部門預(yù)算項(xiàng)目支出管理優(yōu)化分析

朱冬燕

摘 要 部門預(yù)算管理是財(cái)政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，項(xiàng)目支出管理更是整個(gè)部門預(yù)算管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。當(dāng)前部門預(yù)算管理工作日趨規(guī)范，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，績(jī)效逐年提高，但與法律法規(guī)新政策新要求、改革發(fā)展新形勢(shì)相比，還存在一些需要優(yōu)化完善的地方。本文結(jié)合我市財(cái)政管理實(shí)際，就優(yōu)化完善縣級(jí)部門預(yù)算項(xiàng)目支出管理提出相應(yīng)改進(jìn)意見。

關(guān)鍵詞 部門預(yù)算項(xiàng)目支出管理 優(yōu)化改進(jìn)意見

一、縣級(jí)部門預(yù)算項(xiàng)目支出管理存在的問題

（一）預(yù)算管理制度不夠合理

1.上級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度待完善。一是雖然上級(jí)開始實(shí)行轉(zhuǎn)移支付告知制度，但從實(shí)際情況看，提前下達(dá)的額度相對(duì)于整個(gè)轉(zhuǎn)移支付額度仍然偏小。地方縣市財(cái)政在編制年度預(yù)算時(shí)只能將常規(guī)性和已告知的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助納入預(yù)算進(jìn)行編制，地方預(yù)算編制的轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算還不完整。二是雖然一般轉(zhuǎn)移支付的比例逐年在提高，但很多一般轉(zhuǎn)移支付資金仍是明確專項(xiàng)用途的。地方仍是按照專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)定進(jìn)行分配的，地方政府實(shí)際可以統(tǒng)籌安排的一般轉(zhuǎn)移支付資金量很少，弱化了一般轉(zhuǎn)移支付資金的功能。

2.項(xiàng)目管理制度不健全。一是項(xiàng)目編制缺乏支出標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)化的審核依據(jù)。部分項(xiàng)目申報(bào)信息不完整，支出邊界不夠清晰，存在部分基本支出和項(xiàng)目支出相互調(diào)劑使用的現(xiàn)象。項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)難度大，預(yù)算編制、測(cè)算和預(yù)算安排缺乏標(biāo)準(zhǔn)可依。二是管理信息分散，年度間可比性差。現(xiàn)有預(yù)算項(xiàng)目編制和管理都相對(duì)缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性，項(xiàng)目的主管實(shí)施單位、名稱、內(nèi)容等變換較隨意，項(xiàng)目庫“一年一庫”，年度之間可比性差，管理難度大。各部門項(xiàng)目庫與財(cái)政部門預(yù)算項(xiàng)目庫缺乏緊密銜接，項(xiàng)目的預(yù)算、指標(biāo)、執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等信息管理相對(duì)分散，信息難以順暢反饋和跟蹤評(píng)定。

（二）項(xiàng)目預(yù)算編制不夠科學(xué)

1.預(yù)算編制不夠細(xì)化。一是我市現(xiàn)有部門預(yù)算編制大多采取預(yù)算控制數(shù)的辦法。這種方法雖然較好地發(fā)揮了總量控制的優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)際操作中為滿足“財(cái)政控制數(shù)”和部門爭(zhēng)取資金的要求，一些部門拿資金找項(xiàng)目，寬打窄用的現(xiàn)象比較普遍，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。二是仍有部分資金“打包切塊”，切塊資金預(yù)算編制較粗放，項(xiàng)目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現(xiàn)。需要在年度預(yù)算執(zhí)行中通過“二次分配”的方式落實(shí)到具體的項(xiàng)目，同時(shí)給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑資金的空間，形成資金在部門滯留的問題。三是部分項(xiàng)目立項(xiàng)審核程序不夠健全，缺乏具體制度規(guī)范，項(xiàng)目立項(xiàng)不充分，審核把關(guān)不嚴(yán)格，虛報(bào)多報(bào)支出的情況仍然存在。有的部門項(xiàng)目實(shí)施后續(xù)審核工作與預(yù)算編制時(shí)間不銜接，審核不及時(shí)，沒有充分發(fā)揮項(xiàng)目庫的過濾作用;有的未經(jīng)嚴(yán)格審核就編入預(yù)算，質(zhì)量難以保證。

