美國州與地方議會監(jiān)督市政債的經(jīng)驗與啟示

●蔡芳宏

一、引言

當(dāng)前發(fā)行政府債券已經(jīng)成為地方政府最重要的債務(wù)融資方式。截至2019年6月末，全國地方政府債務(wù)余額205477億元，其中，政府債券202326億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)3151億元。①政府債券占地方政府債務(wù)的98.47%。根據(jù)《預(yù)算法》的要求，在全國人民代表大會確定全國地方債務(wù)限額后，再由財政部核定下達(dá)各省市的債務(wù)限額。在限額范圍內(nèi)，由各省市自行安排政府債券發(fā)行，并報省級人大常委會批準(zhǔn)。因此，地方政府債務(wù)全部納入人大監(jiān)督的預(yù)算內(nèi)管理。黨的十八屆三中全會提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，加強(qiáng)人大對地方政府預(yù)算的監(jiān)督是完善地方治理機(jī)制中的重要一環(huán)。而通過預(yù)算監(jiān)督加強(qiáng)對地方債務(wù)的審查與監(jiān)督已經(jīng)成為地方人大的一項重要工作。

當(dāng)前國內(nèi)專門研究人大監(jiān)督地方債務(wù)的文獻(xiàn)非常少。相關(guān)內(nèi)容主要反映在預(yù)算監(jiān)督文獻(xiàn)當(dāng)中，其主要觀點是：為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，必須將債務(wù)納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。如果政府性債務(wù)收支缺乏預(yù)算監(jiān)督，無論人大如何加強(qiáng)對其他收支的監(jiān)督，都難以有效約束政府的財政收支行為（孫德超、韓冬雪，2014）。長期以來，我國地方人大在審查監(jiān)督中存在著職責(zé)和程序不明，監(jiān)督方式不明；預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算審查流于形式；審查時間短、人大在審查和批準(zhǔn)預(yù)算時缺乏主動性和針對性等問題 （傅恒勝、劉漢勝，1990；劉來寧，1992；李誠、張永志，1999；鄧文勇，2005）。 其根源主要是預(yù)算審查機(jī)構(gòu)組織隊伍薄弱，專業(yè)性不強(qiáng)（王秀芝，2009；秦娟，2016），其次是地方人大缺乏預(yù)算修正權(quán)，地方人大的權(quán)威性不明顯 （孫德超、韓冬雪，2014）。因此，要求擴(kuò)大預(yù)算審查監(jiān)督民主參與（顧宏平，2011），改善人員素養(yǎng)結(jié)構(gòu)，健全人大監(jiān)督程序（丁一娟，2017）。

在國外，地方債作為政府財政資金重要來源之一，一直納入預(yù)算管理，接受議會的審查監(jiān)督 （馬海濤、崔運(yùn)政，2014）。當(dāng)前學(xué)者深入研究了國外通過預(yù)算管理債務(wù)方面的制度安排和經(jīng)驗借鑒（敬志紅，2011），并對地方政府債務(wù)如何納入政府預(yù)算報告作出了全面的探討（許云霄，2015），但是有關(guān)研究多數(shù)是基于政府角度（章江益，2009），而從外部監(jiān)督的視角來研究預(yù)算規(guī)范債務(wù)管理的比較少，特別是基于地方立法機(jī)關(guān)監(jiān)督的角度。

在這方面，美國州與地方議會積累了豐富的債務(wù)預(yù)算監(jiān)督經(jīng)驗，有關(guān)債務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容在其州及地方預(yù)算文件中占據(jù)著重要的位置。雖然個別州與地方政府也曾經(jīng)爆發(fā)過債務(wù)危機(jī)，但是近年來整體上取得較好的效果。2013年后，美國聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP占80%以上，而美國州和地方政府債務(wù)一直在20—25%之間波動，大約5萬多億美元。2015年，美國聯(lián)邦、州和地方政府債務(wù)占GDP的比重，分別為85.99%和21.64%。根據(jù)Statista.com的數(shù)據(jù)，2019年1月聯(lián)邦政府債務(wù)21.97萬億美元，政府機(jī)構(gòu)債務(wù)9.26萬億美元②，但是州及地方債務(wù)3.1萬億美元。這說明美國州與地方政府的債務(wù)規(guī)模穩(wěn)步下降。

