錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策建議*

陳真亮，諸瑞琦

(浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，浙江 杭州 311300)

國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。與一般的自然保護(hù)地相比，國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國(guó)家代表性和典型性，生態(tài)系統(tǒng)更完整，其保護(hù)更嚴(yán)格，管理層級(jí)更高。各試點(diǎn)在管理體制機(jī)制設(shè)計(jì)、規(guī)劃方案制定、生態(tài)保護(hù)制度、資源監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立、政策支持保障、法制體系建設(shè)、人員隊(duì)伍培訓(xùn)、生態(tài)文化普及等方面進(jìn)行了積極探索。但隨著各地試點(diǎn)工作的推進(jìn)，一些體制性或機(jī)制性的深層次問題也逐漸凸顯。

一、國(guó)家公園體制試點(diǎn)的歷史發(fā)展概況

(一)從國(guó)家公園到國(guó)家公園體制改革

2006年，云南省基于國(guó)家公園建設(shè)的新型保護(hù)地模式的理念建立的普達(dá)措國(guó)家公園，以“特許經(jīng)營(yíng)、社區(qū)共榮”為原則(1)參見https://baike.baidu.com/item/普達(dá)措國(guó)家公園/4566758?fr=aladdin，訪問日期：2019年3月12日。，體現(xiàn)了在早期的國(guó)家公園建設(shè)中，政府就注重國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)與原住民“惠益分享”。2013年，我國(guó)的國(guó)家公園跨入一個(gè)新階段，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“建立國(guó)家公園體制”。2015年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，發(fā)改委連同13個(gè)部門印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》(下稱《總體方案》)，至此國(guó)家公園建設(shè)工作全面鋪開(2)杜群,等.中國(guó)國(guó)家公園立法研究[M].北京：中國(guó)環(huán)境出版社，2018.104.。國(guó)家公園的體制改革旨在將相關(guān)管理工作或權(quán)限集中或統(tǒng)一到一個(gè)部門中，破解在布局不合理、多頭管理、交叉重疊、產(chǎn)權(quán)不清等方面的問題。

目前，全國(guó)共有東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢江源、南山等國(guó)家公園試點(diǎn)，涉及吉林、黑龍江、青海、陜西、四川、甘肅、海南、福建、湖北、云南、浙江、湖南等12個(gè)省(市)，面積超過20萬平方公里。在開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)的省份中，共有四個(gè)省頒布了地方條例，具體如下：《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》(2016年1月1日起施行)、《三江源國(guó)家公園條例》(2017年8月1日起施行)、《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》(2018年3月1日起施行)、《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》(2018年5月1日起施行)。

(二)國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)缺乏國(guó)家基本法保障

由于我國(guó)國(guó)家公園體制改革仍然處于試點(diǎn)階段，從國(guó)家公園的立法層級(jí)上看，立法層級(jí)有高有低，大部分屬于省級(jí)人大立法。從時(shí)間上看，云南省的國(guó)家公園立法走在前列，主要在2017年《建立國(guó)家公園體制總體方案》出臺(tái)之后，十個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)逐漸制定了各自的地方條例。從國(guó)家公園所涵蓋的自然保護(hù)地來看，除了云南普達(dá)措之外，國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)原來都有設(shè)立相應(yīng)自然保護(hù)區(qū)。從立法內(nèi)容來看，與當(dāng)?shù)卦械摹白匀槐Ｗo(hù)/管理立法”作對(duì)比，如《湖北省神農(nóng)架自然資源保護(hù)條例》(已失效)、《江西武夷山自然保護(hù)區(qū)條例》。新的國(guó)家公園立法將舊的立法內(nèi)容涵蓋入內(nèi)。

2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革并組建林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子，在體制機(jī)制上進(jìn)一步促進(jìn)“九龍治水”問題的解決。如今國(guó)家公園體制改革的基本框架已經(jīng)筑就，成為我國(guó)生態(tài)文明體制改革進(jìn)展最快、成績(jī)最顯著的領(lǐng)域之一。

然而，到目前為止我國(guó)還沒有一部國(guó)家層面的國(guó)家公園基本法。為解決國(guó)家公園保護(hù)、管理工作展開無直接對(duì)應(yīng)法規(guī)的問題，其他各試點(diǎn)基本都希望出臺(tái)針對(duì)其試點(diǎn)本身的法令，學(xué)界也給予相關(guān)立法極高的關(guān)注度。在中國(guó)知網(wǎng)中以“錢江源國(guó)家公園”為主題進(jìn)行知識(shí)元搜索，觀察其研究方向的學(xué)科分布，可以發(fā)現(xiàn)主要研究領(lǐng)域集中在建筑科學(xué)與工程、環(huán)境科學(xué)與資源利用、林業(yè)、旅游四大方面，共同占75.01%，其他研究方向也主要是關(guān)于經(jīng)濟(jì)學(xué)方向，與總體的國(guó)家公園研究的學(xué)科分布相類似，都存在法學(xué)方向的研究過于薄弱的問題。在法學(xué)學(xué)科分類下以“國(guó)家公園”為主題進(jìn)行檢索，共有299條文獻(xiàn)，以“錢江源國(guó)家公園”為主題進(jìn)行檢索則無結(jié)果。

