大數(shù)據(jù)時代公眾參與政府信息公開的保障機制探討

郭育艷

完善政府信息公開中的公眾參與制度，是建設服務型、透明型政府的重要舉措，而且公眾參與可以有效彌補政府信息公開中政府單向決定的不足，實現(xiàn)政府信息公開自律與他律的結合。不過，在我國政府信息公開過程中，公眾參與往往滯后或流于形式，效果并不理想。大數(shù)據(jù)革新了信息傳播的方式與模式，便捷了公眾參與的途徑，給公眾參與政府信息公開帶來了機遇，也提出了挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)時代構建符合時代特色的政府信息公開公眾參與制度，成為推進政府信息公開制度的重要一環(huán)。

一、大數(shù)據(jù)時代對公眾參與政府信息公開的新要求

公眾參與政府信息公開過程是指由公眾通過申請信息公開、監(jiān)督建議信息公開等方式和途徑參與政府信息公開過程的相關活動。大數(shù)據(jù)技術的應用使得信息化時代加快到來，對公眾參與政府信息公開提出了新的要求。

(一)大數(shù)據(jù)時代政府信息公開需要通過公眾參與實現(xiàn)良性互動

大數(shù)據(jù)時代，信息是至為寶貴的資源，公眾掌握的信息數(shù)量和內(nèi)容決定著其如何規(guī)劃生活、如何參與市場經(jīng)濟活動。政府掌握著社會方方面面的數(shù)據(jù)，是最大的數(shù)據(jù)占有者。行政信息具有壟斷性和行政權威性特征，作為信息持有人的政府部門，是最大的信息擁有者和管理者，同時也是最大的信息制造者。[1]公眾基于自身需要參與信息公開，能夠促使政府及時、全面公開信息，防止政府部門對應當公開的信息內(nèi)容、范圍、程度和方式等進行肆意更改，不給政府留下利用其掌握的壟斷性信息進行“權力尋租”的機會。大數(shù)據(jù)時代，每個人既是網(wǎng)絡信息的傳播者，也是信息接收者，大眾不再像以往那樣只是被動地接收信息，而是有機會參與信息的提供和傳播。政府要利用大數(shù)據(jù)提升政府的治理能力，就必須利用公眾參與提升信息公開的質(zhì)量和水平。公眾參與可以篩選政府信息公開的內(nèi)容，避免信息需求主體在大數(shù)據(jù)時代迷失于信息海洋中；在碎片化信息傳播泛濫的時代，公眾參與可以及時引發(fā)政府信息公開，提高信息公開的時效性?？傊?，充分的公眾參與可以使大數(shù)據(jù)時代政府信息公開取得的成效更加顯著。[2]

(二)大數(shù)據(jù)時代政府信息公開需要通過公眾參與實現(xiàn)預期目標

大數(shù)據(jù)時代是信息爆炸時代，基于大數(shù)據(jù)資源共享性與交流多樣性的特征，公眾獲悉信息的渠道更為便捷，信息傳播呈現(xiàn)寬泛化、小眾化趨勢。自然災害、社會安全等突發(fā)公共事件，都有可能因輿論導向錯誤，造成信息傳播失控，釀成危及社會安定的事件。例如，通過網(wǎng)絡曝光，引起社會廣泛關注的“王家?guī)X礦難救援”事件，就給政府信息公開工作帶來巨大壓力。網(wǎng)絡時代信息的透明化趨勢是不可改變的，公眾參與信息傳播的門檻和成本不斷降低，公眾參與信息傳播的途徑日益拓寬。在這種情形下，現(xiàn)代政府必須摒棄傳統(tǒng)政治觀念中諸如“法藏官府，威不可測”的思想，要對公眾參與信息傳播的優(yōu)勢加以利用，通過公眾參與積極應對突發(fā)事件。如何以更好的機制來促進政府信息公開，是在新時代提升政府社會管理和公共服務能力的關鍵所在。[3]只有因勢利導，對公眾參與進行合理引導，設置科學的公眾參與政府信息公開的機制，才能避免政府信息公開中自由裁量權的濫用，避免政府信息公開過程中的不當行為引發(fā)嚴重社會后果，從而達到信息公開引導社會輿論等預期目的。公眾充分參與政府信息公開，不實的信息、謠言自然也就沒有產(chǎn)生、傳播的空間和機會?！懊裰鞯某叨取笨梢酝ㄟ^公眾參與的普遍性、廣泛性和充分性來衡量。[4]123總之，大數(shù)據(jù)時代打通公眾參與政府信息公開的渠道，是對政府信息公開的監(jiān)督、制約和促進。

