健康老齡化視角下的我國(guó)老年體育公共政策研究

朱江華，張勝男

引言

人口老齡化是21世紀(jì)全球性難題，世界衛(wèi)生組織(WHO)于1990年提出實(shí)現(xiàn)“健康老齡化”的目標(biāo)。我國(guó)是世界上老年人口最多的國(guó)家，人口老齡化形勢(shì)更為嚴(yán)峻。在1995年10月，中國(guó)老齡委、老年學(xué)學(xué)會(huì)、衛(wèi)生部醫(yī)政司召開(kāi)的全國(guó)老年醫(yī)療保健研討會(huì)上，我國(guó)人口學(xué)與老年學(xué)家、老年學(xué)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄔滄萍教授首次對(duì)健康老齡化做了系統(tǒng)闡釋;2017年3月全國(guó)老齡辦等13部委專門(mén)印發(fā)了“十三五”健康老齡化規(guī)劃，對(duì)實(shí)現(xiàn)健康老齡化做出了詳細(xì)部署。健康老齡化是我國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題的一項(xiàng)戰(zhàn)略對(duì)策和目標(biāo)，老年體育則是實(shí)現(xiàn)健康老齡化的重要途徑之一，而作為頂層設(shè)計(jì)的老年體育公共政策則是老年體育發(fā)展的重要保障。所以，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、及早布局、順應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變化，堅(jiān)持持續(xù)、健康、參與、公平的原則，加快構(gòu)建以社會(huì)保障、養(yǎng)老服務(wù)、健康支持、宜居環(huán)境為核心的應(yīng)對(duì)老齡化的制度框架，讓老年體育公共政策的不斷完善護(hù)航老年體育的發(fā)展。

1 我國(guó)老年體育及其公共政策的演進(jìn)

1.1 老年體育現(xiàn)狀

根據(jù)全民健身活動(dòng)狀況調(diào)查公報(bào)的情況顯示：我國(guó)參與體育鍛煉的人口年齡分布，呈現(xiàn)出隨年齡增大參加體育鍛煉的人數(shù)百分比降低的特點(diǎn)，老年體育在我國(guó)的發(fā)展還不成熟，相關(guān)的法律政策還有待完善。而老年體育作為老年生活的重要組成部分，對(duì)老年人的身體狀況、生活質(zhì)量有著重要影響，這又關(guān)系著健康老齡化的實(shí)現(xiàn)。人體的老化是不可避免的現(xiàn)象，這不僅是一個(gè)生物學(xué)過(guò)程，更是一個(gè)社會(huì)化過(guò)程[1]。從生理過(guò)程看，這個(gè)時(shí)期人的各種器官功能在衰退，各種慢性疾病的患病率較高，對(duì)老年健康服務(wù)的需求不斷釋放，這里的老年健康是一個(gè)綜合性概念，包含身體健康、心理健康、老年生活質(zhì)量?jī)?yōu)良等；從社會(huì)過(guò)程來(lái)看，老年人已經(jīng)履行了自己的社會(huì)責(zé)任,逐漸退出工作崗位，淡出主流社會(huì)，成為社會(huì)的邊緣群體，他們的體育健身需求沒(méi)有得到很好的滿足。通過(guò)適當(dāng)?shù)捏w育鍛煉不僅可以強(qiáng)健身體、預(yù)防疾病減少在健康方面的花費(fèi)，還可以減輕已患病的老人因疾病帶來(lái)的痛苦，有助于康復(fù)；此外，還可以作為一種社交途徑，給單調(diào)的老年生活增添樂(lè)趣；最后，體育鍛煉還可以極大減緩人體老化的速度。綜上，老年體育是應(yīng)對(duì)人口老齡化的一把利器，能夠極大助推健康老齡化的實(shí)現(xiàn)。

1.2 老齡化政策和體育政策中關(guān)于老年體育的政策演進(jìn)

鑒于我國(guó)關(guān)于老年體育政策分散在不同部門(mén)的政策文件中，所以關(guān)于老年體育公共政策的梳理從老齡化政策和體育政策這兩個(gè)角度展開(kāi)。此外，我國(guó)雖然是于1999年正式進(jìn)入老齡化社會(huì)的，但是在1994年頒布了第一部老齡工作規(guī)劃，所以關(guān)于老年體育的公共政策梳理主要是從1994年開(kāi)始的。老年體育在國(guó)家層面的老齡化政策中有所涉及，現(xiàn)將相關(guān)政策匯總?cè)缦?表1)。

表1 老齡化政策中關(guān)于老年體育的政策匯總表

在體育政策中專門(mén)關(guān)于老年體育的政策并不多，主要匯總了國(guó)家體育總局政策法規(guī)司官網(wǎng)上公布的現(xiàn)行有效的關(guān)于老年體育的一些政策(表2)。

