中外公共行政改革與發(fā)展的比較研究

王燕華

【摘 要】 在不同的國家、不同的歷史階段，公共行政都表現(xiàn)出各自的發(fā)展脈絡(luò)和改革趨勢，分析比較中外公共行政改革與發(fā)展，從中找出兩者的不同之處和相似之處，對當(dāng)前中國公共行政的改革具有重大的借鑒價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】 公共行政 發(fā)展 改革

作為政治演進(jìn)的結(jié)果，公共行政是在社會治理進(jìn)程中分化出專門的研究領(lǐng)域，并刻有明顯的歷史烙印。在不同文化背景和不同發(fā)展時(shí)期，公共行政改革的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，不同國家表現(xiàn)出不同的發(fā)展脈絡(luò)瘀改革趨勢。

一、國外公共行政的改革與發(fā)展

（一）發(fā)展歷程。國外公共行政經(jīng)歷了從傳統(tǒng)時(shí)期向現(xiàn)代時(shí)期的轉(zhuǎn)變，并處于不斷的完善與發(fā)展之中。公共行政作為一門專門的科學(xué)加以研究則是開始于19世紀(jì)80年代，威爾遜為公共行政研究敲開了大門，提出政治行政二分，但完整的研究框架則是得力于一批人的貢獻(xiàn)。例如，韋伯的官僚制解決了公共行政的組織問題，將威爾遜的思想變成了可以實(shí)施的制度性方案;泰勒的科學(xué)管理在微觀層面上解決了政府運(yùn)作的技術(shù)性問題。這一時(shí)期，公共行政的發(fā)展處于起步階段，以原則性描述為主，缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容研究。此外，隨著新公共管理運(yùn)動的興起，新自由主義理論、公共選擇理論、公共服務(wù)理論、治理理論等相繼登上歷史舞臺，西方公共行政進(jìn)入現(xiàn)代公共行政時(shí)期。

（二）改革的主要內(nèi)容

國外公共行政經(jīng)歷了從傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共行政的轉(zhuǎn)變以及現(xiàn)代公共行政的不斷完善發(fā)展，其改革內(nèi)容主要有如下幾點(diǎn)：

1、政府職能的重新界定。以市場導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，逐步將原來由政府承擔(dān)的部分經(jīng)濟(jì)職能和社會職能推向市場與社會，縮小政府的職能范圍，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高政府行政效率。尤其是在公共治理理論的影響下，多元主體共治成為各國改革的一個(gè)風(fēng)向標(biāo)。

首先，縮小政府經(jīng)濟(jì)職能，推行市場化。具體來講，就是在改革中，放松政府規(guī)制，消除不必要的市場管制，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)配置功能。各國面對全球浪潮并結(jié)合自身的實(shí)際情況，完成了不同程度的私有化、市場化，使政府規(guī)模成功“瘦身”。

其次，縮小政府社會職能，公共服務(wù)社會化。一方面，政府同社會組織建立“伙伴關(guān)系”，發(fā)揮社會組織 “親民化”的優(yōu)勢，將部分服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會組織;另一方面，通過契約外包、政府購買等多種途徑將社會組織引入公共服務(wù)的供給過程中。

2、政府間關(guān)系的調(diào)整。政府間關(guān)系的調(diào)整主要表現(xiàn)為權(quán)利與責(zé)任的重新洗牌。傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，中央對地方、上級對下級都強(qiáng)調(diào)行政控制、行政集權(quán)化現(xiàn)象嚴(yán)重。自上世紀(jì)80年代，各級政府普遍采取分權(quán)化改革，中央下放權(quán)力到地方，賦予地方相應(yīng)部門更多權(quán)限，以此確保政府回應(yīng)性的提升和行政效率的提高。例如，這一時(shí)期，日本推出“地方分權(quán)推進(jìn)法”，并組建地方分權(quán)推進(jìn)委員會以督促這一立法的落實(shí)。

3、政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。官僚制構(gòu)建了傳統(tǒng)公共行政的組織管理模型，其嚴(yán)密的組織設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的規(guī)章制度克服了當(dāng)時(shí)政黨分贓和官治恩賜帶來的效率低下與塌方式腐敗。但伴隨后工業(yè)時(shí)代的來臨，以官僚制為特征的傳統(tǒng)公共行政已無法滿足政府的管理，為解決日益增長的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)，各級政府部門紛紛引入私營部門的管理技能，轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向的企業(yè)化改革。一方面，對于無法市場化的部門進(jìn)行整合，合并職能相似的部門，限制控制幅度，追求扁平化管理;另一方面，以企業(yè)家精神改造行政官員，以改變官僚制下行政官員缺乏創(chuàng)新性、沒有生機(jī)活力的狀況，同時(shí)績效評估也在各國改革中引起廣泛重視。

二、中國公共行政的改革與發(fā)展

（一）發(fā)展歷程。中國公共行政可以說大體經(jīng)歷了三個(gè)階段——統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政。在統(tǒng)治行政階段，政治與行政融合一體，公共行政直接服務(wù)于階級統(tǒng)治;在管理行政階段，政治功能被隱含于對社會的管理活動之中，在工具理性的指導(dǎo)下開展活動，追求形式合理性;在服務(wù)行政階段，主要以服務(wù)精神為指導(dǎo)，通過管理自身實(shí)現(xiàn)對他者的服務(wù)，進(jìn)而營造起一個(gè)合作公治的局面，追求公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)性。

