違法”的村規(guī)民約的存在

根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）第二十條，村規(guī)民約不得違反憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，不得侵犯村民人身權(quán)、民主權(quán)和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。有效的村規(guī)民約必須能夠保護(hù)村民權(quán)益，然而在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)都有著重男輕女的現(xiàn)象，在制定村規(guī)民約時(shí)往往會(huì)忽略或損害女性的權(quán)益，尤其是離婚婦女[2]。村規(guī)民約成為侵犯離婚婦女權(quán)益的“依據(jù)”，地方政府與民政部門未能對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容與程序進(jìn)行有效監(jiān)管，這使侵犯離婚婦女宅基地使用權(quán)益的村規(guī)民約一直存在。

2.3 ?農(nóng)村離婚婦女維權(quán)道路艱難

當(dāng)農(nóng)村離婚婦女申請(qǐng)宅基地受到阻礙時(shí)，她們首先會(huì)選擇最信賴也是最便捷的途徑——尋求村委會(huì)幫助。村委會(huì)往往以村規(guī)民約為行為依據(jù)，而村規(guī)民約往往會(huì)成為侵害離婚婦女宅基地權(quán)益的基準(zhǔn)，客觀上造成了其不可能有效解決離婚婦女宅基地權(quán)益受損的問(wèn)題。

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十四條的規(guī)定，宅基地的使用方案需經(jīng)村民會(huì)議討論決定，而對(duì)村民會(huì)議成員的確定，又將涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格認(rèn)定問(wèn)題。對(duì)離婚婦女是否有權(quán)參加村民會(huì)議缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，極大地阻礙了離婚婦女維護(hù)自己的合法權(quán)益。

農(nóng)村婦女文化水平較低，對(duì)運(yùn)用法律手段維護(hù)自身權(quán)益并不了解。在“家丑不可外揚(yáng)”的傳統(tǒng)思想的影響下，不愿意運(yùn)用法律手段去爭(zhēng)取自己的合法權(quán)益。在民事訴訟“不告不理”的原則下，她們的合法權(quán)益將得不到保障。當(dāng)然，訴訟費(fèi)、律師費(fèi)及其他相關(guān)費(fèi)用的花銷，對(duì)于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)不獨(dú)立的農(nóng)村婦女來(lái)說(shuō)也是難題，往往會(huì)將她們擋在尋求法律救濟(jì)的大門之外[3]。

3 ?完善農(nóng)村離婚婦女宅基地使用權(quán)保護(hù)機(jī)制的建議

在當(dāng)今社會(huì)，許多農(nóng)村離婚婦女宅基地使用權(quán)益得不到保障。改變這一情況，關(guān)系到農(nóng)村離婚婦女的生活保障和法律權(quán)益，是實(shí)現(xiàn)男女平等、建設(shè)鄉(xiāng)村文明的需要，也是為鄉(xiāng)村振興護(hù)航的重要舉措。

3.1 ?提升村規(guī)民約的合法合理性

首先，對(duì)村規(guī)民約的制定、修改等事項(xiàng)應(yīng)實(shí)行事前批準(zhǔn)制。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十二條第一款的規(guī)定，“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”。由此可見(jiàn)，目前我國(guó)對(duì)村規(guī)民約的審查，主要是通過(guò)事后備案來(lái)實(shí)現(xiàn)的。備案制對(duì)村規(guī)民約有著一定監(jiān)管作用，但對(duì)村規(guī)民約的制定、修改等事項(xiàng)，適用事先批準(zhǔn)制更能保證其合法性，更有利于保障農(nóng)村離婚婦女的合法權(quán)益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不僅要對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容、程序等方面仔細(xì)審查，還要對(duì)違反法律和缺乏合理性的村規(guī)民約責(zé)令修改。加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督，做到“早發(fā)現(xiàn)，早預(yù)防，早解決”，以維護(hù)廣大婦女的合法權(quán)益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要重新審核已經(jīng)生效的村規(guī)民約，對(duì)違反我國(guó)憲法和法律規(guī)定并可能損害農(nóng)村離婚婦女土地權(quán)益的村規(guī)民約，責(zé)令重新討論并修改。同時(shí)，要派員對(duì)村民會(huì)議進(jìn)行監(jiān)督，防止發(fā)生違法違規(guī)的現(xiàn)象[4]。

其次，要加強(qiáng)司法監(jiān)督。在實(shí)踐中，對(duì)村規(guī)民約是否屬于“法”的淵源并未有具體規(guī)定，對(duì)司法機(jī)關(guān)是否有對(duì)其審查的權(quán)利，觀點(diǎn)不統(tǒng)一。這就導(dǎo)致人民法院對(duì)于農(nóng)村離婚婦女宅基地使用糾紛案件的不同處理，成為離婚婦女宅基地使用權(quán)受侵害的法律救濟(jì)途徑上的一大障礙。人民法院處于中立的審判地位，其職責(zé)就是公正審理案件、公正裁判，應(yīng)善于通過(guò)各種途徑來(lái)處理農(nóng)村離婚婦女宅基地使用權(quán)糾紛案件，爭(zhēng)取盡早合理地解決糾紛，而不是為了避免產(chǎn)生問(wèn)題選擇“不受理”的處理方法。法院應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督，防止以村民自治為由來(lái)侵犯離婚婦女宅基地使用權(quán)益。