表2 體育政策中關(guān)于老年體育的政策匯總

從1994年縱向概覽我國(guó)相關(guān)的老年體育公共政策，可以看出我國(guó)在老年體育的制度供給與法律設(shè)計(jì)方面取得不少成就。國(guó)家在宏觀層面對(duì)老年體育做出了科學(xué)引導(dǎo)；逐步加強(qiáng)老年文化體育工作，發(fā)展老年文化體育事業(yè)，公共體育場(chǎng)所等要為老年人提供優(yōu)先優(yōu)惠服務(wù)；老齡委、民政部、國(guó)家體育總局等部門(mén)也在加強(qiáng)合作共同促進(jìn)老年體育的發(fā)展，例如“醫(yī)體融合”、老年健康教育等。但是，也要認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行的老年體育公共政策存在進(jìn)一步完善的空間。

2 研究我國(guó)老年體育公共政策的必要性

2.1 我國(guó)嚴(yán)峻的人口老齡化現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)需要

我國(guó)在1999年進(jìn)入了老齡社會(huì)；之后十年老齡化程度日益加深，2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示我國(guó)60歲以上人口達(dá)到1.77億人，占總?cè)丝诘?3.32%；近三年老齡化更是快速發(fā)展(詳見(jiàn)表3)；目前我國(guó)是世界上唯一的老年人口過(guò)兩億的國(guó)家。2006年2月全國(guó)老齡辦首次發(fā)布的《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》將21世紀(jì)我國(guó)的人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)分為三個(gè)階段：第一階段是21世紀(jì)前20年的快速老齡化，將出現(xiàn)2.48億老年人口;第二階段是從2021年到2050年的加速老齡化，老年人數(shù)將過(guò)4億，大約在2023年老年人口將與0-14歲的少兒人口在數(shù)量上相等;最后，2051年到2100年是穩(wěn)定的重度老齡化階段，老年人口規(guī)模將穩(wěn)定在3至4億，在2051年老年人數(shù)將達(dá)到少兒人數(shù)的兩倍，老齡化水平基本穩(wěn)定在31%左右。由此可以看出我國(guó)人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻。

表3 2015—2017年我國(guó)60歲及以上老年人口情況匯總表

數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

2.2 老年體育公共政策理論研究缺失的客觀需求

在學(xué)術(shù)界關(guān)于老年體育的研究不少，主要集中在老年體育的現(xiàn)狀研究(鍛煉現(xiàn)狀、科研現(xiàn)狀、消費(fèi)現(xiàn)狀、組織管理現(xiàn)狀)、老年體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、老年體育的公共服務(wù)供給等方面。但是關(guān)于老年體育公共政策的研究不多，以CNKI中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)為文獻(xiàn)來(lái)源，一次檢索以主題為檢索項(xiàng)，檢索“老年體育”二次檢索以“主題”為檢索項(xiàng)，檢索“政策”從2009年到2017年共計(jì)48篇，由此可以看出學(xué)術(shù)界關(guān)于老年體育公共政策的研究并不多。

2.3現(xiàn)行老年體育公共政策不斷完善的內(nèi)在要求

首先，我國(guó)老齡化程度每年都在以不同的比率加深，要求相應(yīng)的政策動(dòng)態(tài)調(diào)整。其次，國(guó)家對(duì)群眾體育的重視在不斷的強(qiáng)化，2009年《全民健身?xiàng)l例》的頒布，開(kāi)始把政策重點(diǎn)從競(jìng)技體育轉(zhuǎn)向全民健身的群眾體育；2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》又將全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略；老年體育作為群眾體育的重要組成部分，更要不斷完善自身的政策，同時(shí)，隨著生活水平的不斷提高，人民群眾的需求在不斷的改變。正如十九大報(bào)告中指出的：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。老年人對(duì)體育健身的需求也在日臻提高，這些都要求老年體育公共政策要不斷完善以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。

3 我國(guó)老年體育公共政策存在的主要困境

3.1 政策分布相對(duì)零散

獨(dú)立的老年體育政策數(shù)量少，相對(duì)零散，頂層設(shè)計(jì)有待提高。到目前為止，關(guān)于老年體育的政策大部分都是以通知或意見(jiàn)的形式出臺(tái)，權(quán)威度有待提升；并且專門(mén)針對(duì)老年體育的意見(jiàn)和通知僅有三份，分別是1999年的《關(guān)于加強(qiáng)老年人體育工作的通知》(2014年9月1日宣布廢止)、2000年的《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》和2015年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下老年人體育工作的意見(jiàn)》；其它的都是分散在不同部門(mén)的政策文件中略有提及。而在我國(guó)的政府管理體制中，國(guó)務(wù)院各部委和省級(jí)政府是一個(gè)級(jí)別，國(guó)務(wù)院各直屬機(jī)構(gòu)的級(jí)別低于省級(jí)政府，它們不可以向省級(jí)政府發(fā)出有約束力的命令,國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)及國(guó)家體育總局制定的政策不能對(duì)省級(jí)政府發(fā)號(hào)施令，只能要求省級(jí)政府相應(yīng)的各廳(局)執(zhí)行政策。這不利于老年體育公共政策的有效執(zhí)行。