二、錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展情況

(一)近五年來錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的規(guī)范保障

錢江源國(guó)家公園是當(dāng)前全國(guó)10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)之一。錢江源國(guó)家公園自2014年進(jìn)入試點(diǎn)籌備以來已逾4年有余，為清晰地展現(xiàn)近年來錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)開展已經(jīng)進(jìn)行的工作，以下是對(duì)2014年至2019年錢江源國(guó)家公園有關(guān)的事件以及政策文件的列示。

時(shí)間進(jìn)度重要事件或政策文件2014年我省正式啟動(dòng)錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的申報(bào)與創(chuàng)建工作。2015年國(guó)務(wù)院13個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案的通知》,確定我省為開展建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)9個(gè)省(市)之一。2016年《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》獲國(guó)家發(fā)改委批復(fù)。2017年省編辦批復(fù)設(shè)立中共錢江源國(guó)家公園工作委員會(huì)、錢江源國(guó)家公園管理委員會(huì),多頭管理現(xiàn)象逐步得到改善。錢江源國(guó)家公園生態(tài)資源保護(hù)中心成立。常務(wù)副省長(zhǎng)馮飛主持召開錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)專題協(xié)調(diào)會(huì)。《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃(2016—2025)》獲省發(fā)改委批復(fù)。省人大啟動(dòng)《錢江源國(guó)家公園管理?xiàng)l例》立法起草工作。錢江源國(guó)家公園管理委員會(huì)承辦世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)亞洲區(qū)會(huì)員委員會(huì)2017年度會(huì)議。錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作聯(lián)席會(huì)議在開化縣召開。錢江源國(guó)家公園科普館項(xiàng)目開工。2018年開化人民政府與錢江源國(guó)家公園管委會(huì)聯(lián)合發(fā)布《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)山水林田河管理辦法》《錢江源國(guó)家公園分區(qū)管理辦法》《錢江源國(guó)家公園生態(tài)巡護(hù)員管理辦法》等。開化人民政府與錢江源國(guó)家公園管委會(huì)聯(lián)合發(fā)布《錢江源國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)體系》《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)林地地役權(quán)改革方案》《錢江源國(guó)家公園“清源”一號(hào)行動(dòng)實(shí)施方案》《錢江源國(guó)家公園標(biāo)識(shí)標(biāo)牌專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》《錢江源國(guó)家公園生態(tài)資源保護(hù)中心工作規(guī)則》等。衢州市委七屆四次全會(huì)確定將錢江源國(guó)家公園體制作為系列攻堅(jiān)任務(wù)之一。錢江源國(guó)家公園辦法草案開始起草。

(二)錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的獨(dú)特探索與實(shí)踐

錢江源國(guó)家公園位于浙江省衢州市開化縣，是《總體方案》中長(zhǎng)三角地區(qū)唯一一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)，也是我國(guó)一個(gè)十分重要的物種多樣性保護(hù)帶，原住民集體權(quán)屬占比為80%。錢江源國(guó)家公園在原有的古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、錢江源國(guó)家森林公園、錢江源省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等基礎(chǔ)上，借助國(guó)家公園體制改革的契機(jī)，將生態(tài)保護(hù)、景觀整理提升到一個(gè)整體性、系統(tǒng)性的層次。在國(guó)內(nèi)的十個(gè)試點(diǎn)中，錢江源國(guó)家公園又處于東南部人口較密集區(qū)、東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域、國(guó)家公園內(nèi)集體林占比較高等特殊之處。因此錢江源國(guó)家公園的管理經(jīng)驗(yàn)、立法模式以及對(duì)園區(qū)內(nèi)一些特殊問題的處理方式，也將會(huì)給其他擁有同樣特色的地區(qū)自然保護(hù)地工作開展提供有益經(jīng)驗(yàn)。為使錢江源國(guó)家公園的保護(hù)以及管理工作能夠順利展開，《錢江源國(guó)家公園辦法》已經(jīng)在醞釀起草過程中。

