內(nèi)蒙古地區(qū)政府信用領(lǐng)域授信策略研究

郭彥潔 高峰 張杰

（中國郵政儲蓄銀行內(nèi)蒙古分行，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000）

一、政府信用領(lǐng)域主體特點

（一）債務(wù)成因多樣

地方政府所負(fù)各種債務(wù)的總體規(guī)模已相當(dāng)龐大，地方政府的舉債行為又十分分散，產(chǎn)生債務(wù)的原因多樣，既有企業(yè)貸款困難由地方政府出面擔(dān)保或提供變相擔(dān)保向銀行融資所形成的債務(wù)，也有因稅款征收不足或挪用資金等原因造成的社會保障資金存在缺口，既有糧食企業(yè)虧損掛賬，也有拖欠中小學(xué)教職工工資，還有拖欠企業(yè)工程建設(shè)項目施工款、清理合作基金會貸款和項目配套資金短缺等等而形成的債務(wù)。

（二）舉債形式豐富

地方政府主要是以借貸、拆借、擔(dān)保、拖欠工程款及個人款、掛賬等形式向商業(yè)銀行、國際金融組織、外國政府、上級財政部門甚至民間個人等渠道取得借款，借款形式豐富。

（三）舉債方式隱蔽

地方政府舉債大都巧借名目，地方政府在舉債問題上隱蔽性強，再加上缺乏必要的信息披露機制，透明度更差，易形成“暗箱操作”。

（四）還債時間較長

地方政府負(fù)債較多，地方財源不足導(dǎo)致無力償還、為還債而舉借資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，并且，地方政府債臺高筑致使很多政策和措施在執(zhí)行中難以首尾兼顧，成為經(jīng)濟改革和社會發(fā)展中的壓力和掣肘，損害了政府的形象和公信力。

二、內(nèi)蒙古財政收支分析

（一）內(nèi)蒙古財政收支情況

1.內(nèi)蒙古財政總體情況

由于2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)主動調(diào)整財政和經(jīng)濟數(shù)據(jù)，細(xì)分項稅收和非稅收收入和比例沒有披露，這也是內(nèi)蒙古2017年增速較全國落后的原因。內(nèi)蒙古財政收入自2017年以來下降較大，財政支出保持較高強度，但支出進(jìn)度總體放緩，對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持力度進(jìn)一步加大，2018年上半年，內(nèi)蒙古自治區(qū)一般公共預(yù)算收入968.58億元，比上年同期降低141.9億元，同比降低12.8%，降幅較上年同期降低19.1個百分點，其中，稅收收入767.00億元，同比下降2.73%；非稅收入201.58億元，同比下降37.40%。上半年，全區(qū)一般公共預(yù)算支出2116.10億元，比上年同期降低246.4億元，同比下降10.43%。

2015年-2018年上半年內(nèi)蒙古財政收支情況

2.內(nèi)蒙古地級市財政情況

內(nèi)蒙古下轄地級市9個，其中，鄂爾多斯在經(jīng)濟體量和增速在區(qū)內(nèi)明顯領(lǐng)先，2017年GDP體量為3579.81億元。其次，在剔除虛增空轉(zhuǎn)和價格因素后，包頭、烏海、烏蘭察布、呼和浩特2017年的經(jīng)濟增速均在5%以上。相比之下，通遼、呼倫 貝爾2017年的經(jīng)濟體量增速不足1%。

內(nèi)蒙古自治區(qū)各地級市州GDP體量

財政收入方面，鄂爾多斯在一般財政收入的體量上也相對較大，其次是呼和浩特和包頭。而從 2017年財政收入同口徑增速上看，通遼同比增長 6.8%為全省領(lǐng)先。

2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)各地級市州一般公共財政收入

2017年內(nèi)蒙古各地級市州財政收入增速

（二）財政預(yù)算情況

近年來，內(nèi)蒙古地區(qū)財政繼續(xù)加大與人民生活直接相關(guān)的教育、“三農(nóng)”、社會保障、等民生領(lǐng)域投入力度，采取多項措施加快民生資金支出進(jìn)度。其中，教育支出占比均保持在10%以上。2018年，內(nèi)蒙古自治區(qū)一般公共預(yù)算收入預(yù)計為1750億元，按可比口徑增長6%左右。綜合考慮財政收入規(guī)模、中央各類轉(zhuǎn)移支付、新增地方政府債券等因素，全區(qū)一般公共預(yù)算支出預(yù)計為4850億元，增長7%以上。2018年，內(nèi)蒙古地方財政主要投入農(nóng)林水、社會保障和就業(yè)、住房保障以及城鄉(xiāng)社區(qū)、交通運輸?shù)确矫?，分列前三位，分別占總支出比值的15.2%、13.3%和13.1%。

