農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)

劉永婷

【摘 要】 隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸由管制向規(guī)制發(fā)展，基本確定了統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的政策目標(biāo)。由于現(xiàn)行上位法有待完善，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，特別是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)多為試點(diǎn)展開(kāi)，如何構(gòu)建既保障農(nóng)民合法權(quán)益，也能高效盤(pán)活資源的規(guī)則體系是目前亟待解決的問(wèn)題。本文試對(duì)現(xiàn)狀下對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，以期提出合理的建議。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村集體建設(shè)用地 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán) 農(nóng)民權(quán)益

一、相關(guān)概念及問(wèn)題的提出

我國(guó)的土地實(shí)行所有權(quán)公有制制度，按照所有權(quán)不同可以分成以下兩類(lèi)：第一類(lèi)是國(guó)有土地，第二類(lèi)為集體所有土地。集體所有土地根據(jù)用途區(qū)分為：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。集體建設(shè)用地指的集體所有用于建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，按照功能不同，分成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地等。在規(guī)模上，村民宅基地與經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地是集體建設(shè)用地的兩大主要類(lèi)型。

根據(jù)我國(guó)2004年修訂的《土地管理法》第四十三條可知，集體土地利用含兩大類(lèi)：一是征收為國(guó)有土地利用;二是繼續(xù)按照集體土地利用。其中，集體土地征收是指國(guó)家為公共利益的需要，通過(guò)法定程序，將原本屬于農(nóng)民集體所有的土地征收為國(guó)有，我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)中已對(duì)此提供了法律基礎(chǔ)，不在此文中進(jìn)行探討。

對(duì)于繼續(xù)按照集體所有權(quán)使用的，就宅基地而言，其本質(zhì)為村集體成員居住自用，具有較強(qiáng)的人身屬性，農(nóng)民往往具有較強(qiáng)的自主權(quán);公共事業(yè)性用地用途包括建設(shè)文化場(chǎng)所、學(xué)校、體育、衛(wèi)生設(shè)施、農(nóng)機(jī)站、獸醫(yī)站等與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)設(shè)施等;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指的是具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的相應(yīng)集體建設(shè)用地。土地作為生產(chǎn)要素之一，兼具資產(chǎn)屬性和商品屬性，尤其對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而言，往往與產(chǎn)業(yè)建設(shè)等規(guī)模性經(jīng)濟(jì)行為相關(guān)，其資產(chǎn)屬性更為突出。但由于受到多種因素的限制，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚缺乏充足的法律保障，法律法規(guī)可操作性不足，利益分配關(guān)系尚不明晰，導(dǎo)致在相應(yīng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民權(quán)益無(wú)法得到充分的保障。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式及問(wèn)題分析

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地目前最常見(jiàn)的利用方式包括：入市流轉(zhuǎn)、利用集體土地建設(shè)租賃住房、建產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目（可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)、成立鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營(yíng)公司統(tǒng)籌利用，或由村集體經(jīng)濟(jì)組織利用土地入股與社會(huì)資本成立聯(lián)營(yíng)公司共同開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)等）。

2008年十七屆三中全會(huì)提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，2015年，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有了充足的政治背書(shū)。同年2月，國(guó)務(wù)院在全國(guó)范圍選定了15個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展試點(diǎn)先行，次年9月，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到33個(gè)縣（市、區(qū)）。隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)，在大方向上明確了相應(yīng)流轉(zhuǎn)形式， 但是也逐漸凸顯了實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并隨著入市的開(kāi)展逐漸復(fù)雜化。

（一）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍界定模糊

“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”在法律上除《土地管理法》第43條“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地”有所提及，并無(wú)統(tǒng)一的界定?！对圏c(diǎn)意見(jiàn)》將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地界定為“存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地”。“存量”強(qiáng)調(diào)的是此次改革解決的是歷史遺留，對(duì)于新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不在上市流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)范圍。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)雖然自始存在，但是在租賃、抵押、貸款等權(quán)利屬性上始終存在障礙，而此類(lèi)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)正是其流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的重要價(jià)值之一。倘若企業(yè)因使用集體建設(shè)用地而發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，試點(diǎn)流轉(zhuǎn)管理辦法也很難成為司法裁決的援引依據(jù)，而只能以上位法律為依據(jù)，通過(guò)流轉(zhuǎn)取得使用權(quán)的一方容易陷入被動(dòng)。