自錢江源國(guó)家公園獲得批復(fù)后，在制度規(guī)范層面上，錢江源國(guó)家公園起草出臺(tái)《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃(2016—2025)》。同時(shí)，《國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》提出“使園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目明確”的目標(biāo)；在管理體制上，錢江源國(guó)家公園不斷對(duì)園內(nèi)的各個(gè)部門進(jìn)行改革，逐漸解決園內(nèi)管理碎片化的問題，還積極探索跨省的區(qū)域管理合作，并于2018年11月完成了自然資源權(quán)屬確權(quán)登記工作。在原住民問題上，提出了先完成原住民搬遷，并在國(guó)家公園附近建立原住民特色小鎮(zhèn)建立的意見，同時(shí)，錢江源國(guó)家公園積極探索地役權(quán)建設(shè)，合理征收?qǐng)@內(nèi)占比達(dá)80%的集體林(3)虞虎,等.錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)功能分區(qū)研究[J].資源科學(xué)，2017,(1):21.。

總之，自2016年6月獲國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)后兩年來，錢江源國(guó)家公園機(jī)制進(jìn)一步健全、管理機(jī)構(gòu)逐漸運(yùn)行、總體規(guī)劃獲批實(shí)施、財(cái)政得到初步保障、自然資源確權(quán)登記有序推進(jìn)、積極探索跨省合作、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)現(xiàn)全覆蓋、科研科普不斷推進(jìn)等，體現(xiàn)了“夯實(shí)基礎(chǔ)、補(bǔ)齊短板、開拓創(chuàng)新”的試點(diǎn)特色，初步實(shí)現(xiàn)了全省一盤棋、管理一個(gè)頭、資源一本賬、管護(hù)一把尺、監(jiān)測(cè)一張網(wǎng)、宣教一扇窗。

三、錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)存在的問題

在取得上述工作成績(jī)的同時(shí)，錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作和《總體方案》的要求還有些差距，有的甚至有些出入。主要的問題闡述如下：

(一)法規(guī)范依據(jù)位階低、碎片化，難以形成法治化治理體系

一是法規(guī)范依據(jù)位階低，法治化程度低。錢江源國(guó)家公園包括古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、錢江源國(guó)家級(jí)森林公園、錢江源省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等。總體來看，目前錢江源國(guó)家公園的設(shè)立、規(guī)劃、資源保護(hù)與管理依據(jù)，仍停留在《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》等法規(guī)和規(guī)章層面。特別是《自然保護(hù)區(qū)條例》中的一些約束性或限制性規(guī)定已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，反而會(huì)對(duì)在國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)系統(tǒng)整合各類保護(hù)地管理體制造成一定程度的掣肘(4)黃寶榮,等. 我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的進(jìn)展、問題與對(duì)策建議[J]. 中國(guó)科學(xué)院院刊,2018,(1):76-85.。此外，國(guó)家發(fā)改委和省發(fā)改委分別批復(fù)的《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃(2016—2025)》以及開化縣和錢江源國(guó)家公園管委會(huì)層面出臺(tái)的相關(guān)辦法，也都屬于效力位階比較低的政策性或規(guī)范性文件。

二是碎片化的“一園多法”現(xiàn)象。截止2018年7月，共出臺(tái)縣本級(jí)制度6個(gè)，完成征求意見的制度2個(gè)，正在草擬的4個(gè)。此外，《開化國(guó)家公園建設(shè)管理保護(hù)條例》已被列入衢州市人大前期調(diào)研項(xiàng)目。加上之前已經(jīng)發(fā)布的實(shí)施方案和總體規(guī)劃，以及古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局、錢江源國(guó)家級(jí)森林公園管委會(huì)、錢江源省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)等三個(gè)管理機(jī)構(gòu)之前發(fā)布的政策或規(guī)范性文件，錢江源國(guó)家公園的有關(guān)法規(guī)范依據(jù)實(shí)際上出現(xiàn)了重疊化、碎片化甚至相互沖突的“一園多法”現(xiàn)象，這極易造成“縱橫交錯(cuò)”的法的適用難問題。在保護(hù)地體制語境下，分散的立法模式更多的意味著部門利益的糾葛，以及管理體制的不統(tǒng)一，既不利于統(tǒng)一政策的貫徹落實(shí)，也不利于生態(tài)生境的保護(hù)與利用(5)戴秀麗，周晗雋.我國(guó)國(guó)家公園法律管理體制的問題及改進(jìn)[J].環(huán)境保護(hù),2015,(14):41-44.。再者，省人大《錢江源國(guó)家公園管理?xiàng)l例》立法起草工作目前已經(jīng)擱置，也在一定程度上影響了錢江源國(guó)家公園法治化治理體系的一體化。對(duì)此，《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃(2016—2025)》也提出要制定《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)管理?xiàng)l例》。