3.2 政策配套實(shí)施細(xì)則有待完善

老年體育公共政策的制定更多的是宏觀層面給出相關(guān)意見(jiàn)和指導(dǎo)，缺少微觀層面的說(shuō)明和規(guī)定，配套實(shí)施細(xì)則少[4]。大部分都停留在戰(zhàn)略性規(guī)劃層面，還未形成具體可實(shí)施的制度和機(jī)制。比如2000年國(guó)家體育總局發(fā)布的《老年體育發(fā)展規(guī)劃》和2015年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下老年人體育工作的意見(jiàn)》這兩個(gè)政策涵蓋了經(jīng)費(fèi)保障、優(yōu)惠服務(wù)、社會(huì)指導(dǎo)員、場(chǎng)地設(shè)施等幾乎所有的方面，但是只是在寬泛的給出相關(guān)意見(jiàn)和指導(dǎo)而沒(méi)有微觀的規(guī)定和說(shuō)明，增加了政策實(shí)施的難度。在我國(guó)地方，雖然有的省份根據(jù)國(guó)家通知、意見(jiàn)頒布了相應(yīng)的老年體育公共政策，但更多也是在套用國(guó)家的老年體育公共政策。

3.3 政策制定忽視老年人年齡段的異質(zhì)性

政策制定忽視了老年人年齡段的異質(zhì)性。將時(shí)間跨度為大約二三十年的老年期用老年健身統(tǒng)一囊括進(jìn)行安排部署，有失具體性和科學(xué)性。與之相對(duì)比的是時(shí)間跨度為十幾年的青少年細(xì)分為幼兒、少兒、青年等不同的階段施以不同的體育計(jì)劃。在美國(guó)的代表性政策《國(guó)家藍(lán)圖》中，明確將老年人按年齡段劃分為不同人群，細(xì)化為 50 歲、60 歲、 75 歲及以上人群，他們要有區(qū)別的進(jìn)行體育活動(dòng)。除了老年人的年齡外，還提出身體狀況、老年人的收入水平、平時(shí)體育參與率都是影響老年人體育活動(dòng)的重要因素。

3.4 政策激勵(lì)機(jī)制有待提高

受特定歷史原因的影響，過(guò)去我國(guó)體育關(guān)注的重點(diǎn)是競(jìng)技體育，自2008年奧運(yùn)會(huì)以來(lái)，群眾體育才受到越來(lái)越多的重視，2009年《全民健身?xiàng)l例》的頒布開(kāi)始把政策側(cè)重點(diǎn)從競(jìng)技體育轉(zhuǎn)向群眾體育，但是老年體育作為群眾體育的重要組成部分，其政策的關(guān)注度與嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)是不平衡的。在國(guó)家體育總局的官網(wǎng)上有競(jìng)技體育和青少年體育的專欄，卻沒(méi)有老年體育。

4 完善我國(guó)老年體育公共政策的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)關(guān)于老年體育公共政策存在的完善空間，從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、細(xì)化老年體育公共政策、提高老年體育公共政策的激勵(lì)機(jī)制、發(fā)揮“智庫(kù)”的作用夯實(shí)老年體育公共政策的理論基礎(chǔ)四個(gè)方面提出改進(jìn)措施。

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)使其更具權(quán)威性

老年體育公共政策是老年體育發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)，指引著老年體育的發(fā)展方向。應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，成立專門(mén)的老年體育部門(mén)，統(tǒng)一主管老年體育的一切工作，使其更具權(quán)威性，也有助于打破我國(guó)長(zhǎng)期存在的“條塊分割”的體制慣性。但是并不是說(shuō)，其它相關(guān)部門(mén)不能介入老年體育工作，因?yàn)槔淆g化問(wèn)題本身是一個(gè)涉及方方面面復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，只是有一個(gè)核心從而保證政策的權(quán)威度便于政策順利執(zhí)行，有助于保證各方的共同利益， 減少政策執(zhí)行阻力。