2.監(jiān)督機(jī)制不夠完善。一是人大的財(cái)政監(jiān)督職能沒有發(fā)揮作用。我市人大采取一攬子表決、整體審議通過預(yù)算草案的方式，沒有單項(xiàng)表決。這種監(jiān)督方式單一，可能導(dǎo)致部分可有可無的項(xiàng)目“搭便車”。審議時(shí)間過短，預(yù)算草案一般只在人代會(huì)開會(huì)期間審議，審議時(shí)間明顯不足，加上很多人大代表缺乏專業(yè)知識(shí)，審議監(jiān)督效果不大。二是項(xiàng)目支出績(jī)效導(dǎo)向管理機(jī)制不完善。預(yù)算編制和執(zhí)行的主體責(zé)任未真正落實(shí)到預(yù)算部門和單位，多數(shù)部門績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施往往是填填表格，應(yīng)付了事;對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也只是從上級(jí)往下級(jí)層層照搬，缺乏適合我市實(shí)際發(fā)展的客觀性評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果更多的是作為有關(guān)部門項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，或作為新上項(xiàng)目管理的借鑒和參考，對(duì)于預(yù)算編制的影響微乎其微。其“糾錯(cuò)”功能沒有得到切實(shí)的應(yīng)用，導(dǎo)致部門“爭(zhēng)預(yù)算爭(zhēng)資金的時(shí)候有聲，管資金提效益的時(shí)候缺位”。

（三）項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行過程和后期管理不完善

1.項(xiàng)目支出的預(yù)算剛性不強(qiáng)。一是現(xiàn)有預(yù)算執(zhí)行過程調(diào)整較多，二是項(xiàng)目支出明細(xì)調(diào)整較多，三是預(yù)算執(zhí)行整體進(jìn)度偏慢。

2.項(xiàng)目完工后管理不到位，效益發(fā)揮不佳。一是項(xiàng)目竣工后驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)，二是項(xiàng)目投入使用后管理部門缺位，三是后期維護(hù)管理費(fèi)用不足。

二、部門預(yù)算項(xiàng)目支出管理優(yōu)化建議

（一）深化財(cái)稅體制改革，增強(qiáng)市財(cái)政財(cái)力安排自主權(quán)

1.加大一般轉(zhuǎn)移支付力度。中央、省市應(yīng)著實(shí)提高一般轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)地方專項(xiàng)安排只管到類，不具體到項(xiàng)目，地方在安排項(xiàng)目時(shí)實(shí)行向中央、省市報(bào)告?zhèn)浒钢贫取?/p>

2.認(rèn)真貫徹實(shí)施新《預(yù)算法》，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算單位的主體責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)市財(cái)政對(duì)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。財(cái)政審核預(yù)算的重點(diǎn)應(yīng)由平衡向績(jī)效目標(biāo)轉(zhuǎn)變，更多關(guān)注預(yù)算能否達(dá)到預(yù)計(jì)績(jī)效目標(biāo)。只要項(xiàng)目支出能夠體現(xiàn)和符合當(dāng)前政策規(guī)定和未來政策發(fā)展要求，且財(cái)力許可，財(cái)政就應(yīng)當(dāng)給予一定的保障。

3.推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用。打破專項(xiàng)資金基數(shù)，對(duì)已到期、任務(wù)已完成或失去政策依據(jù)的專項(xiàng)資金，適時(shí)清理并予以取消，對(duì)繼續(xù)保留和新設(shè)立的專項(xiàng)資金，嚴(yán)格核定支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，合理確定預(yù)算支出。對(duì)符合政策目標(biāo)，使用方向相近或歸同一部門管理的專項(xiàng)資金，予以歸并。對(duì)支持方向相同或相近，但歸不同的部門管理的專項(xiàng)資金，建立聯(lián)席會(huì)議制度，打破部門界限，予以整合，統(tǒng)籌使用。

（二）科學(xué)編制項(xiàng)目支出預(yù)算，提高預(yù)算到位率

1.建立動(dòng)態(tài)管理項(xiàng)目庫。研究開發(fā)項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，完善單位項(xiàng)目庫和財(cái)政項(xiàng)目庫。各項(xiàng)目主管單位根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，同發(fā)改委等部門發(fā)布項(xiàng)目申報(bào)指南，做好項(xiàng)目的征集、篩選、排序、匯總，建立本級(jí)部門“項(xiàng)目庫”。