(二)管理體制碎片化，暫不符合國(guó)家方案的要求

一是管理機(jī)構(gòu)級(jí)別低，難以處理復(fù)雜的自然資源產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系以及管理沖突問題。錢江源國(guó)家公園工作委員會(huì)、管委會(huì)目前屬于衢州市委市政府的派出機(jī)構(gòu)(正處級(jí))，機(jī)構(gòu)級(jí)別低，不符合《總體方案》里的“省級(jí)政府垂直管理”的要求，也沒有完成《省發(fā)改委關(guān)于省政府領(lǐng)導(dǎo)批示辦理單(家軍2016第490號(hào))的辦理意見》(浙發(fā)改函[2016]185號(hào))里的省政府垂管機(jī)構(gòu)組建要求。目前這種所謂的“區(qū)政合一、合署辦公”模式更多是宣示性與名義上的意味。換言之，一個(gè)“正處級(jí)”的錢江源國(guó)家公園管委會(huì)確實(shí)難以處理錯(cuò)綜復(fù)雜的自然資源產(chǎn)權(quán)、利益關(guān)系以及部門間的博弈關(guān)系。目前的管理目標(biāo)和管理機(jī)構(gòu)職能、權(quán)限存在不少偏差，需要省人大專門立法或省政府牽頭予以解決。

二是錢江源國(guó)家公園管委會(huì)缺少專門的政策法規(guī)科室，執(zhí)法派駐工作未到位，難以實(shí)現(xiàn)真正的、獨(dú)立的綜合執(zhí)法。實(shí)際工作中，錢江源國(guó)家公園至少涉及林業(yè)、環(huán)保、國(guó)土、水利、旅游、文化等10余個(gè)管理部門，相關(guān)的生態(tài)環(huán)境、自然資源等執(zhí)法權(quán)仍分散于各個(gè)部門，沒有真正整合到或賦權(quán)給錢江源國(guó)家公園管委會(huì)，這種生態(tài)環(huán)境、自然資源要素的多部門交叉重疊管理問題，需要構(gòu)建跨部門溝通與合作的長(zhǎng)效機(jī)制。此種多頭管理、管理權(quán)限分配混亂的局面正是由于我國(guó)沒有成立統(tǒng)一的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，這也是當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園園區(qū)管理混亂、矛盾激化、責(zé)權(quán)不清的根本原因(6)黃挺龍. 生態(tài)文明視野下的我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)研究[D].成都：成都理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017.。而《總體方案》已明確將有效解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問題作為國(guó)家公園建設(shè)的主要目標(biāo)，各試點(diǎn)開展工作也應(yīng)當(dāng)向這個(gè)目標(biāo)靠攏。

(三)集體林地比重難降低，尚未形成多元化的資金投入機(jī)制

目前，錢江源國(guó)家公園的自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記正有序推進(jìn)。但是錢江源國(guó)家公園內(nèi)的集體林地比重高達(dá)81%左右，屬于全國(guó)10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)中最高的。正在開展的錢江源國(guó)家公園林地地役權(quán)改革采取征收、租賃、贖買、特許經(jīng)營(yíng)、國(guó)有林置換等5種方式，并逐漸對(duì)位于核心保護(hù)區(qū)的古田山片區(qū)4萬多畝集體林地進(jìn)行征收(可降低12%左右)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)屬國(guó)有化。如果要對(duì)余下的69%左右的集體林地全部進(jìn)行國(guó)有化，所需費(fèi)用過高、資金巨大，難度和阻力總體比較大。大部分農(nóng)民實(shí)際上不愿意一次賣斷林地“祖宗骨”，抗拒生態(tài)移民。課題組調(diào)研過程中，有的村民甚至提出“一定要國(guó)有化嗎，一定要中央主導(dǎo)嗎？”“只要能保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性，可否加以變通？”等問題。

然而，《總體方案》要求國(guó)家公園以國(guó)家利益為主，堅(jiān)持國(guó)家所有，由國(guó)家確立并主導(dǎo)管理。并且明確指出，條件成熟時(shí)，逐步過渡到國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)意見》也明確將全國(guó)性戰(zhàn)略自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)劃定為中央財(cái)政事權(quán)?？梢钥闯?，上述這些問題和《總體方案》的要求相沖突。而且目前的錢江源國(guó)家公園財(cái)政主要以省財(cái)政專項(xiàng)資金為主，中央財(cái)政投入與保障不足，這與要確立國(guó)家主導(dǎo)性的要求是不相符合的。尚未形成多元化資金投入機(jī)制的情況下進(jìn)行國(guó)有化推進(jìn)，則會(huì)帶來資金預(yù)算不足導(dǎo)致管理、保護(hù)工作無法落實(shí)到位的問題。國(guó)有化程度的不足與財(cái)政無法保障資金還會(huì)對(duì)國(guó)家公園的公益性造成阻礙(7)黃寶榮,王毅,蘇利陽,等. 我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的進(jìn)展、問題與對(duì)策建議[J]. 中國(guó)科學(xué)院院刊,2018,(1):76-85.。