再次，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督的方式，保證村規(guī)民約合法有效地保護(hù)離婚婦女的宅基地使用權(quán)。社會(huì)監(jiān)督是指由國(guó)家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織和公民對(duì)各種法律活動(dòng)的合法性進(jìn)行的不具有直接法律效力的監(jiān)督。通過(guò)公民、社會(huì)團(tuán)體、大眾傳媒等社會(huì)力量的廣泛參與，對(duì)村規(guī)民約產(chǎn)生過(guò)程的各方面進(jìn)行監(jiān)督，利用批評(píng)、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等方式，充分發(fā)揮社會(huì)群眾力量，確保村規(guī)民約的合法性與合理性，充分保護(hù)廣大離婚婦女的土地權(quán)益。

3.2 ?完善宅基地使用權(quán)相關(guān)制度

3.2.1 ?明確有資格申請(qǐng)宅基地的“戶”的內(nèi)涵

目前我國(guó)對(duì)于宅基地申請(qǐng)適用“一戶一宅”制度，而在《中華人民共和國(guó)土地管理法》中并未對(duì)“戶”這一概念有明確規(guī)定。在宅基地確權(quán)中，一般是以戶主為代表進(jìn)行登記的，而宅基地的戶主一般是男方父母或男方。離婚后，女方既無(wú)法主張宅基地使用權(quán)，也不能申請(qǐng)到宅基地，宅基地使用權(quán)得不到保障。宅基地使用權(quán)證書應(yīng)當(dāng)包括所有有權(quán)使用宅基地的家庭成員，各?。ㄊ?、自治區(qū)）可以根據(jù)地區(qū)實(shí)際，對(duì)“戶”進(jìn)行具體規(guī)定。對(duì)于農(nóng)村離婚婦女，離婚后未再婚且獨(dú)立生活，就應(yīng)認(rèn)定具有申請(qǐng)宅基地的資格。

3.2.2 ?明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)一種特有的經(jīng)濟(jì)組織形式，目前我國(guó)關(guān)于如何認(rèn)定農(nóng)村集體成員資格仍屬空白。成員身份的不明確，必將給解決土地問(wèn)題造成障礙，尤其體現(xiàn)在解決農(nóng)村離婚婦女宅基地使用權(quán)糾紛上。

在實(shí)踐中，村民自治仍有許多不足，如果只是用村規(guī)民約來(lái)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格認(rèn)定，很可能使農(nóng)村離婚婦女集體成員資格通過(guò)“合法”途徑被剝奪。為解決在糾紛中離婚婦女身份確認(rèn)困難的問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)有必要盡快出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)[5-6]。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)兼顧原則性與靈活性，不宜采用單一性標(biāo)準(zhǔn)。在認(rèn)定過(guò)程中，要綜合考慮農(nóng)民生產(chǎn)生活是否固定、在集體經(jīng)濟(jì)組織的居住狀況及土地對(duì)農(nóng)民的生活保障等因素，最大限度保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

在判斷是否喪失成員資格時(shí)，要堅(jiān)持以人為本的原則，充分考慮戶籍狀況和生活保障需求。具體而言，出現(xiàn)下列情形可認(rèn)定為喪失成員資格：①成員死亡;②戶籍遷出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;③自愿放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

在確定農(nóng)村離婚婦女集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格時(shí)，應(yīng)以是否在該集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際生產(chǎn)生活為標(biāo)準(zhǔn)。只要不存在喪失成員資格的情形，即可認(rèn)為其取得實(shí)際生產(chǎn)生活的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，并同時(shí)喪失原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

3.2.3 ?強(qiáng)化法制宣傳教育

農(nóng)村離婚婦女宅基地權(quán)益受侵害時(shí)得不到有效救濟(jì)，這與農(nóng)村婦女法律意識(shí)淡薄有關(guān)。隨著社會(huì)進(jìn)步，中國(guó)傳統(tǒng)的“男尊女卑”思想已逐漸淡化，但并未能完全根除。在這樣的背景下，要保障離婚婦女合法權(quán)益，合理解決宅基地使用權(quán)糾紛，就要加強(qiáng)法制教育宣傳，強(qiáng)化農(nóng)村婦女對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識(shí)。救濟(jì)的最快捷途徑是自我救濟(jì)。要通過(guò)法制宣傳教育，讓農(nóng)村婦女了解與土地相關(guān)的法律知識(shí)，學(xué)會(huì)用法律武器保護(hù)自己的權(quán)益。

4 ?結(jié)束語(yǔ)

規(guī)范宅基地使用權(quán)對(duì)保障離婚婦女權(quán)益具有重要意義。由于歷史傳統(tǒng)和法律不完善，農(nóng)村離婚婦女宅基地使用權(quán)受到侵害而得不到救濟(jì)。分析當(dāng)前離婚婦女宅基地使用權(quán)現(xiàn)狀后發(fā)現(xiàn)，要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，要從立法層面進(jìn)行完善，還要提高離婚婦女法律素養(yǎng)，增強(qiáng)其維權(quán)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)自我救濟(jì)。

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