當(dāng)前我國地方政府債務(wù)預(yù)算制度安排主要是基于政府監(jiān)督視角，這些政府內(nèi)部監(jiān)督制度并不完善，地方政府債務(wù)風(fēng)險有擴(kuò)大的可能，并且已經(jīng)成為政府“三大攻堅戰(zhàn)”的重要內(nèi)容之一。因此，為完善地方治理機(jī)制，加強(qiáng)地方人大對地方債務(wù)監(jiān)督，有必要學(xué)習(xí)美國的經(jīng)驗。

二、美國州與地方政府債務(wù)預(yù)算管理的特點

為滿足州與地方議會實施預(yù)算審查監(jiān)督的需求，州與地方政府的有關(guān)預(yù)算文件都已經(jīng)體系化了，體系內(nèi)容包括地方領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算建議書、年度預(yù)算簡報、財務(wù)及營運(yùn)計劃、綜合財務(wù)年度報告、資本改進(jìn)計劃、常見問題答案、補(bǔ)充資料（或參考資料）、預(yù)算編制日程安排等。與我國相比，美國部分的州與地方政府的預(yù)算文件會披露發(fā)債表決、債務(wù)政策、債務(wù)借用還等信息。由于各州與各縣市工作的重點與重心不同，債務(wù)信息披露的方式與內(nèi)容結(jié)構(gòu)等各不相同。加利福尼亞州的市政債務(wù)規(guī)模在全美居前，公開的債務(wù)信息較多，有關(guān)債務(wù)使用情況信息主要分布在諸如“五年資本改進(jìn)計劃”之類的預(yù)算文件之中。而佛羅里達(dá)州政府工作的重點是增加就業(yè)機(jī)會，債務(wù)負(fù)擔(dān)并不嚴(yán)重，因此有關(guān)預(yù)算文件中債務(wù)信息相對較少。佛羅里達(dá)州有些縣市重視債務(wù)問題，在其預(yù)算文件中也會較多地公開了債務(wù)信息。本文以美國部分州與市縣為例，簡要分析其預(yù)算文件體系中披露債務(wù)信息的特點。

（一）預(yù)算文件披露公債發(fā)行的表決信息

一般責(zé)任債券（General Obligation Bonds）為政府以信用擔(dān)保發(fā)行的債券（the full faith and credit debt）。州與地方政府發(fā)行此類債券通常要投票通過才能發(fā)行。如表1所示的2015年加利福尼亞州五年基礎(chǔ)設(shè)施計劃的債券情況附表③。由表1可知，沒有得到50%以上贊同票的債券都沒有發(fā)行；表2是德克薩斯州的蓋恩斯維爾市2002年發(fā)債公投情況。這兩個表說明，選民與社會民意對政府的一般責(zé)任債券具有決定性的影響力。這類責(zé)任債券的表決情況會在有關(guān)預(yù)算文件中披露出來。而收益類債券則只要議會表決通過就行。比如，2010年5月，佛羅里達(dá)州的蓋恩斯維爾市市政委員會一致投票通過發(fā)行8200萬美元債券，以為佛羅里達(dá)大學(xué)的研究生開發(fā)住房提供融資資金。