(四)缺乏有效的跨區(qū)域管理合作機(jī)制，保護(hù)地的破碎化問題依然存在

《總體方案》提出要“積極探索跨省級(jí)行政區(qū)域的國(guó)家公園管理架構(gòu)”建設(shè)。山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮保護(hù)與利用，因此為保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性，應(yīng)將周邊一些自然保護(hù)地整合進(jìn)來統(tǒng)一管理，保護(hù)區(qū)之間要實(shí)現(xiàn)良好的聯(lián)通性(8)吳曉松. 關(guān)于建立我國(guó)國(guó)家公園體制的思考[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì),2014,(8):3-6+25.。鑒于古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、錢江源國(guó)家森林公園、錢江源省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)三者在地域上相鄰，同處于一生態(tài)系統(tǒng)之中，若想要推進(jìn)更高層次、更大范圍的生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)，必須將其整合起來。但實(shí)際上三者之間的生態(tài)走廊建設(shè)不足。而且開化錢江源國(guó)家公園處于安徽、江西、浙江三省交界之處，其跨區(qū)域合作與保護(hù)還涉及安徽、江西兩省的三個(gè)縣，其中村鎮(zhèn)一級(jí)愿意合作，也已經(jīng)簽訂部分協(xié)議；但是目前縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的合作資源、力量都比較有限，難以推動(dòng)縱深的、高層次的跨行政區(qū)域合作。

確定國(guó)家公園空間布局的要求中指出：統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，合理劃定單個(gè)國(guó)家公園范圍。國(guó)家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型。我國(guó)自然保護(hù)地體系將從以自然保護(hù)區(qū)為主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐試?guó)家公園為主體，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性(9)韋貴紅.重構(gòu)自然保護(hù)地新體系[J].小康,2018,(16):26-27.。因此，如果合作保護(hù)的空間劃定、生態(tài)補(bǔ)償、管理目標(biāo)等問題得不到妥善解決，那么安徽省休寧縣嶺南省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、江西省婺源國(guó)家級(jí)森林鳥類自然保護(hù)區(qū)就難以整合進(jìn)來。目前，這種限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的、“自下而上”的跨行政區(qū)域合作層級(jí)較低，加上缺乏跨省級(jí)聯(lián)席活動(dòng)、跨區(qū)合作交流或聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，則勢(shì)必影響合作保護(hù)的可持續(xù)性以及保護(hù)地體系的一體化建設(shè)。國(guó)家公園由國(guó)家主導(dǎo)，應(yīng)有整合同一特殊生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)其他自然保護(hù)地的能力，在省級(jí)直管的模式下，跨省合作若在省級(jí)層面不作出表率，很難實(shí)現(xiàn)整合目標(biāo)。

(五)缺乏成熟規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)制度

通過制定政策規(guī)則,引導(dǎo)并規(guī)范各參與方的運(yùn)轉(zhuǎn)及相互配合,確保規(guī)范性、主動(dòng)性和平等性,是進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)的前提?？陀^而言，旅游業(yè)發(fā)展中的特許經(jīng)營(yíng)可以為當(dāng)前國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)，特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施，形成了管理者和經(jīng)營(yíng)者角色的分離，避免了重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的弊端(10)楊銳.美國(guó)國(guó)家公園體系的發(fā)展歷程及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[J].中國(guó)園林,2001,(1):62-64.。另一方面協(xié)議保護(hù)也是進(jìn)行國(guó)家公園管理的重要制度方式，即政府雇傭或聘請(qǐng)對(duì)國(guó)家公園建設(shè)管理感興趣或有一定知識(shí)技能的公眾,參與國(guó)家公園保護(hù)、經(jīng)營(yíng)、技術(shù)支持等多個(gè)方面(11)張婧雅,張玉鈞.論國(guó)家公園建設(shè)的公眾參與[J].生物多樣性,2017,(1):80-87.。但鑒于國(guó)家公園的低票價(jià)或免票制度的公益性要求，需要研究制定與國(guó)家公園體制試點(diǎn)要求相符合的特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)制度。

目前的錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)尚未形成一套相對(duì)成熟規(guī)范的制度模式。主要存在幾方面問題：一是經(jīng)營(yíng)主體不明確。政府和保護(hù)地管理者直接或間接參與經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致政府管理職能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)混淆，難以發(fā)揮政府的監(jiān)督和執(zhí)法職能；二是特許經(jīng)營(yíng)和保護(hù)程序模糊。由于缺乏規(guī)范的管理指南，流程缺乏公開公正，存在忽視社區(qū)利益的壟斷經(jīng)營(yíng)；缺乏對(duì)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目規(guī)范而導(dǎo)致開發(fā)不當(dāng)；缺乏對(duì)保護(hù)管理目標(biāo)的重視，使得不必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)影響生物多樣性等問題；三是如何結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分發(fā)揮錢江源國(guó)家公園內(nèi)的原住民的作用以及如何促進(jìn)山區(qū)農(nóng)業(yè)增值，如何將國(guó)家公園建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧有機(jī)結(jié)合起來？四是融資機(jī)制有待創(chuàng)新。除了財(cái)政專項(xiàng)投入外，由于缺乏法律法規(guī)對(duì)民間資本參與國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)融資機(jī)制的支持，使得民間資本難以有效參與，亟待建立健全激勵(lì)性融資機(jī)制。