4.2 細(xì)化政策使其更具操作性

要細(xì)化我國(guó)的老年體育公共政策，實(shí)現(xiàn)宏觀與微觀的有效結(jié)合。而美國(guó)在這方面的做法或許值得我們借鑒，美國(guó)老年體育公共政策的制定更加注重微觀操作層面、注重政策的完整性，同時(shí)國(guó)家戰(zhàn)略層面的政策往往會(huì)有配套的規(guī)定，更加具體、細(xì)化便于指導(dǎo)和參考。在制定政策時(shí)，不應(yīng)只是停留在“要怎樣”、“應(yīng)該怎樣”，比如我國(guó)的《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》中的要加強(qiáng)老年人體育的法制建設(shè)，要加強(qiáng)老年人體質(zhì)與健康的科學(xué)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)，應(yīng)該進(jìn)一步指出“誰(shuí)加強(qiáng)”、“從哪些方面加強(qiáng)”“加強(qiáng)的量化目標(biāo)是什么”等等，保證政策的剛性執(zhí)行，避免選擇性執(zhí)行、替代性執(zhí)行。另外，在政策制定時(shí)將老年人的年齡段的異質(zhì)性考慮進(jìn)去，針對(duì)不同年齡段制定相應(yīng)的政策。所以，可以參照美國(guó)的方法將老年人按年齡段劃分為不同人群，有區(qū)別的制定老年體育公共政策。

4.3 完善政策激勵(lì)機(jī)制使其更具吸引力

我們習(xí)慣于將青少年和成年人作為體育的對(duì)象，而忽略了老年群體。老年是人生的最后階段，老年體育則是人生之前各階段體育效果的終審與總結(jié)，所以，體育只有在解決了老年階段存在的相關(guān)需求之后，才能展現(xiàn)出自己的終極價(jià)值，才能呈現(xiàn)出對(duì)整個(gè)生命過(guò)程的意義。因此，政府有理由也有義務(wù)增加對(duì)老年體育公共政策的關(guān)注度，提高老年體育公共政策的激勵(lì)機(jī)制，給老年人享受更好的健康和更高的生活品質(zhì)提供政策保障?？梢灾贫ㄏ嚓P(guān)稅收優(yōu)惠政策吸引市場(chǎng)和體育非營(yíng)利組織參與到老年體育的發(fā)展中來(lái)。

4.4 發(fā)揮“智庫(kù)”作用使其更具科學(xué)性

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，理論研究可以碰撞出新思想，新思想引領(lǐng)決策，進(jìn)而產(chǎn)生政府政策?！爸菐?kù)”作為政策決策過(guò)程中的一種組織和制度安排，是提升國(guó)家治理能力和決策科學(xué)化的重要抓手和有力武器，為公共決策、政策制定提供智力支持。因此，在老年體育公共政策等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題上，我們可以充分發(fā)揮“智庫(kù)”的作用彌補(bǔ)老年體育公共政策理論研究的缺失，尤其是特色新型“體育智庫(kù)”的作用?！绑w育智庫(kù)”要以問(wèn)題意識(shí)和應(yīng)用導(dǎo)向來(lái)發(fā)揮自身的作用,還可以依托高校豐富的教育資源形成“高校附屬型體育智庫(kù)”，充分發(fā)揮高校的學(xué)術(shù)優(yōu)勢(shì)?？梢猿闪⑾鄳?yīng)的課題小組進(jìn)行相關(guān)調(diào)研，通過(guò)實(shí)地考察、數(shù)據(jù)分析等方法為老年體育的政策制定提供現(xiàn)實(shí)狀況和數(shù)據(jù)支撐，保障它的科學(xué)性、有效性。這不僅對(duì)老年體育工作有所助益，對(duì)“高校智庫(kù)”的發(fā)展也是機(jī)遇，讓高校更好地承擔(dān)起了新時(shí)代賦予中國(guó)特色“新型智庫(kù)”的職責(zé)和使命。有助于打造一支堅(jiān)持正確政治方向、具有公共政策研究和決策咨詢能力的高端特色新型高校智庫(kù)。

5 結(jié)論

嚴(yán)峻的人口老齡化是我國(guó)的基本國(guó)情和不得不面對(duì)的社會(huì)問(wèn)題，健康老齡化是我們的目標(biāo)追求，老年體育助力健康老齡化的實(shí)現(xiàn)，老年體育公共政策保障和指引老年體育的發(fā)展。十三五時(shí)期是全面建成小康社會(huì)決勝階段的關(guān)鍵時(shí)期，是應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是老年體育發(fā)展的黃金期，所以無(wú)論是“健康老齡化”的實(shí)現(xiàn)還是老年體育的發(fā)展都呼吁著，我們思考“健康老齡化視角下完善我國(guó)老年體育公共政策”這一問(wèn)題。開(kāi)創(chuàng)老年體育的新局面進(jìn)而保障老年人的合法權(quán)益，讓他們有質(zhì)量的安享晚年，即通過(guò)“老有所健”實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所為、老有所教、老有所學(xué)、老有所樂(lè)。這也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要組成部分。