中國(guó)托育服務(wù)體系建設(shè)切忌“唯高唯大”

楊菊華

在經(jīng)過(guò)40余年的高速發(fā)展后，中國(guó)進(jìn)入了新的歷史階段，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾成為主要矛盾。過(guò)去20多年中，我國(guó)托育服務(wù)和政策基本處于空白期，3歲以下托育服務(wù)供給不足甚至缺位成為許多家庭尤其是母親面臨的主要矛盾。由此，托育市場(chǎng)被視為投資藍(lán)海，社會(huì)資本不斷涌入，托育服務(wù)開(kāi)始發(fā)展。但在這一過(guò)程中，諸多亂象紛存，托育機(jī)構(gòu)跑路、虐嬰事件頻頻見(jiàn)諸媒體。

供需矛盾下托育服務(wù)的主要困境

目前，社會(huì)托育服務(wù)供給嚴(yán)重缺位，3歲以下托育服務(wù)主要面臨四大困境：

第一，在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，福利性的社會(huì)托兒所服務(wù)體系逐漸消失，人的再生產(chǎn)成本完全回歸家庭，入托難、托班貴等問(wèn)題凸現(xiàn)。1991年至2000年，孩子在公立托育機(jī)構(gòu)入托比例持續(xù)下降;2004年至2011年，幾乎沒(méi)有孩子在公立機(jī)構(gòu)入托了。很重要的原因是，除極少數(shù)由政府舉辦、服務(wù)于少部分人的托育機(jī)構(gòu)之外，我們的公立托育機(jī)構(gòu)基本消失了。

第二，總量供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。2016年國(guó)家衛(wèi)計(jì)委對(duì)10個(gè)城市的調(diào)查和2017年對(duì)4個(gè)城市的調(diào)查均發(fā)現(xiàn)，至少有1/3以上的女性對(duì)社會(huì)托育服務(wù)有需求，而實(shí)際上在托育機(jī)構(gòu)里的孩子全部加起來(lái)也就在4%左右，其中0-1歲有1.8%，1-2歲有1.5%，2-3歲有0.7%，可以想見(jiàn)供需之間有多大缺口。

第三，我國(guó)現(xiàn)有的托育服務(wù)供給，在結(jié)構(gòu)上是嚴(yán)重失衡的。市面上大部分提供3歲以下學(xué)前教育的機(jī)構(gòu)只教不保，不僅不能夠滿足需求，反而增加家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和時(shí)間成本。

第四，質(zhì)量無(wú)保。把孩子，特別是3歲以下的孩子，送進(jìn)托育機(jī)構(gòu)后，家長(zhǎng)能不能放心？孩子過(guò)得開(kāi)不開(kāi)心？社會(huì)整體能不能放心？這都是要畫(huà)問(wèn)號(hào)的。

面臨當(dāng)前嚴(yán)峻的托育供需矛盾，重建完善的托育服務(wù)體系，成為社會(huì)各界的廣泛共識(shí)。在此情境下，國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年5月9日發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出：到2020年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系初步建立;到2025年，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系基本形成。如何開(kāi)展托育服務(wù)體系建構(gòu)工作，促進(jìn)托育服務(wù)增量提質(zhì)，實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)供給側(cè)改革，滿足廣大家庭迫切的托育需求，真正實(shí)現(xiàn)幼有所育，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，就成為當(dāng)下社會(huì)亟待解決的一項(xiàng)重要民生議題。

從頂層設(shè)計(jì)著手 在發(fā)展中補(bǔ)齊短板

《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布，厘清了托育服務(wù)發(fā)展中的一些基本問(wèn)題，需要從幾個(gè)層面開(kāi)展工作：

其一，明確政府的職能定位。我國(guó)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)體系建構(gòu)在新時(shí)代剛剛起步，作為頂層設(shè)計(jì)的重要一環(huán)，明確政府的角色定位具有前置性和基礎(chǔ)性作用。在體系建構(gòu)和運(yùn)營(yíng)中，政府職能應(yīng)定位在四個(gè)方面——在理念層面破“無(wú)目標(biāo)”，在制度層面破“無(wú)規(guī)管”，在實(shí)操層面破“無(wú)資源”，在輿論層面破“無(wú)信任”，扮演好把舵、知情、定規(guī)、監(jiān)管等多重角色。在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革的大背景下，托育服務(wù)領(lǐng)域的政府職能也應(yīng)由全面管理型向有限的公共管理服務(wù)型轉(zhuǎn)化。