表1 加利福尼亞州1972年以來一般責(zé)任債發(fā)行情況單位：百萬美元

表2 德克薩斯州蓋恩斯維爾市2002年公債投票情況

（二）預(yù)算文件提供債券資金使用信息

州與地方政府債務(wù)資金一般只能用于資本性支出。資本改善計劃作為預(yù)算編制的說明是預(yù)算文件體系的重要組成部分，縣市的資本改善計劃一般作為附件直接附在預(yù)算報告之后。如表3所示的佛羅里達(dá)州蓋恩斯維爾市的五年資本項目改善計劃④。而州政府則專門形成這樣一個預(yù)算文件，作為預(yù)算報告的參考文獻(xiàn)或補(bǔ)充資料。表4所示的是加利福尼亞州五年的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，反映州政府市政債務(wù)資金的投向規(guī)模與結(jié)構(gòu)。從表中可以看出，沒有什么部門的項目支出是有基數(shù)的，是每年必須要保持一定規(guī)模的。各部門項目支出是根據(jù)實際需要安排，有些年份有較大的資本性支出，有些年份就沒有資本性支出。

表3 佛羅里達(dá)州蓋恩斯維爾市2011—2015年資本改善計劃中各部門建議資金數(shù)量 單位：美元

表4 加利福尼亞州5年的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃 單位：千美元

表5 2009年佛羅里達(dá)州蓋恩斯維爾市的債務(wù)指標(biāo)

（三）預(yù)算文件載明債務(wù)風(fēng)險控制政策

控制債務(wù)風(fēng)險的政策工具主要體現(xiàn)在兩個方面：一是債務(wù)規(guī)?？刂浦笜?biāo)；二是債務(wù)償還基金，如償債基金或雨天基金等。

1、建立債務(wù)控制指標(biāo)體系。美國州和地方債政府對債券的發(fā)行規(guī)模進(jìn)行了限制。如表5所示，以佛羅里達(dá)州的蓋恩斯維爾市為例，在其 2011—2012年的預(yù)算報告附錄中公開了2009年四項債務(wù)規(guī)?？刂浦笜?biāo)與實際值。而加州債務(wù)規(guī)?？刂浦笜?biāo)主要是債務(wù)總量占居民收入的百分比和人均債務(wù)，其衡量標(biāo)準(zhǔn)主要是與全美平均水平的比較。比如，根據(jù)穆迪公司2014年州債務(wù)中位數(shù)報告，加利福尼亞州的未償債總額占個人收入的53%，遠(yuǎn)高于全國的平均水平32%。2014年加州的人均債務(wù)是2465美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于由穆迪公司提供的全國平均水平的數(shù)據(jù)1436美元。

2、設(shè)立償債基金。在地方政府的預(yù)算中，一般都設(shè)有償債基金（Debt Service Funds），用來核算債務(wù)的本金、利息和資金來源與使用情況。如表6所示，佛羅里達(dá)州蓋恩斯維爾市養(yǎng)老責(zé)任債子基金還本付息預(yù)算安排情況?？梢娖溥€本付息支出在同一預(yù)算科目安排。州政府也有專項基金核算債務(wù)收支，如加利福尼亞州成立交通基金（Transportation Fund），用來核算償付交通建設(shè)項目的一般債券。大多數(shù)州都設(shè)有雨天基金 （Rainy Day Fund）用于平衡預(yù)算收支缺口，其資金也用于償還部分政府債務(wù)。

表6 養(yǎng)老金責(zé)任債券—2003 b系列—基金227

（四）預(yù)算文件披露債券余額的規(guī)模與結(jié)構(gòu)信息

在州和地方政府的預(yù)算文件體系中，需要披露已發(fā)行債券的種類、規(guī)模與結(jié)構(gòu)信息等內(nèi)容。如表7所示，在加利福尼亞州預(yù)算中的五年基礎(chǔ)設(shè)施計劃中，詳細(xì)披露了2014年一般責(zé)任債券余額的規(guī)模與結(jié)構(gòu)?？梢园l(fā)現(xiàn)該州的政府債券主要是一般基金債券。又如表8所示，在佛羅里達(dá)州的阿拉楚瓦縣預(yù)算文件中⑤，公開了4年地方未償還債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，也反映了債務(wù)余額與結(jié)構(gòu)的變化趨勢。在圖1的佛羅里達(dá)州的政策與預(yù)算建議中，披露了1972年以來歷年的債務(wù)余額規(guī)模，反映了其債務(wù)余額規(guī)模風(fēng)險處于控制與下降的趨勢中。