（二）產(chǎn)權(quán)主體不明晰

依據(jù)我國(guó)《憲法》《民法通則》《土地管理法》以及《物權(quán)法》等法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體，分別由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組代表行使。 這就意味著權(quán)利行使的代表，并非所有權(quán)人本身，容易導(dǎo)致權(quán)利行使機(jī)制不順暢。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)，相應(yīng)行使主體及其代表形式多樣，除傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)外，相關(guān)資產(chǎn)管理公司、農(nóng)業(yè)合作社、股份經(jīng)濟(jì)合作社等逐步成為入市交易主體，甚至由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員拓展到地方政府、城鄉(xiāng)居民以及企業(yè)法人等。

在這種情況下，既加大了入市問(wèn)題決策難度，也提高了相應(yīng)協(xié)商成本;而且由于集體內(nèi)部的意見(jiàn)分歧等問(wèn)題存在，也可能會(huì)損害公平市場(chǎng)交易，甚至妨礙入市后的合同履行;另外多種類(lèi)型的土地所有權(quán)人代表、代理的是否具有合法性仍然存疑。

（三）農(nóng)民權(quán)益保護(hù)尚未形成良好機(jī)制

雖然在農(nóng)村基層治理中建立了例如“四評(píng)議兩公開(kāi)”等多種議事機(jī)制以確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)，但是在實(shí)踐中，多為村級(jí)組織代表村民行使權(quán)利，村民本身缺乏表達(dá)機(jī)會(huì)，村民的意愿往往被少數(shù)村干部及相關(guān)政府部門(mén)的意愿所取代。土地的流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村規(guī)劃發(fā)展的根本，在流轉(zhuǎn)中缺乏知情權(quán)和監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益權(quán)將得不到有效的保障。而對(duì)集體與村民之間的收益分配方面，與地域、發(fā)展水平等關(guān)系密切，比如在距離城市較近的近郊或城中村地區(qū)，農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)的意識(shí)比較強(qiáng)，權(quán)益受損程度較小，且建設(shè)用地使用權(quán)的產(chǎn)生的收益較高。而在距離城市較遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，尤其是一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村，山區(qū)，農(nóng)民權(quán)益受到損害的程度比較嚴(yán)重。

因現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市仍處在試點(diǎn)探索階段，未納入試點(diǎn)的地區(qū)不能依此進(jìn)行流轉(zhuǎn)，由于缺乏相關(guān)的法律規(guī)范，自發(fā)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。相比于“入市”，“隱形”入市行為對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害程度往往更為嚴(yán)重。且由于無(wú)法經(jīng)合法程序予以相應(yīng)確權(quán)，交易得不到法律保障，也會(huì)造成集體建設(shè)用地使用權(quán)的無(wú)序流轉(zhuǎn)，給土地管理造成了極大難題。

三、流轉(zhuǎn)制度的完善

（一）上位法依據(jù)的完善

當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行新一輪《土地管理法》修訂，本著 “逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的目標(biāo)，“集體建設(shè)用地使用權(quán)”的法律賦權(quán)將會(huì)逐步納入修訂考量當(dāng)中。在2018年12月23日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議。審議的《土地管理法修正案（草案）》，刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原有規(guī)定（原第 43 條），如此一來(lái)，將為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供法律基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范入市程序

當(dāng)前，國(guó)家也在大力推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，在此基礎(chǔ)上，制定好相應(yīng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等流轉(zhuǎn)行為的決策規(guī)范、交易方式、工作程序、耕地保護(hù)、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等具體操作性規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)管，充分執(zhí)行信息披露制度，保障農(nóng)民集體、企業(yè)法人、監(jiān)管部門(mén)等相關(guān)主體的知情權(quán)，逐步建立起普遍適用的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

（三）理順收益分配關(guān)系

對(duì)于流轉(zhuǎn)收益分配問(wèn)題，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)村集體，也有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該歸屬國(guó)家。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障體系尚未完善的國(guó)情，尤其是對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障體系存在較大空白，土地權(quán)益對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，仍是生存之根本，故在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)民利益為前提。但是為了保障公共管理和公共服務(wù)的可持續(xù)性，也應(yīng)該平衡好國(guó)家、集體的利益，只有這樣，才能夠順利推動(dòng)集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，且有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

四、結(jié)語(yǔ)

在新一輪土地制度改革“縮小土地征收范圍”的基本思路之下，允許集體建設(shè)用地，特別是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的調(diào)節(jié)性作用，激發(fā)土地利用的更大價(jià)值。在總結(jié)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)之上，下一步的規(guī)則制定當(dāng)中，更要最大程度實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益，從本質(zhì)上促進(jìn)同地同權(quán)的城鄉(xiāng)一體土地交易制度的形成，助力我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略早日實(shí)現(xiàn)。

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