（二）改革的主要內(nèi)容。在我國，對于公共行政的系統(tǒng)研究開始于20世紀(jì)80年代。隨著國家恢復(fù)政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科，有關(guān)公共行政的研究也迅速發(fā)展。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，改革的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.行政價(jià)值層面。20世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展毋庸置疑成為首要任務(wù)，公共行政改革圍繞改革開放展開，精簡機(jī)構(gòu)、提高行政效率成為政府首要的改革目標(biāo)。改革在專注效率與秩序的基礎(chǔ)性價(jià)值的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)公平、正義的擴(kuò)展性行政價(jià)值。進(jìn)入21世紀(jì)，中國公共行政在追求服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)上，將效率與公平等價(jià)值觀內(nèi)化于行政結(jié)構(gòu)和與功能改革的實(shí)踐中。

2.行政體制層面。從改革開發(fā)至今，我國先后進(jìn)行了七次意義重大的行政體制改革，這些改革總體上展現(xiàn)了從功能和機(jī)制再到思想，從淺層到深層以及從制度和方法過渡到理念的轉(zhuǎn)變軌跡。在一系列的體制改革中，最明顯的是政府職能的轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)在管理的方式和手段上。也就是說，從以往的計(jì)劃體制的微觀管理到市場體制下的宏觀間接調(diào)控，從單一的指令性手段到依靠宏觀調(diào)控、執(zhí)法監(jiān)督和服務(wù)提供等手段。“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”成為政府的基本職能，服務(wù)型政府的構(gòu)建成為新一代行政改革的訴求。

3.行政行為層面。行政行為層面的改革主要有三點(diǎn)：第一，市場化。政府行為由微觀控制經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，公共物品由政府直接提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)和監(jiān)督，呈現(xiàn)出市場化傾向，提供主體也由政府“一家獨(dú)大”到服務(wù)主體多元化，并引入競爭機(jī)制。第二，法制化。傳統(tǒng)的干部人事管理制度是中央高度集中統(tǒng)一的產(chǎn)物，行政行為缺乏法律化、制度化的規(guī)范體系。改革開放以來，政府立法與執(zhí)法的能力不斷提高完善，廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，實(shí)行任期制和干部離退休制度，剛性化運(yùn)作得到增強(qiáng)。第三，權(quán)責(zé)對等化。我國傳統(tǒng)的公共行政，權(quán)力是主角，責(zé)任只是從屬，權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象非常嚴(yán)重，當(dāng)前我國逐步由“權(quán)力行政”向“責(zé)任行政”轉(zhuǎn)變，力求權(quán)責(zé)統(tǒng)一，通過政府“問責(zé)制”實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力的約束與控制。

三、中外公共行政改革與發(fā)展的比較

（一）中外公共行政改革與發(fā)展的不同之處

1.政治體制不同。西方國家公共行政的發(fā)展是建立在多黨競爭的基礎(chǔ)上，公共行政的改革實(shí)踐在本質(zhì)上是一種實(shí)現(xiàn)政黨共同體利益的被動改革;我國屬于單一制國家，公共行政的改革更多是一種現(xiàn)代化進(jìn)程中的主動適應(yīng)。

2、理論基礎(chǔ)不同。西方國家的行政理論受著人本主義和科學(xué)主義思潮的影響，例如，宏觀層面的“三權(quán)分立”、“社會契約”，中觀層面的“政治行政二分”，組織層面的“官僚制”;而中國的改革理論則是建立在馬克思列寧主義和毛澤東思想的基礎(chǔ)之上，并同時(shí)受到中國傳統(tǒng)行政觀的影響。

3、發(fā)展階段不同。從改革與發(fā)展的進(jìn)程來看，西方國家是從放任行政轉(zhuǎn)向管理行政，再從管理行政奔向服務(wù)行政，而我國實(shí)際上是從傳統(tǒng)行政同時(shí)走向管理行政和服務(wù)行政。也就是說，西方發(fā)達(dá)國家是在高起點(diǎn)上通過一次跨越實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)，我國是在低起點(diǎn)上通過一次跨域估計(jì)兩個(gè)目標(biāo)。

（二）中外公共行政改革與發(fā)展的相似之處

第一，盡管中外公共行政改革的路徑、所處的階段不同，但最終指向的都是服務(wù)行政的建構(gòu)，在追求政府高效、廉潔、有限的基礎(chǔ)上承擔(dān)為民眾服務(wù)的職責(zé)。

第二，在公共行政的改革中，均包含著效率與公平的博弈，并在發(fā)展軌跡上呈現(xiàn)出對“公共性”的重新審視與發(fā)掘。

第三，公共管理主體都呈現(xiàn)出政府單一主體向多元主體共同參與服務(wù)的格局。

四、國外公共行政改革實(shí)踐對我國的借鑒意義

國外發(fā)達(dá)國家公共行政改革較我國發(fā)展歷史悠久、體系健全、積淀深厚，對我國具有重要的借鑒意義，創(chuàng)造性地吸收其合理的養(yǎng)分是我國改革策略的明智選擇。

第一，國外公共行政改革大多經(jīng)歷了協(xié)作碎片化、部門原子化，我國應(yīng)吸取教訓(xùn)，防患未然，做好“頂層設(shè)計(jì)”，合理進(jìn)行權(quán)力配置，整體性、系統(tǒng)性推進(jìn)公共行政改革。第二，當(dāng)前我國行政行為中“身份取向”的官本位思想盛行、專業(yè)化人才缺乏。應(yīng)該借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)構(gòu)建高度理性化與制度化的管理體系，建立行為規(guī)范、公正透明的公共行政體制。第三，在權(quán)力下放過程中，借鑒發(fā)達(dá)國家權(quán)責(zé)劃分的合理之處，同時(shí)注重培育地方政府自身的能力，加強(qiáng)問責(zé)政府的建設(shè)。

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