2016-2018年內(nèi)蒙古本級一般公共預(yù)算支出主要領(lǐng)域占比

三、授信管理策略與風(fēng)險控制

（一）授信管理要點提示

關(guān)注地方政府償付意愿和償付能力。部分行業(yè)項目普遍存在財政補貼、財政收支兩條線及需要財政資金作為還款來源的情況，地方政府的償付意愿與能力十分重要。關(guān)注國家發(fā)布相關(guān)文件對地方政府性債務(wù)、地方政府融資平臺清理及其客戶所在地政府的影響。

存量客戶實施分類管理。根據(jù)客戶資信、銀企往來、經(jīng)營實力、市場形象等要素，對現(xiàn)有存量客戶進(jìn)行梳理，區(qū)分為維持與壓縮兩類，實施差別化的授信管理政策。主要選擇與我行有較長時間的戰(zhàn)略合作關(guān)系，結(jié)算相對集中我行，綜合貢獻(xiàn)度較高，能有效配合我行貸款管理，經(jīng)營和財務(wù)狀況較好，屬于全國性或區(qū)域性龍頭企業(yè)作為我行予以保留的維持類客戶。

關(guān)注企業(yè)總體抗風(fēng)險能力。地方政府融資平臺的項目社會效益明顯，但往往投資周期長、投資金額大、資本回報率偏低，加上企業(yè)規(guī)模普遍偏小，營運、盈利能力等財務(wù)指標(biāo)有待改善，重點關(guān)注、綜合分析客戶總體償債能力、抗風(fēng)險能力。

（二）風(fēng)險控制措施

1.揀選優(yōu)質(zhì)平臺合作 遵循風(fēng)險和效益相匹配的原則

合作主體方面，未來我行應(yīng)揀選資產(chǎn)負(fù)債率低、現(xiàn)金流穩(wěn)定以及信息披露制度完善的平臺公司進(jìn)行合作。

隨著融資平臺逐步實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展、運營規(guī)范，資產(chǎn)負(fù)債率低、現(xiàn)金流穩(wěn)定以及信息披露制度完善的經(jīng)營性融資平臺將成為我行的主要合作對象。在遵循“三個平衡”的原則——項目現(xiàn)金流平衡、融資主體自身現(xiàn)金流平衡、區(qū)域財政平衡基礎(chǔ)上，我行對融資平臺的授信將會遵循更加審慎的原則，實現(xiàn)風(fēng)險和收益相匹配的目標(biāo)。

2.探索多融資渠道 促進(jìn)非標(biāo)產(chǎn)品向標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品轉(zhuǎn)變

產(chǎn)品方面，我行和地方政府融資平臺未來可探索更多地融資渠道，從表內(nèi)貸款向標(biāo)準(zhǔn)化的債券產(chǎn)品以及非標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品——銀證合作方向轉(zhuǎn)變，并最終向標(biāo)準(zhǔn)化的資產(chǎn)管理計劃轉(zhuǎn)變。

隨著銀監(jiān)會對地方政府融資平臺貸款規(guī)模的限制，以及部分表外業(yè)務(wù)的監(jiān)測，地方政府融資平臺從依靠土地財政和銀行貸款向標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品——債券、非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品——定向資產(chǎn)管理計劃轉(zhuǎn)變。在通過債務(wù)融資工具為地方政府融資平臺進(jìn)行融資時，應(yīng)該注重揀選優(yōu)質(zhì)的、經(jīng)營性的融資平臺，以獲得償債穩(wěn)定的現(xiàn)金流；在通過定向資產(chǎn)管理計劃為政府融資平臺發(fā)放委托貸款或者信托貸款的過程中，我行應(yīng)該注重產(chǎn)品類的合規(guī)風(fēng)險，建立健全的風(fēng)險評估體系以及完備的信息披露制度。我行應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，非標(biāo)產(chǎn)品只是地方政府融資平臺融資的一個過渡階段。從2012年的政策監(jiān)管風(fēng)向可以看出，地方政府融資平臺融資的陽光化是未來重要的趨勢。目前，商業(yè)銀行采取非標(biāo)債權(quán)方式發(fā)放的委托貸款或者信托貸款未來必將被標(biāo)準(zhǔn)化的資產(chǎn)管理計劃所替代。對此，我行要有一個明確的認(rèn)識，并在業(yè)務(wù)創(chuàng)新、內(nèi)控制度、評級方案以及信息披露方面要加強建設(shè)，加速非標(biāo)產(chǎn)品向標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變。

3.明確資本金及銀行賬戶要求 掌握項目資金流情況

我行應(yīng)明確要求項目資本金到位比例，且貸款資金撥付晚于或同步于資本金到位。首先就應(yīng)當(dāng)要求項目具備基本的自有資金。此外，我行應(yīng)要求項目經(jīng)營收入進(jìn)入指定銀行賬戶，以便充分掌握項目收益現(xiàn)金流情況。在某些國外項目融資中，貸款銀行、項目公司和賬戶銀行（項目公司唯一開戶銀行）三方需簽署賬戶協(xié)議，協(xié)議規(guī)定賬戶資金除用于項目運營成本支付以及大修儲備外，需優(yōu)先支付貸款本息。