行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策分析

陳翀

行政事業(yè)單位的主要職責(zé)是為社會提供相關(guān)的公共服務(wù)，有效的內(nèi)部控制建設(shè)能夠大幅度提升行政事業(yè)單位的執(zhí)行水平和管理水平。在以往的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和管理中，由于觀念不到位，技術(shù)手段的落后，導(dǎo)致行政事業(yè)單位管理模式粗放，內(nèi)部秩序混亂，運行效率低下，財務(wù)風(fēng)險較高，各項制度落實不到位，影響公共服務(wù)的效率和效果。下面站在《內(nèi)部控制框架》五要素的角度，從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控五個方面對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進行分析，以實現(xiàn)行政事業(yè)單位的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制，促進政府執(zhí)政能力的提升。

一、加強內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

行政事業(yè)單位要建立健全規(guī)范的議事規(guī)則，采用集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制，合理分配權(quán)利和責(zé)任，否則可能導(dǎo)致職能交叉或缺失、推諉扯皮、效率低下。單位應(yīng)當確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責(zé)內(nèi)部控制的建立健全和有效實施;確定內(nèi)部控制監(jiān)督部門，負責(zé)對內(nèi)部控制的建立與實施情況進行內(nèi)部監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控問題并提出整改建議;建立單位內(nèi)部各部門在內(nèi)部控制中的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，將權(quán)責(zé)落實到各具體部門。

二、開展風(fēng)險評估

按照風(fēng)險發(fā)生的可能性和影響程度，進行風(fēng)險識別和風(fēng)險分析，并對識別出的風(fēng)險進行排序，確定應(yīng)重點關(guān)注和優(yōu)先控制的風(fēng)險，確定風(fēng)險應(yīng)對策略。特別是在內(nèi)部權(quán)力集中的國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府采購、公共工程建設(shè)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，應(yīng)明確關(guān)鍵控制節(jié)點和風(fēng)險評估要求。

三、進行風(fēng)險控制活動

控制行為體現(xiàn)在單位的不同層次和不同部門中，包括批準、授權(quán)、查證、資產(chǎn)保護、職責(zé)分工等，下面對六個主要方面的風(fēng)險控制活動進行分析：

1、提高預(yù)算管理控制水平。擴大預(yù)算控制范圍，將財政撥款、單位自籌收入等各項符合規(guī)定的資金納入預(yù)算編制綜合預(yù)算，并按照預(yù)算支出功能分類和經(jīng)濟分類對預(yù)算項目進行細化。明確預(yù)算管理體制以及各預(yù)算執(zhí)行單位的職責(zé)權(quán)限，做到預(yù)算編制有依據(jù)，上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總。確保預(yù)算管理質(zhì)量，增強預(yù)算的科學(xué)性和可行性，使預(yù)算與行政單位年度工作計劃相協(xié)調(diào)，通過“二上二下”的預(yù)算程序后，以正式文件形式下達。加強資金收付的預(yù)算控制，財務(wù)部門應(yīng)加強與各預(yù)算執(zhí)行單位的溝通，定期通報預(yù)算執(zhí)行情況，召開預(yù)算分析會議，使各部門負責(zé)人及時掌握動態(tài)監(jiān)控信息，確認各執(zhí)行單位的預(yù)算完成情況，提升預(yù)算管理水平并提高預(yù)算執(zhí)行率。

2、不相容職務(wù)分離控制。要求行政事業(yè)單位全面系統(tǒng)地分析、梳理業(yè)務(wù)流程中所涉及的不相容職務(wù)，實施相應(yīng)的分離措施，形成各司其職、各負其責(zé)、互相制約的工作機制。單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當相互分離;預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離;在會計崗位設(shè)置中，會計核算與稽核檢查職務(wù)、收付款職務(wù)，出納職務(wù)與收入、費用核算職務(wù)、債權(quán)債務(wù)核算職務(wù)、稽核職務(wù)、會計檔案保管均屬于不相容職務(wù)，應(yīng)當予以分離;在政府采購業(yè)務(wù)中，請購與審批、招標文件準備和復(fù)核、合同簽訂與審批、采購與驗收、驗收和保管均為不相容崗位需要分離;在支出管理上，支出申請和內(nèi)部審批，付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計核算為不相容崗位需要分離;在工程項目建設(shè)中，項目建議和可行性研究與項目決策、概預(yù)算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位需相互分離;資產(chǎn)管理方面，物資的記錄與保管、保管與清查為不相容崗位。

3、加強政府采購業(yè)務(wù)管理。行政事業(yè)單位政府采購應(yīng)當遵循《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》有關(guān)規(guī)定。使用財政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)，采購項目預(yù)算金額達到或超過金額起點的貨物、工程和服務(wù)實行集中采購，部分項目可使用網(wǎng)上超市采購;依法采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》。成立跨部門的采購管理委員會，重要和技術(shù)性較強的采購業(yè)務(wù)，應(yīng)當組織相關(guān)專家進行論證，實行集體決策和審批。建立采購申請制度，明確相關(guān)部門或人員職責(zé)權(quán)限及相應(yīng)請購和審批程序。采購業(yè)務(wù)集中管理，避免多頭分散采購，設(shè)置專門請購部門審核、歸類、匯總采購需求，統(tǒng)籌采購計劃。