二、我國公眾參與政府信息公開制度存在的問題與成因

(一)我國公眾參與政府信息公開制度存在的問題

自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)實施以來，我國政府信息公開工作取得了長足進步，但是政府信息公開中的公眾參與依然存在很大程度的缺失與無序。

從政府角度看，一些政府部門對其所掌握的信息不愿主動公開，甚至排斥公眾參與信息公開工作?！霸诮^大多數(shù)國家信息公開法中，主動公開都處于次要的、附屬性的地位?！盵5]在政府信息公開過程中，有時會出現(xiàn)自由裁量權濫用的情形，公開信息的程度、范圍、內(nèi)容和方式等受到不合理的限制。例如，公開內(nèi)容大多僅涉及政府及其職能部門的一些規(guī)章制度及辦事程序，對公眾更為關心的實質(zhì)信息則公開得較少。公眾不能通過完善的監(jiān)督與反饋機制，對政府公開的信息內(nèi)容是否準確、公開程序是否合法、公開過程是否適當、公開行為有無損害個人利益和社會公共利益等進行有效的監(jiān)督。

從公眾角度看，我國公眾參與政府信息公開處于無序狀態(tài)。公眾參與政府信息公開往往是一種例外現(xiàn)象，事后的被動參與遠多于事前的主動參與，“運動式”參與遠多于整體連貫性的參與。[6]36公眾理性參與政府信息公開的動機主要來自兩個方面：對自身權利的認知和對利益訴求的表達。事前維權，這種“防患于未然”意識作用下的參與實際暗含了行政博弈的意味。[7]但就目前我國的公眾參與來看，大多是權利被侵害后的維權反應，而且更多地表現(xiàn)為在網(wǎng)絡上隨意發(fā)泄不滿。我國的公眾參與信息公開沒有形成常態(tài)化機制，渠道的不通暢導致參與更多地表現(xiàn)出“隨機性”“運動性”，不能使公眾參與充分發(fā)揮監(jiān)督制約信息公開的作用。

(二)我國政府信息公開公眾參與存在問題的成因

首先，我國現(xiàn)行的《政府信息公開條例》法律位階較低、效力層次較弱?！墩畔⒐_條例》是國務院制定的行政法規(guī)，其經(jīng)常受到其他位階較高的法律的制約，如《保守國家秘密法》《檔案法》等。這些法律由于受計劃經(jīng)濟的影響，與信息公開的現(xiàn)實要求差距較大，但《政府信息公開條例》位階低，不能與之矛盾、抗衡。其次，《政府信息公開條例》中的相關制度缺乏可操作性。我國只是在《政府信息公開條例》中規(guī)定行政機關日常的政府信息公開工作由指定的專門機構負責，但沒有具體規(guī)定該機構的設置程序、具體職能、運行機制等。政府信息公開運行實踐中，許多縣級政府無專門機構負責信息公開。“依申請公開側重程序”[5]，但《政府信息公開條例》沒有對受理、登記等程序環(huán)節(jié)進行詳細的規(guī)定，導致相關行為缺乏制約。在信息公開決策過程中目前還缺乏公眾參與的規(guī)定?！霸谡畔⒐_范圍和事項的確定上，行政機關具有單方面的決定權，行政相對人沒有必要的意見表達權和參與決定權。”[8]再次，公眾申請信息公開條件缺乏可操作性。我國《政府信息公開條例》(2007)第十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息?！薄吧a(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，用語含義模糊，導致對申請者是否具備這方面特殊需要的認定往往發(fā)生分歧，公眾獲取政府信息的權利無法保障。這也是學者長期呼吁修改該條規(guī)定的重要原因(2019年《政府信息公開條例》修訂時終于被修訂了)。最后，政府信息公開公眾參與的司法救濟機制存在不足。目前，當公眾參與的權利無法實現(xiàn)或遭到侵害時，申請司法救濟的途徑并不通暢。按照我國《行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對人只有在其人身權、財產(chǎn)權遭到侵害時才可以對行政機關提起行政訴訟，然而對于政府應該公開而未公開相關信息或者是公開信息錯誤時，侵犯的對象通常是不特定的，涉及的一般是社會公眾的權益，而個人對自己的直接損害往往難以證明，這就加大了公眾提起行政訴訟的難度。

三、公眾參與政府信息公開的比較考察與借鑒

進入20世紀以來，全球范圍內(nèi)的政治民主得到較大發(fā)展，推行政府信息公開、完善公眾參與制度是各國民主法治建設的重要工作。對國外政府信息公開公眾參與的制度進行比較考察，有益于我國政府信息公開公眾參與制度的建設。