表7 2014年加利福尼亞州一般責(zé)任債務(wù)余額的規(guī)模和結(jié)構(gòu) 單位：千美元

表8 佛羅里達(dá)州阿拉楚瓦縣債務(wù)余額的規(guī)模和結(jié)構(gòu)單位：美元

圖1 佛羅里達(dá)州歷年債務(wù)余額（單位：10億美元）

三、美國州與地方議會監(jiān)督市政債的經(jīng)驗

美國州與地方政府債務(wù)預(yù)算的制度與表現(xiàn)形式有很大的差異，這種差異一方面反映了各州與各縣市在預(yù)算管理方面的自主性，另一方面也反映各州與地方議會在預(yù)算方面關(guān)注的重點有所不同。即便如此，在其預(yù)算文件體系中，披露的債務(wù)信息和管理方法與美國地方治理機(jī)制、債務(wù)管理政策法治化等制度分不開。

（一）地方治理機(jī)制中的發(fā)債表決程序保障了債務(wù)項目的公平與效率

在美國地方公共治理機(jī)制中，對重大公共事務(wù)決策進(jìn)行公投表決程序是公眾參與公共治理的重要表現(xiàn)形式。1912年至2003年期間，加利福尼亞州共有288個“全州計劃”進(jìn)行了投票，通過率是34%，在通過的計劃中，有 50%涉及稅收和支出（John G.Matsusaka，2005）。公眾對公債用途公投表決可以有效防范政府濫用舉債權(quán)，保障債務(wù)項目的社會效益。佛羅里達(dá)州州長里克·斯科特在其2015—2016財年的預(yù)算建議中，主張債務(wù)是子孫后代的稅收負(fù)擔(dān)，因此發(fā)行債券只能用于既有利于當(dāng)前又利于未來幾代人的項目。在資本改善計劃中，只有列入到計劃中的資本項目才能通過發(fā)債進(jìn)行融資，這些項目一般都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，項目的受益期比較長，采用債務(wù)資金建設(shè)一定程度上體現(xiàn)了納稅人之間的代際公平。

在地方治理機(jī)制中，雖然政府與議會分別具有執(zhí)行預(yù)算與預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力。由于一般責(zé)任債券償還資金來源是稅收，構(gòu)成納稅人的直接負(fù)擔(dān)。佛羅里達(dá)州憲法中第7章“財政與稅收”中規(guī)定，“州政府一般責(zé)任債券所借資金只能用于資本性支出，并由選舉人投票批準(zhǔn)。而沒有通過選民投票的收入債券償還資金來源不能是稅收。有征稅權(quán)的地方政府可以發(fā)行期限超過1年的債券，但只能用于資本性支出，并且由法律授權(quán)和地方有納稅義務(wù)的選民決定發(fā)行與否。”美國部分州及地方政府預(yù)算文件中詳細(xì)羅列各項公債投票表決情況，這使公債預(yù)算安排能夠符合社會需求，有利于提高債務(wù)預(yù)算資金社會效益。從議會監(jiān)督角度看，這使議會監(jiān)督市政債務(wù)預(yù)算具有民意基礎(chǔ)，對市政債務(wù)的使用效率形成硬約束。