四、錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的若干對(duì)策建議

(一)借鑒域內(nèi)外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)《浙江省錢江源國(guó)家公園保護(hù)條例》

國(guó)家公園法律體系是國(guó)家公園管理的基本依據(jù)，制定國(guó)家公園法律應(yīng)與現(xiàn)有基本法律相一致，與現(xiàn)行政策方針相協(xié)調(diào)。一是建議重新啟動(dòng)并適當(dāng)加快《浙江省錢江源國(guó)家公園保護(hù)條例》的立法起草工作。需要注意的是，要以“保護(hù)優(yōu)先”的理念來統(tǒng)籌立法，即應(yīng)該是“保護(hù)型法”，而非“管理型法”。建議采用委托立法的形式，借鑒已經(jīng)出臺(tái)的《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》《三江源國(guó)家公園條例(試行)》《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》等省人大地方法規(guī)及實(shí)踐，以及美國(guó)、加拿大、南非、英國(guó)、韓國(guó)、日本、臺(tái)灣地區(qū)等域外立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。明確國(guó)家公園在管理體制、土地權(quán)屬管理、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)劃分類、規(guī)劃制定實(shí)施、開發(fā)管理模式、資金籌措運(yùn)行、管理人員與志愿者體系建立、公眾監(jiān)督與參與機(jī)制、綜合行政執(zhí)法等各方面內(nèi)容(12)劉克勇,鄧澤林. 建立基于公共服務(wù)的國(guó)家公園體制[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì),2014,(4):3-7.。此外，要充分征詢中央政府相關(guān)部委、地方政府及主管部門、社團(tuán)組織、社區(qū)和公眾等各方主體的意見，并進(jìn)行反復(fù)修改、論證，做好與相關(guān)法律法規(guī)的銜接工作。

二是通過省級(jí)層面的“一園一法”，來解決前述碎片化、低位階的“一園多法”現(xiàn)象，提升錢江源國(guó)家公園管理體制、規(guī)劃與分區(qū)、資源保護(hù)、社會(huì)參與、法律責(zé)任等方面的法治化水平。通過地方專門立法的“先行先試”，來倒逼、固化相關(guān)改革工作。要建立健全財(cái)政資金和社會(huì)資金相結(jié)合的多元化資金投入和保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)生態(tài)功能的“準(zhǔn)國(guó)有化”，以緩解、破解《總體方案》中的一些不合理規(guī)定與要求(比如“一刀切”的所有權(quán)國(guó)有化要求、試點(diǎn)面積要求、我省沒有自然資源垂直管理的傳統(tǒng)與總體方案中管理機(jī)構(gòu)垂直管理要求之間的矛盾等)，提前謀劃2020年國(guó)家公園體制試點(diǎn)的驗(yàn)收事宜，也為國(guó)家層面的國(guó)家公園立法提供地方立法經(jīng)驗(yàn)。

(二)提升現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)級(jí)別，促進(jìn)集中、統(tǒng)一、高效的執(zhí)法

一是要根據(jù)《總體方案》的要求，結(jié)合《浙江省錢江源國(guó)家公園保護(hù)條例》的起草與出臺(tái)，進(jìn)一步提升錢江源國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)行政級(jí)別，實(shí)現(xiàn)名副其實(shí)的省政府統(tǒng)一垂直管理，完善中央地方相結(jié)合的管理模式。在體制性構(gòu)建過程中，需要堅(jiān)持整體性治理的理念，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建錢江源國(guó)家公園保護(hù)一體化,是破解碎片化治理困境的有效途徑。

二是將相關(guān)部門的行政權(quán)力集中授權(quán)錢江源國(guó)家公園管委會(huì)。進(jìn)言之，就是要將原來分散在林業(yè)、國(guó)土、環(huán)保、住建、水利、農(nóng)牧等相關(guān)部門的生態(tài)保護(hù)管理職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)籌、整合到或賦權(quán)給錢江源國(guó)家公園管委會(huì)，并下設(shè)環(huán)境資源綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)真正的集中、統(tǒng)一、高效的保護(hù)管理和綜合執(zhí)法，以實(shí)現(xiàn)錢江源國(guó)家公園管委會(huì)的權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。環(huán)境管理工作被分割成若干部分由不同的部門監(jiān)管，基于當(dāng)前日益突出的環(huán)境問題以及環(huán)境管理工作的綜合性、協(xié)調(diào)性特點(diǎn)，這種職責(zé)劃分模式已經(jīng)不適用于當(dāng)前的實(shí)際需要(13)張淏潔. 我國(guó)國(guó)家公園立法研究[D].蘭州：甘肅政法學(xué)院碩士學(xué)位論文,2017.。