(一)美國公眾參與政府信息公開考察

美國的政府信息公開制度較為完善，其政府信息公開法律體系由《信息自由法》《個人隱私法》《陽光下的政府法》《聯(lián)邦咨詢委員會法》等構成。這些立法重視保護公民享有的信息獲得權和知情權，重視信息公開的程序性保障。例如，美國《信息自由法》規(guī)定：對于聯(lián)邦政府掌握的信息，公眾有權向政府索?。粚τ诠姷恼埱?，做出準許或不準許的決定都是行政機關所應承擔的義務。在政府機關對公眾申請做出不予準許決定的情況下，必須闡述正當理由。對于政府做出的任何有關信息是否公開的決定，公眾都可以提起復議或要求進行司法審查。[9]此外，美國的《信息自由法》由具體工作部門中設置的獨立辦公室負責實施，具體負責信息公開的全面工作。

(二)瑞典公眾參與政府信息公開考察

世界上最早確立信息公開制度的國家是瑞典。在落實政府信息公開的過程中，瑞典制定了完備的救濟機制，十分重視對政府信息公開工作的監(jiān)督和制約。瑞典《表達自由法》規(guī)定：對于政府掌握的任何官方文件，只要可以為公眾所查詢，政府部門都有義務向申請查詢的公眾提供，并且應當在文件保存的地點以免費的方式向公眾提供。公眾不僅可以查詢與自身相關的文件，對與自身無關的文件只要其有意向也可以申請政府部門提供。對于公眾要求查閱官方文件的申請，公共機關有義務予以立即處理。申請人的身份和申請的動機不屬于審查的范圍，公共機關在對公眾申請查詢官方文件的申請進行審批時，不得對其進行調(diào)查。如果公共機關對公眾查詢文件的申請予以拒絕，對于公共機關做出的拒絕決定，申請人可以通過司法途徑予以救濟。瑞典在司法程序中設置有特殊程序切實保障公眾獲取信息的權利。[9]

(三)英國公眾參與政府信息公開考察

英國的信息公開法律體系以《數(shù)據(jù)保護法》和《信息公開法》為核心。英國的政府信息公開制度形成了高效的運行管理體系：公眾以書面申請的方式提出公開信息的要求；公共機關對所申請的信息是否可以公開進行審查判斷。如果可以公開，則在20天內(nèi)接收申請人材料；如果拒絕公開，則應當向申請人闡明理由，并且必須以書面形式進行。除此之外，英國還通過法律設置完備的監(jiān)督和制約體系，推進政府信息公開工作，例如，設定信息專員和專門委員會，接受公眾投訴；通過賦予公眾申請復議、申請信息裁判所進行仲裁、向法院提起訴訟等權利，對申請信息公開被拒絕的公眾予以救濟。

(四)比較考察的借鑒

各國在政治經(jīng)濟社會制度方面存有諸多不同，但在政府信息公開公眾參與方面有一些共識性的做法，值得我們借鑒。其一，要健全政府信息公開公眾參與的制度立法，以保障公眾的知情權。其二，建立完善的救濟機制，特別是在申請人受到不合理、不公正對待的情況下，公眾參與政府信息公開離不開完善的救濟機制。其三，加強政府信息公開公眾參與的程序性保障。政府信息公開公眾參與的程序與各個國家的行政管理體制密切相關，各個國家的行政管理體制不盡相同，但共同之處便是充分的程序性保障可以有效限制行政行為的肆意。其四，對公眾參與政府信息公開的門檻不能設置過高，要設立負責政府信息公開的專門機構，專司政府信息公開工作的推進和落實。

四、大數(shù)據(jù)時代完善我國政府信息公開公眾參與保障機制的建議

網(wǎng)絡時代要求有更開放的信息公開制度，網(wǎng)絡給政府信息公開以及公眾參與開辟了新路徑，同時也給政府信息公開公眾參與帶來了新問題。因此，我們必須完善政府信息公開公眾參與的技術與措施通道，修改現(xiàn)行規(guī)定，為公眾參與提供制度保障。

(一)打造公眾參與政府信息公開的網(wǎng)絡政務平臺

在網(wǎng)絡環(huán)境下任何事件一經(jīng)發(fā)生，可能在幾秒鐘內(nèi)就會被快速傳播，政府如果不能有效應對，就會陷入被動。借鑒網(wǎng)絡媒體瞬間傳播信息的特性，政府要打造好網(wǎng)絡政務平臺，以“公開為原則，不公開為例外”，實現(xiàn)信息公開的主動化、透明化。網(wǎng)絡政務是政府利用大數(shù)據(jù)技術開展行政管理和服務的方式，建立網(wǎng)絡政務平臺不僅可以提高工作效能，降低管理成本，而且能夠使政府信息公開的方式和模式得以改善，方便公眾參與，加強政府與公眾之間的溝通。整合統(tǒng)一的網(wǎng)絡政務平臺可以有效克服時間、空間等客觀條件的限制，全面提高公眾參與信息公開的便捷度。建設網(wǎng)絡政務平臺，一方面要擴大政府信息共享范圍，為公眾提供“全天候” “一站式”服務；另一方面要建立政府信息公開與公眾互動的機制，通過設置留言區(qū)、網(wǎng)上申請渠道、網(wǎng)上監(jiān)督等實現(xiàn)政府與公眾之間的“零距離”互動。