（二）法治化的債務(wù)預(yù)算管理政策有利于控制債務(wù)償還風(fēng)險

經(jīng)歷19世紀(jì)40年代州政府的債務(wù)危機(jī)后，美國幾乎所有州和地方政府都要求遵循平衡預(yù)算規(guī)則 （章江益，2009）。具體來看，為防范地方債風(fēng)險，反映政府合理的承債能力，首先，美國州及地方議會立法約束地方債的規(guī)模控制指標(biāo)及債券品種。比如，佛羅里達(dá)州憲法中有239次用到債務(wù)的詞語，在第七章“財政與稅務(wù)”中，分六節(jié)具體明確規(guī)范了各種類型的政府公債，如州政府債券、收入債券、地方政府債券、治理污染債券、助學(xué)貸款債券、住房債券、交通運(yùn)輸與橋梁債券等。在第十二章“清單”的第九節(jié)又對前述內(nèi)容的實施作了詳細(xì)注釋說明。其次，《1985年平衡預(yù)算和赤字緊急控制法案》對地方政府的財政支出和債務(wù)有嚴(yán)格的管理政策，制定了一系列穩(wěn)定財政收支平衡的機(jī)制。目前至少16個州需要選舉人投票同意一般債務(wù)，長期債務(wù)一般需要立法批準(zhǔn)具體情況（NCSL，2010）。最后，美國《信息公開法》規(guī)定，屬于政府應(yīng)該公開的信息，必須在一年以內(nèi)通過網(wǎng)絡(luò)的方式向社會公開，行政機(jī)關(guān)無須主動公開的信息，任何人都有權(quán)請求政府主動公開（田洪俊，2010）。美國州和地方政府的預(yù)算報告及相關(guān)預(yù)算文件詳細(xì)地披露了政府債務(wù)信息，既包括存量信息也包括債務(wù)政策信息。這些預(yù)算文件大多數(shù)在互聯(lián)網(wǎng)上可以方便地查詢到。而這些信息的公開都是遵循法律要求的結(jié)果。

從議會監(jiān)督的角度看，通過債務(wù)政策法治化，控制了政府合法的承債能力和合理的舉債空間，這使議會對預(yù)算中債務(wù)規(guī)模、債資投向與債券品種的監(jiān)督具有法律依據(jù)，使議會可以很方便地對照債務(wù)政策，監(jiān)督政府的債務(wù)預(yù)算活動，控制地方債務(wù)償還風(fēng)險。

四、對中國地方人大監(jiān)督公債的啟示

美國經(jīng)驗表明，在地方公共治理機(jī)制中，議會作為民意機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)擁有重要的地位與權(quán)力，公債預(yù)算作為政府預(yù)算的重要組成部分受到議會的全過程監(jiān)督。而自我國全國人大審批地方債限額與省市人大批準(zhǔn)地方債發(fā)行計劃以來，地方債納入預(yù)算接受人大監(jiān)督已經(jīng)成為地方人大監(jiān)督地方債的重要方式，這也是完善地方治理機(jī)制中加強(qiáng)地方人大職能的一個重要方面。當(dāng)前我國地方預(yù)算制度中有關(guān)地方債內(nèi)容的安排還不完善，這不利于地方人大監(jiān)督地方債務(wù)，而美國經(jīng)驗為我國進(jìn)行這方面的改革提供了許多有益的啟示。

（一）人大審批債務(wù)預(yù)算要有反映社會輿情機(jī)制，以提高債務(wù)項目的社會滿意度

在我國，由于每年的債務(wù)限額都是年初預(yù)算編制完成后，再由人大審批通過的，年初的政府預(yù)算只包括部分新發(fā)債券資金收支安排，完整的債務(wù)預(yù)算安排只在預(yù)算調(diào)整中反映。因此，地方人大很難通過年初預(yù)算全面了解全省地方債務(wù)預(yù)算情況，也沒有通過預(yù)算監(jiān)督對具體個別發(fā)債決策進(jìn)行表決的程序安排。這樣的治理機(jī)制安排使得政府預(yù)算難以充分反映社會輿情，會影響債務(wù)項目的社會效益。