4、提升資產(chǎn)管理水平。行政單位國有資產(chǎn)是保障行政運轉(zhuǎn)以及提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，提升資產(chǎn)管理水平能更好地保障單位有效運轉(zhuǎn)和高效履職?，F(xiàn)行行政單位資產(chǎn)不僅包括存貨、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)，還包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資和自然資源資產(chǎn)等政府經(jīng)管資產(chǎn)，對資產(chǎn)管理工作提出了更高的要求。要強化資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、預(yù)算管理的銜接，強化資產(chǎn)配置、使用和處置的審核和監(jiān)督管理，構(gòu)建既有機聯(lián)系又相互制約的內(nèi)部工作機制，提升管理效能。定期清查核實資產(chǎn)，做好產(chǎn)權(quán)登記，確保賬賬相符、賬實相符、賬卡相符。做到底數(shù)清、情況明，有效盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化資源配置。

5、強化建設(shè)項目管理。單位應(yīng)當組織規(guī)劃、工程、技術(shù)、財會、法律等部門的專家對項目建議書和可行性研究報告進行充分論證和評審，或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)對可行性研究報告進行評審，出具評審意見，作為項目決策的重要依據(jù)。工程項目一般采用公開招標的方式，可將勘察、設(shè)計、采購、施工發(fā)包給一個工程總承包商（EPC），并依法組織工程招標的開標、評標和定標。加強對工程建設(shè)過程的監(jiān)控，實行嚴格的概預(yù)算管理和工程監(jiān)理制度，嚴控工程變更。組織設(shè)計、施工、監(jiān)理等相關(guān)單位進行竣工驗收，編制竣工決算財務(wù)報告并開展審計。工程完工后建立完整的工程項目檔案，落實完工項目評估制度。

6、加強合同管理。行政事業(yè)單位對外發(fā)生經(jīng)濟行為，除即時結(jié)清方式外，應(yīng)當訂立書面合同。對于影響重大、涉及較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)當組織法律、技術(shù)、財會等專業(yè)人員參與談判。業(yè)務(wù)部門起草合同文本后應(yīng)由法律部門審核。簽訂合同時也要充分預(yù)估因政策調(diào)整、市場變化等因素導(dǎo)致的合同條款變更時的解決方案，加強合同糾紛管理。利用信息化手段加強合同管理，定期分類和歸檔。每年對合同履行情況進行評估，健全合同管理考核與責(zé)任追究制度。

四、確保信息及時溝通

行政事業(yè)單位應(yīng)當建立內(nèi)部控制相關(guān)信息的收集、處理和傳遞機制，使內(nèi)部控制有效運行。應(yīng)當充分發(fā)揮信息技術(shù)在信息與溝通中的作用，對于信息溝通過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當及時報告并加以解決。建立反舞弊機制，明確反舞弊工作的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范舞弊案件的舉辦、調(diào)查、處理、報告程序。

五、完善監(jiān)控機制

行政事業(yè)單位應(yīng)當制定內(nèi)部控制監(jiān)督制度和考核機制，明確內(nèi)部審計機構(gòu)在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督的程序、方法和要求。強化內(nèi)審部門的權(quán)威性和獨立性，開展定期的審計審查，對于關(guān)鍵崗位又不具備輪崗條件的應(yīng)當采用專項審計，以評價內(nèi)控制度的有效性，同時將內(nèi)部控制的執(zhí)行有效性加入到績效考核體系之中，建立有效的激勵機制，促進內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。定期對內(nèi)部控制的有效性進行自我評價，按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度》要求的統(tǒng)一報告格式編制內(nèi)部控制報告，作為部門決算報告和財務(wù)報告的重要組成內(nèi)容，經(jīng)本單位主要負責(zé)人審批后向同級財政部門報送。同時，健全由財政、審計、監(jiān)察等部門參與的協(xié)調(diào)機制，條件允許時，實施注冊會計師審計制度，并將監(jiān)督檢查結(jié)果和審計情況作為安排預(yù)算、實施績效評價和中期財政規(guī)劃的參考依據(jù)。

內(nèi)部控制的規(guī)范不僅關(guān)系到單位內(nèi)部的運行問題，還會對社會公共服務(wù)體系產(chǎn)生影響。良好的內(nèi)部控制實施有助于政府的穩(wěn)定、高效運行，行政事業(yè)單位應(yīng)該充分調(diào)動內(nèi)部的積極性和能動性，提升內(nèi)部控制的有效性和力度，不斷推進內(nèi)控的科學(xué)化和常態(tài)化，保證內(nèi)部控制體系落實到位。