工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革下的工程檔案驗(yàn)收問(wèn)題及對(duì)策研究

劉潔貞

摘 要：工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是我國(guó)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)容。為提升審批時(shí)效，工程檔案驗(yàn)收被納入竣工聯(lián)合驗(yàn)收同步辦理，但與此同時(shí)也會(huì)引發(fā)一系列新問(wèn)題：如何界定檔案驗(yàn)收行為的屬性、如何保障工程檔案的歸集、如何保證檔案驗(yàn)收辦理的時(shí)效等。城建檔案館作為工程檔案的管理機(jī)構(gòu)，面對(duì)審批制度改革的沖擊，需及時(shí)重新審視自身在工程檔案驗(yàn)收工作中的角色定位，通過(guò)明確工程檔案驗(yàn)收事項(xiàng)的行政屬性、完善工作機(jī)制、調(diào)整檔案移交模式、精簡(jiǎn)歸檔范圍、構(gòu)建上線傳遞管理平臺(tái)、加強(qiáng)內(nèi)外培訓(xùn)等多措并舉，提升工程檔案驗(yàn)收工作效能。

關(guān)鍵詞：審批制度改革;竣工聯(lián)合驗(yàn)收;工程檔案驗(yàn)收

一、改革背景下的工程檔案驗(yàn)收存在問(wèn)題

1.如何監(jiān)督建設(shè)單位歸檔責(zé)任，有效規(guī)避檔案歸集難的風(fēng)險(xiǎn)？為深入推進(jìn)工程審批制度改革，做好建設(shè)工程檔案管理的相關(guān)工作，2019年3月，住建部在《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于個(gè)修改部分部門(mén)規(guī)章的決定》（住建部令第47號(hào)）中對(duì)《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》進(jìn)行了修訂，把原第八條“列入城建檔案管理機(jī)構(gòu)檔案接收范圍的工程，建設(shè)單位在組織竣工驗(yàn)收前，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)城建檔案管理機(jī)構(gòu)對(duì)工程檔案進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收，預(yù)驗(yàn)收合格后，由城建檔案管理機(jī)構(gòu)出具工程檔案認(rèn)可文件”修改為“列入城建檔案管理機(jī)構(gòu)檔案接收范圍的工程，城建檔案管理機(jī)構(gòu)按照建設(shè)工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收的規(guī)定對(duì)工程檔案進(jìn)行驗(yàn)收”，同時(shí)刪去原第九條“建設(shè)單位在取得工程檔案認(rèn)可文件后，方可組織工程竣工驗(yàn)收。建設(shè)行政主管部門(mén)在辦理竣工驗(yàn)收備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)工程檔案認(rèn)可文件”。概括地說(shuō)，此次修訂，對(duì)工程檔案的接收工作做了兩個(gè)方面的調(diào)整：一是對(duì)工程檔案不再進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收，工程檔案認(rèn)可文件不再作為工程竣工驗(yàn)收備案的前置條件;二是工程檔案驗(yàn)收被納入竣工聯(lián)合驗(yàn)收，城建檔案管理機(jī)構(gòu)參與聯(lián)合驗(yàn)收。該舉措有利于精簡(jiǎn)驗(yàn)收環(huán)節(jié)，提高驗(yàn)收效率，但同時(shí)也可能會(huì)對(duì)工程檔案的歸集帶來(lái)一定影響。原因一是預(yù)驗(yàn)收對(duì)指導(dǎo)和規(guī)范建設(shè)單位提交符合要求的工程檔案有積極作用，取消預(yù)驗(yàn)收后各建設(shè)單位建檔立卷水平良莠不齊，提供工程檔案驗(yàn)收的材料完整性、規(guī)范性不高，反而會(huì)降低聯(lián)合驗(yàn)收的效率;二是工程檔案中的“竣工驗(yàn)收文件”需在建設(shè)單位完成竣工驗(yàn)收后才能收集歸檔，若竣工驗(yàn)收已通過(guò)，對(duì)建設(shè)單位的移交檔案的主體責(zé)任再無(wú)任何行政約束力，則不排除一部分建設(shè)單位忽略檔案整理，甚至不向城建檔案機(jī)構(gòu)移交檔案，這將造成工程檔案的缺失或不完整，影響政府、社會(huì)的利用。因此，如何有效監(jiān)督建設(shè)單位履行其歸檔責(zé)任？如何有效規(guī)避工程檔案歸集難的風(fēng)險(xiǎn)，是城建檔案館亟待解決的問(wèn)題。