2.精細(xì)編制項(xiàng)目支出預(yù)算。一是推進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算編制定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，二是早編細(xì)編項(xiàng)目預(yù)算明細(xì)，三是確保項(xiàng)目支出預(yù)算編制時(shí)間。

3.實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。一是財(cái)政部門要按照《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期規(guī)劃財(cái)政管理的意見》等要求，對(duì)未來3年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè);同相關(guān)部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究制定政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法。二是要切實(shí)推動(dòng)各部門開展3年滾動(dòng)規(guī)劃試點(diǎn)，重點(diǎn)在水利投資運(yùn)營、義務(wù)教育、衛(wèi)生、社保就業(yè)、環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域優(yōu)先開展試點(diǎn);對(duì)列入3年滾動(dòng)規(guī)劃的項(xiàng)目要做好項(xiàng)目可行性研究、投資評(píng)審、招投標(biāo)、政府采購等前期準(zhǔn)備工作，確保資金下達(dá)后就能立即使用，提高資金使用效率。

（三）加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度并強(qiáng)化項(xiàng)目后期管理

1.嚴(yán)格項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行管理。一是及時(shí)批復(fù)下達(dá)預(yù)算;二是在確保資金安全的前提下，要優(yōu)化資金審核撥付流程，加快資金審核，下達(dá)用款額度并辦理資金支付;三是嚴(yán)格控制預(yù)算追加額度及次數(shù)。

2.建立項(xiàng)目后期聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。一是強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的職能，統(tǒng)籌管理國有資產(chǎn)，加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)具體管理機(jī)構(gòu)的各預(yù)算部門的培訓(xùn)。二是建立人大、財(cái)政部門、審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)后期的定期聯(lián)合督查機(jī)制。三是建立財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目后期運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

（四）強(qiáng)化項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理

1.真正落實(shí)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)。從項(xiàng)目申報(bào)開始填制項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，依據(jù)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審論證，通過績(jī)效管理審核核減不合理項(xiàng)目支出。在執(zhí)行中按績(jī)效目標(biāo)控制項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，加大監(jiān)督管控力度。項(xiàng)目完成后及時(shí)驗(yàn)收，并出具績(jī)效評(píng)估報(bào)告，績(jī)效評(píng)估結(jié)果計(jì)入項(xiàng)目單位的績(jī)效庫和信用庫。對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況較好、資金使用效益較高的項(xiàng)目，在以后年度安排資金時(shí)可以考慮加大資金扶持力度;對(duì)執(zhí)行結(jié)果較差的項(xiàng)目壓縮項(xiàng)目額度，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)嚴(yán)重問題的，三年內(nèi)不再安排同類項(xiàng)目預(yù)算。

2.真正加大項(xiàng)目支出監(jiān)督力度。一是要強(qiáng)化預(yù)算法的法律執(zhí)行監(jiān)督。除法定行使對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行及調(diào)整外，可以探索對(duì)一些重要項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行單項(xiàng)表決，對(duì)項(xiàng)目支出中發(fā)現(xiàn)的問題開展詢審，對(duì)重大項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度及相關(guān)問題進(jìn)行適時(shí)的審查調(diào)整。二是要強(qiáng)化財(cái)政執(zhí)行監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)積極對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行定期會(huì)審，掌握預(yù)算單位的預(yù)算資源，準(zhǔn)確把握部門項(xiàng)目支出的真實(shí)需求。對(duì)預(yù)算單位項(xiàng)目支出的實(shí)際情況進(jìn)行專項(xiàng)審核或滾動(dòng)審核，及時(shí)把握項(xiàng)目支出執(zhí)行中的問題，并督促相關(guān)部門限期整改到位，對(duì)整改情況也要進(jìn)行跟蹤審核。三是要強(qiáng)化社會(huì)公眾監(jiān)督。對(duì)諸如公共安全、民生建設(shè)類重點(diǎn)支出項(xiàng)目，從項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效評(píng)價(jià)都要定期進(jìn)行全面公開，并按照《預(yù)算法》要求實(shí)行按功能類、經(jīng)濟(jì)類縱橫公開到支出明細(xì)末級(jí)，接受社會(huì)各界監(jiān)督。

（作者單位為江蘇省海門市財(cái)政局）