三是要結(jié)合國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與國(guó)家公園體制改革的雙重契機(jī)，進(jìn)行大部門制改革，對(duì)縣政府組成部門進(jìn)行統(tǒng)一精簡(jiǎn)。涉及生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)的綜合執(zhí)法權(quán)限劃歸給管委會(huì)集中行使，其他社會(huì)管理歸地方政府；通過聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)等制度形式，充分發(fā)揮開化縣政府的積極性，各司其職、相互配合，形成多中心共同治理。此外，需要建立健全協(xié)同管理、科學(xué)咨詢和公眾參與等機(jī)制，通過技術(shù)交流、信息共享和聯(lián)合巡護(hù)、聯(lián)合執(zhí)法等，提升周邊自然保護(hù)地治理能力與跨區(qū)域合作。

(三)在“一園一法”基礎(chǔ)上，建立健全一系列管理與保護(hù)制度

在省人大立法以及錢江源國(guó)家公園管委會(huì)升級(jí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)細(xì)化、完善、整合并出臺(tái)一系列關(guān)于錢江源國(guó)家公園科研科普、生態(tài)管護(hù)公益崗位、特許經(jīng)營(yíng)、預(yù)算管理、項(xiàng)目投資、社會(huì)捐贈(zèng)、志愿者管理、訪客管理、國(guó)際合作交流、地役權(quán)與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案等辦法。同時(shí)，需要構(gòu)建以“一園一法”為主，“一園多法”為協(xié)同與補(bǔ)充的“1+N制度”法規(guī)范治理體系，完善涉及綜合管理、機(jī)關(guān)運(yùn)行和業(yè)務(wù)管理等日常管理規(guī)章制度，并將保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性作為錢江源國(guó)家公園的分區(qū)原則(14)虞虎,等.錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)功能分區(qū)研究[J].資源科學(xué),2017,39(1):20-29.，從而發(fā)揮出錢江源國(guó)家公園作為“大花園”建設(shè)空間形態(tài)排頭兵的示范效果。

另外，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，需引入政府強(qiáng)有力的激勵(lì)約束機(jī)制，出臺(tái)相關(guān)管理制度法律法規(guī)，規(guī)范國(guó)家公園利益相關(guān)者行為(15)徐寧蔚,李玉臻. 國(guó)家公園構(gòu)建過程中的演化博弈分析——基于公共價(jià)值視角[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì),2018,(4):10-16+32.。目前，錢江源國(guó)家公園通過保護(hù)地役權(quán)與生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合的做法，探索解決科學(xué)管控難、統(tǒng)一管理難和資金供給難等問題。以地役權(quán)合同的形式明確供役地人和需役地人的權(quán)責(zé)利，以此回應(yīng)南方集體林占比過高的問題。希望能夠解決自然保護(hù)地因?yàn)闄?quán)屬不一致造成的生態(tài)系統(tǒng)和景觀破碎化問題,緩解社區(qū)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾(16)王宇飛,等.基于保護(hù)地役權(quán)的自然保護(hù)地適應(yīng)性管理方法探：以錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)為例[J].生物多樣性，2019,(1):88-96.。

(四)構(gòu)建多元化資金投入機(jī)制，促進(jìn)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村振興

通過《浙江省錢江源國(guó)家公園保護(hù)條例》，正式將國(guó)家公園的發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，為地役權(quán)改革、生態(tài)補(bǔ)償以及跨區(qū)域合作等提供穩(wěn)定的財(cái)政保障，從而充分有效的保護(hù)試點(diǎn)區(qū)的自然資源與人文資源。此外，可借鑒域內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立適合浙江實(shí)際的新型“市場(chǎng)化”投融資機(jī)制(比如發(fā)行生態(tài)彩票等)，提升錢江源國(guó)家公園整體形象和品牌價(jià)值。雖然對(duì)于國(guó)家重要自然與歷史性旅游資源,應(yīng)以國(guó)家保護(hù)投入為主,如果其他資金占主體地位,很可能帶有附加條件,使保護(hù)的目的難以實(shí)現(xiàn)(17)費(fèi)寶倉.美國(guó)國(guó)家公園體系管理體制研究[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯,2003,(4):121-123.。并且美日德三國(guó)國(guó)家公園管理中也都將政府的公共財(cái)政作為國(guó)家公園支出的主要資金來源，政府有力的財(cái)政支持使得國(guó)家公園具有顯著的公共產(chǎn)品的特征(18)豐婷.國(guó)家公園管理模式比較研究：以美國(guó)、日本、德國(guó)為例[D].上海：華東師范大學(xué),2011.。但如此一來就忽略了自然資源本身在可持續(xù)利用范圍的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能，造成了資源的浪費(fèi)。曾經(jīng)，技術(shù)被當(dāng)作掠奪自然的工具,甚至被當(dāng)作對(duì)付和控制人的新形式。但如今通過媒體技術(shù)等進(jìn)行宣傳，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與廣大民眾進(jìn)行直接對(duì)接，即使不進(jìn)行不破壞性利用，也能吸引到人們?yōu)閲?guó)家公園的文化及生態(tài)價(jià)值買單。