2.工程檔案驗(yàn)收事項(xiàng)的行政屬性模糊，直接影響檔案移交的有效性。各級(jí)城建檔案館作為城建檔案管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（建設(shè)部90號(hào)令），依法履行城市建設(shè)工程檔案的管理職責(zé)，對(duì)列入城建檔案館接收范圍的工程開(kāi)展工程檔案的接收業(yè)務(wù)工作。依據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕11號(hào)）規(guī)定，城建檔案館必須參加工程建設(shè)項(xiàng)目的聯(lián)合驗(yàn)收，接入聯(lián)合驗(yàn)收平臺(tái)，以保障城建檔案接收的齊全、完整。城建檔案館參與聯(lián)合驗(yàn)收到底屬于行政還是業(yè)務(wù)職能？事項(xiàng)屬性模糊，行政職能不清，也直接影響了工程驗(yàn)收后檔案移交的有效性。

3.“紙質(zhì)-后補(bǔ)”的歸檔模式難以適應(yīng)提速增效的要求。工程檔案原接收模式為 “預(yù)驗(yàn)收—竣工驗(yàn)收后3個(gè)月內(nèi)移交紙質(zhì)檔案”，在審批改革中須調(diào)整為工程檔案驗(yàn)收在竣工聯(lián)合驗(yàn)收時(shí)同步限時(shí)辦理。隨著業(yè)務(wù)流程的變化，還產(chǎn)生受理方式的轉(zhuǎn)換、審批時(shí)序的調(diào)整、申請(qǐng)材料整合與精簡(jiǎn)等。這一系列的變化都圍繞一個(gè)目標(biāo)：壓縮審批時(shí)間。因此，原來(lái)“紙質(zhì)—后補(bǔ)”歸檔模式完全不適應(yīng)這種高效辦理的要求。此外，工程檔案驗(yàn)收業(yè)務(wù)流程的調(diào)整、檔案形成責(zé)任主體的變化、受理材料的精簡(jiǎn)等也將引起歸檔材料等的變化。

二、對(duì)策研究

1.明確行政屬性，搭建工作機(jī)制。工程檔案驗(yàn)收作為竣工驗(yàn)收的一個(gè)環(huán)節(jié)，理應(yīng)被視作行政行為。工程檔案的形成主體涉及建設(shè)單位、行政審批部門(mén)、設(shè)計(jì)單位、勘察單位、施工單位等，各部門(mén)、單位間既相互影響又相互制約。為確保建設(shè)單位按時(shí)、齊全、完整的將工程檔案移交入館，一方面，上級(jí)行政部門(mén)應(yīng)明確工程檔案驗(yàn)收的行政屬性，增加對(duì)建設(shè)單位檔案移交的行政制約力。另一方面，城建檔案館必須在工程建設(shè)項(xiàng)目審批“一套機(jī)制”框架下，構(gòu)建工程檔案驗(yàn)收工作機(jī)制。一是歸檔主體責(zé)任制。依據(jù)檔案法律法規(guī) “誰(shuí)形成，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，明確工程檔案的歸檔主體是建設(shè)單位。建設(shè)單位必須保證在項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)階段要求設(shè)計(jì)、勘察、施工等單位按歸檔范圍及時(shí)收集文件材料;在申請(qǐng)竣工驗(yàn)收時(shí)完成除竣工驗(yàn)收文件外的其它文件材料的整理歸檔，提交城建檔案館核查。二是信息融通共享機(jī)制。城建檔案館與審批部門(mén)建立檔案驗(yàn)收與審批各階段審批結(jié)論信息推送和融通共享機(jī)制，從立項(xiàng)階段起各審批部門(mén)便將工程建設(shè)項(xiàng)目信息推送城建檔案館，同時(shí)，在“多規(guī)合一”的“一強(qiáng)藍(lán)圖”上將審批結(jié)論信息進(jìn)行標(biāo)注、疊加，以提供下游審批事項(xiàng)的信息支撐，亦便于城建檔案館提前介入對(duì)建設(shè)單位的立檔組卷做好指導(dǎo)工作。三是告知承諾制。建立事前、事中、事后相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，對(duì)失信企業(yè)和從業(yè)人員進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，將企業(yè)和從業(yè)人員違法違規(guī)、不履行承諾的失信行為納入工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)，并與全國(guó)信用信息共享平臺(tái)互聯(lián)互通，加強(qiáng)信用信息共享，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。四是處罰機(jī)制。通過(guò)審批平臺(tái)注記工程檔案接收檢查中的問(wèn)題;向建設(shè)單位發(fā)出提交檔案的預(yù)警提醒或逾期催交信息等;將違法違規(guī)信息推送相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)和主管部門(mén)，加大對(duì)不配合、不移交工程檔案的建設(shè)單位依法進(jìn)行處罰的力度。