因此，學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗，有必要改革地方人大機(jī)構(gòu)的地方債務(wù)預(yù)算審批機(jī)制。首先，針對重大舉債項目，地方人大還需要舉行聽證，邀請利益相關(guān)方充分表達(dá)意見，使地方人大機(jī)構(gòu)成為債務(wù)項目利益相關(guān)方的交流與溝通平臺，通過這個平臺達(dá)成各方共識，監(jiān)督債務(wù)負(fù)擔(dān)預(yù)算的代際公平；其次，地方人大應(yīng)對政府重大債務(wù)項目進(jìn)行表決，而不是當(dāng)前的一次性批準(zhǔn)全年債券發(fā)行與債務(wù)資金使用計劃。這樣既表明地方人大對政府舉債行為具有決定性作用，又使地方人大對地方債務(wù)預(yù)算實現(xiàn)實質(zhì)性監(jiān)督，保障債務(wù)項目的社會效益。最后，人大審批政府債務(wù)的結(jié)論納入預(yù)算文件中，以表明政府的舉債行為反映了社會輿情，反映了政府執(zhí)行債務(wù)預(yù)算時肩負(fù)的公共信托責(zé)任，有利于提高政府債務(wù)項目的社會滿意度。

（二）債務(wù)預(yù)算管理政策法治化，以監(jiān)督政府的債務(wù)償還責(zé)任風(fēng)險

在我國，省級政府出臺相應(yīng)的債務(wù)計劃管理辦法與債務(wù)風(fēng)險預(yù)警辦法等。債務(wù)政策控制指標(biāo)主要是債務(wù)率與綜合債務(wù)率，其關(guān)鍵是可償債財力的計算，而可償債財力的計算非常復(fù)雜，非財政部門專業(yè)人士難以計算。這不利于社會對政府承債能力的準(zhǔn)確判斷，不利于市場對政府舉債空間的合理預(yù)期，也不利于地方人大監(jiān)督地方債規(guī)模與結(jié)構(gòu)的合理性，此外，我國地方政府主要通過借新還舊方式安排還本預(yù)算支出，造成地方債務(wù)的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象。

因此，應(yīng)學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗，以立法的方式明確債務(wù)預(yù)算管理政策。首先，以立法方式要求預(yù)算公開地方債務(wù)余額規(guī)模與結(jié)構(gòu)，方便地方人大監(jiān)督地方債務(wù)是否存在規(guī)模風(fēng)險；其次，立法建立簡單易行的地方債控制指標(biāo)，直指政府承債能力與舉債空間，以預(yù)算可用財力為基礎(chǔ)，建立償債率、利息負(fù)擔(dān)率為主的債務(wù)規(guī)?？刂浦笜?biāo)體系，以有利于地方人大監(jiān)督地方政府償還風(fēng)險；最后，除了在有關(guān)法律中明確省級預(yù)算平衡基金要覆蓋債務(wù)償還風(fēng)險，在縣市級的地方預(yù)算中要建立償債基金，統(tǒng)一安排還本付息支出，方便地方人大監(jiān)督地方政府分?jǐn)偰甓葌鶆?wù)負(fù)擔(dān)的行為，防范地方政府債務(wù)的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象?！?/p>

注釋：

①數(shù)據(jù)來自國家財政部網(wǎng)站：http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201907/t20190718_3302838.html。

②美國政府機(jī)構(gòu)債務(wù)是指聯(lián)邦機(jī)構(gòu) （如聯(lián)邦住房貸款銀行和吉利美）和政府支持的企業(yè) （如房利美和房地美）所發(fā)債券的未償總額。

③從1972年到2014共有126個債券發(fā)行項目，其中投票通過的項目99個，沒有通過的27個。

④各部門具體項目多少不一，比如公共工程有29個項目，而社區(qū)復(fù)興機(jī)構(gòu)只有一個DEPOT公園項目，為縮小表格的篇幅，這里只列各部門各年的金額匯總數(shù)。

⑤各大類型的債券可細(xì)分各項目債券。