(二)完善公眾參與政府信息公開的制度與機制

《政府信息公開條例》是國務院制定的行政法規(guī)，受制于自身法律位階和效力等級的問題，對于一些領域的信息公開無能為力。例如，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放”(《檔案法》第十九條)，這與《政府信息公開條例》規(guī)定的及時公開是相矛盾的，但是《檔案法》的位階高于《政府信息公開條例》，后者不得與前者對抗。為此，我國應盡快出臺“政府信息公開法”，并對位階較高但出臺較早、不能與社會相適應的相關法律進行修訂完善，以保證政府信息公開法律體系內(nèi)部的和諧。

1.設置專門的政府信息公開機構

政府信息是否需要公開，以及如何公開都具有極強的專業(yè)性和技術性，需要進行專業(yè)化的決策，經(jīng)常會涉及對專業(yè)性問題的認定。設立政府信息公開審查機構，對處理保密和公開的關系、處理不同種類的信息公開是十分有必要的。[8]法國依據(jù)《信息安全法》的規(guī)定設立了獨立的咨詢委員會，處理要求適用于個人的信息公開申請。[10]我國可以借鑒外國經(jīng)驗，出臺法律規(guī)定政府部門中專門負責信息公開的機構及其人員組成、工作職責、工作程序與方式。設置政府信息公開專門機構可有效彌補《政府信息公開條例》只對政府信息公開進行原則性規(guī)定、不具有可操作性的缺陷，避免不同職能部門之間權責不清、互相扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，同時也便于政府集中處理信息公開中公眾參與事務。

2.放寬對申請政府信息公開的權利主體的限制

對于申請政府信息公開的權利主體，不少國家所設置的條件都十分寬松，一些國家甚至不加限制，賦予“任何人”申請政府信息公開的權利，并且不對申請目的進行審查。有學者指出：“政府信息公開制度的一個重要目的是實現(xiàn)公共信息的有效利用，限制申請主體不符合這一立法目的。”[11]我國未來可以對申請政府信息公開的主體資格放寬限制，只要不涉及國家秘密、不涉及第三人權益，公民、法人、其他組織都可以申請政府信息公開。當然，為了防止申請人濫用權利，過分加重政府機關的工作負擔，可以考慮對申請人收取合理的信息公開費用。

3.完善政府信息依申請公開程序

政府信息依申請公開的程序主要包括提交申請、受理申請、處理申請、公開信息四個階段。為方便公眾參與，應當賦予公眾選擇申請方式的權利，由申請主體自行選擇其最為方便的形式向政府部門提出信息公開的申請，具體形式可以是信函、電報傳真、電子郵件等。政府收到申請后，只要符合申請的形式要求，就應予以受理并向申請人出具受理回執(zhí)。受理之后要進行登記，以確保對每一份申請都及時予以處理。如果申請公開事項屬于重大事項或涉及第三人權益的，政府要依職權或依申請組織聽證活動，以便使當事人在是否進行信息公開的決策過程中有機會參與和表達意見、理由。政府處理的結果可能是提供信息或者是部分公開信息，也可能是駁回申請。如果拒絕信息公開，必須以書面的形式告知，并且要在通知書上注明救濟方式，以便申請人申請救濟。

(三)完善公眾參與政府信息公開制度的司法救濟機制

讓《政府信息公開條例》從紙上走向地面，從自律走向他律，必須依靠外部監(jiān)督。[12]強化政府信息公開實質(zhì)性的公眾參與，必須完善政府信息公開公眾參與的司法救濟機制。目前行政訴訟受案范圍僅限于人身權和財產(chǎn)權受侵害的情形，不利于保護公眾的知情權。建議擴大人民法院受案范圍，在《行政訴訟法》第十二條受案范圍中增加一項專門規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……認為行政機關信息公開或者不公開行為侵犯其知情權或者其他權益的。另外，我國目前法院受理的行政訴訟一般僅指向具體行政行為，這對于一般的行政訴訟案件而言是合理的，因為抽象行政行為通常情形下并不直接侵犯相對人的合法權益。但政府抽象行政行為所涉及的信息公開，很多時候會影響到一定范圍內(nèi)相對人的權益，而且不少信息公開包含在政府抽象行政行為中，對此類不合理行為如果不予救濟，將大大影響公眾知情權的實現(xiàn)，因此建議將涉及政府信息公開的抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。