2.優(yōu)化歸檔模式，精簡(jiǎn)歸檔范圍。為實(shí)現(xiàn)審批時(shí)限壓縮，提速增效的目標(biāo)，一方面，城建檔案館須優(yōu)化工程檔案驗(yàn)收歸檔模式，形成“電子檔案在線接收、核驗(yàn)與紙質(zhì)檔案線下接收”模式。借鑒杭州城建檔案館工程檔案接收模式，建立工程電子文件在線接收系統(tǒng)，建設(shè)單位將蓋有電子印章的電子文件在上線接收系統(tǒng)中上傳輸至城建檔案館，檔案館審核通過(guò)后，建設(shè)單位再將與電子檔案相對(duì)應(yīng)的紙質(zhì)檔案移交至檔案館，現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)無(wú)誤后即辦理移交接收手續(xù)，實(shí)現(xiàn)一次辦理。另一方面，需同步修訂建設(shè)工程檔案編制規(guī)范，精簡(jiǎn)歸檔范圍。依據(jù)《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》（GB50328-2014），結(jié)合工程檔案驗(yàn)收業(yè)務(wù)流程的調(diào)整，明確建設(shè)單位和城建檔案館對(duì)各類工程文件的不同歸檔范圍，精簡(jiǎn)城建檔案館對(duì)施工文件的接收內(nèi)容：主要保留各分部工程的驗(yàn)收記錄、施工技術(shù)管理記錄、部分檢驗(yàn)報(bào)告、部分施工記錄和大部分檢測(cè)報(bào)告;刪減產(chǎn)品質(zhì)量證明、商品混凝土產(chǎn)品質(zhì)量證明文件和大部分施工記錄歸檔內(nèi)容;簡(jiǎn)化工程準(zhǔn)備階段文件和竣工驗(yàn)收文件的部分歸檔內(nèi)容，并根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)建筑工程質(zhì)量終身責(zé)任承諾制的通知》（建辦質(zhì)﹝2014﹞44號(hào)）在工程準(zhǔn)備階段文件中增加“工程建設(shè)基本信息”等。

3.構(gòu)建管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線上移交及審核。在竣工聯(lián)合驗(yàn)收的形勢(shì)下，傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案的移交模式已難以達(dá)到壓縮審批時(shí)限以及信息共享的要求，故城建檔案館需要構(gòu)建市、區(qū)統(tǒng)一的工程檔案管理平臺(tái)，既要考慮與工程建設(shè)項(xiàng)目審批平臺(tái)的對(duì)接，又要實(shí)現(xiàn)建設(shè)單位電子文件的在線傳輸、組卷、提交等功能。建設(shè)單位可按照項(xiàng)目進(jìn)度和資料產(chǎn)生的次序，在平臺(tái)上實(shí)時(shí)上傳文件材料，文件分階段上傳完畢后，平臺(tái)按工程檔案組卷規(guī)則自動(dòng)完成組卷、編目任務(wù)。建設(shè)單位可在線上提交檔案?jìng)洳?。城建檔案館可實(shí)時(shí)監(jiān)控建設(shè)項(xiàng)目的檔案歸集情況，及時(shí)提醒，并分階段完成審核反饋，這樣可有效分解城建檔案館在工程竣工驗(yàn)收時(shí)核查檔案的時(shí)間壓力，合理分配時(shí)間，保證審核質(zhì)量。此外，管理平臺(tái)還要做好與竣工聯(lián)合驗(yàn)收系統(tǒng)的無(wú)縫對(duì)接：接收審批平臺(tái)的審批結(jié)論信息（電子證照等）的推送以滿足建設(shè)單位檔案組卷需求，同時(shí)也保證了審批結(jié)論的真實(shí)性和有效性。

4.加強(qiáng)內(nèi)外培訓(xùn)，提升人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)。工程檔案從業(yè)人員的專業(yè)能力及素養(yǎng)高低，直接影響工程檔案立卷、歸檔、驗(yàn)收各個(gè)環(huán)節(jié)的成效。城建檔案館需加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理人員及建設(shè)單位檔案從業(yè)人員的政策法規(guī)宣傳、檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)及工程管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從源頭上提升工程檔案建檔和管理水平。對(duì)內(nèi)，既要加強(qiáng)管理人員職業(yè)道德、服務(wù)意識(shí)、服務(wù)質(zhì)量的培訓(xùn)，也要通過(guò)“走出去、引進(jìn)來(lái)”等多渠道，邀請(qǐng)聯(lián)合驗(yàn)收相關(guān)部門(mén)專家進(jìn)行座談交流、工地實(shí)地考察等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升工程檔案驗(yàn)收一線工作人員對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目管理、審批制度改革的認(rèn)識(shí);對(duì)外，通過(guò)檔案日宣傳、視頻、管理平臺(tái)線上互動(dòng)、電話咨詢、現(xiàn)場(chǎng)座談等交流方式加大對(duì)工程檔案歸檔重要性、立檔責(zé)任人的系列專題宣傳，提高建設(shè)單位依法歸檔的意識(shí);加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位檔案從業(yè)人員的系統(tǒng)操作培訓(xùn)及業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高檔案收集、整理的業(yè)務(wù)能力，確保建設(shè)單位提交高質(zhì)量的項(xiàng)目建設(shè)檔案，從而為后續(xù)的檔案有效利用打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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