國(guó)家公園體制試點(diǎn)要做到生態(tài)美、百姓富的相統(tǒng)一，體現(xiàn)全面公益性以及共有共建共享的理念。具體而言，需要建立健全多元化、因地制宜的社區(qū)發(fā)展機(jī)制(比如基于集體林入股的股份合作社、生態(tài)補(bǔ)償、特許經(jīng)營(yíng)與協(xié)議保護(hù)、設(shè)置生態(tài)管護(hù)公益崗位、發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)與品牌增值等)，以及對(duì)民間資本聚合起來投資國(guó)家公園事業(yè)作出激勵(lì)性規(guī)定，可以促進(jìn)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的“鄉(xiāng)村振興”。保護(hù)地建設(shè)對(duì)原住民的影響大致包括保護(hù)地發(fā)展旅游業(yè)給社區(qū)帶來就業(yè)、平等經(jīng)營(yíng)權(quán)、收入分配等方面的影響(19)苗鴻.自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)管理:問題與對(duì)策[A]. 中國(guó)科學(xué)院生物多樣性委員會(huì)等.生物多樣性保護(hù)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展——第四屆全國(guó)生物多樣性保護(hù)與持續(xù)利用研討會(huì)論文集[C].2000:14.。在強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的統(tǒng)一，促進(jìn)國(guó)家公園的生態(tài)振興。在進(jìn)行國(guó)家公園自然遺產(chǎn)保護(hù)的同時(shí)，產(chǎn)出生態(tài)效益又能附帶一定經(jīng)濟(jì)效益才是真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語

“生態(tài)保護(hù)法”是環(huán)境法的重要組成部分,它不是某個(gè)單一的法律法規(guī)，而是一系列與生態(tài)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)的總稱，其調(diào)整對(duì)象主要涉及自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、珍稀動(dòng)植物、自然和文化遺產(chǎn)等特殊自然環(huán)境要素的保護(hù)(20)陳真亮.環(huán)境法典立法研究：理念與方法[M].法律出版社，2016.。而國(guó)家公園為保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用而由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理的。對(duì)推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，具有極其重要的意義。雖然世界各國(guó)國(guó)家公園發(fā)展不同程度，并且國(guó)情的差異導(dǎo)致國(guó)家公園發(fā)展模式在全球產(chǎn)生分異(21)肖練練,等.近30年來國(guó)外國(guó)家公園研究進(jìn)展與啟示[J].地理科學(xué)進(jìn)展,2017,(2):244-255.。但仍可選擇印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家作為借鑒對(duì)象：這些國(guó)家與我國(guó)同為人多地少的發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、公民環(huán)保意識(shí)、人地關(guān)系等方面與我國(guó)國(guó)家公園較為相似(22)秦天寶.論我國(guó)國(guó)家公園立法的幾個(gè)維度[J]. 環(huán)境保護(hù),2018,(1):41-44.。

2019年，我國(guó)將加快推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，編制《全國(guó)國(guó)家公園總體發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)布國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，組織開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)綜合評(píng)估，認(rèn)真總結(jié)可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)，確保2020年基本完成試點(diǎn)任務(wù)。此外，國(guó)家層面還將啟動(dòng)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫建設(shè)，制定國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理辦法、巡護(hù)管理辦法、建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入清單，抓好生態(tài)環(huán)境和自然資源監(jiān)測(cè)試點(diǎn)。因此要建設(shè)好我國(guó)的國(guó)家公園，需要總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際有益做法，立足我國(guó)國(guó)情，提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。各試點(diǎn)區(qū)在自然資源確權(quán)登記、跨行政區(qū)管理機(jī)制、多元化資金保障機(jī)制、特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)制度等方面都有大同小異的問題，將來國(guó)家公園體制的完善方面需要上述這些問題上進(jìn)行重點(diǎn)突破，以進(jìn)一步推動(dòng)試點(diǎn)國(guó)家公園生態(tài)狀況的持續(xù)改善。