其二，將托育服務(wù)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃。從理念上高度重視3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)，將之提升到關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略高度，將托育服務(wù)納入公共服務(wù)體系中。進(jìn)而，明確發(fā)展思路和發(fā)展目標(biāo)，并在發(fā)展的不同階段采取有差異的發(fā)展策略：在起步階段，制定實(shí)施托育服務(wù)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，確保其成為社會(huì)服務(wù)業(yè)和公共服務(wù)業(yè)的重點(diǎn)和優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域;在體系基本穩(wěn)定后，將該服務(wù)業(yè)納入常規(guī)化領(lǐng)域，逐步完善和發(fā)展。

其三，完善政策法規(guī)體系。加強(qiáng)立法研究，出臺(tái)和完善嬰幼兒托育服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，保障托育服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。研究和制定托育服務(wù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，出臺(tái)保育教育指南，明確服務(wù)內(nèi)容、師資配備、設(shè)施配置等準(zhǔn)入條件，引導(dǎo)托育服務(wù)規(guī)范化發(fā)展。完善托育服務(wù)發(fā)展的政策支持體系，公平對(duì)待并扶持民營(yíng)托育機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)和支持民辦托育機(jī)構(gòu)發(fā)展。建構(gòu)服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)監(jiān)管，建立常態(tài)化監(jiān)管、動(dòng)態(tài)評(píng)估和處罰懲戒等制度和機(jī)制。

其四，構(gòu)建主體多元、性質(zhì)多樣、服務(wù)靈活的托育服務(wù)體系。形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)補(bǔ)充、社區(qū)依托和家庭主體的嬰幼兒托育服務(wù)體系。

兩個(gè)確保 三個(gè)必須

如上所述，基于當(dāng)下供需矛盾的托育服務(wù)體系，主要從以下四個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建，具體展開(kāi)如下：

一是政府主導(dǎo)做示范。政府既為“服務(wù)者”，發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用，亦為“組織者”，支持、鼓勵(lì)、扶持托育服務(wù)事業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展。比如，政府投資新建普惠性和示范性的托育機(jī)構(gòu)，在服務(wù)收費(fèi)、質(zhì)量、時(shí)間等方面，對(duì)其他性質(zhì)的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)起到引領(lǐng)作用。又如，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、減免稅收或資助等優(yōu)惠措施，推動(dòng)社會(huì)力量開(kāi)辦托幼機(jī)構(gòu);設(shè)置服務(wù)人員公益崗位，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)。

二是市場(chǎng)補(bǔ)充擴(kuò)覆蓋。作為一種社會(huì)化服務(wù)模式，市場(chǎng)化的托育服務(wù)在整個(gè)服務(wù)體系建構(gòu)中起到重要的補(bǔ)充作用，可為更多有需求的家庭提供嬰幼兒日常照料服務(wù)。市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)包括在工商部門(mén)注冊(cè)、有關(guān)部門(mén)給予政策和稅收等多方面支持的民辦營(yíng)利性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，在民政部門(mén)注冊(cè)的民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，以及提供便捷和靈活化服務(wù)的家庭“鄰?fù)小笔椒?wù)。

三是社區(qū)依托促便捷。社區(qū)作為連接家庭、社會(huì)和政府的橋梁，性質(zhì)多元的托育服務(wù)終將落腳于社區(qū)，社區(qū)成為托育服務(wù)體系落腳場(chǎng)域和平臺(tái)抓手。社區(qū)平臺(tái)可以通過(guò)多種形式發(fā)揮作用：比如，作為托育機(jī)構(gòu)的落腳點(diǎn)和承載場(chǎng)域，即孩子進(jìn)入落腳于社區(qū)的托育服務(wù)機(jī)構(gòu);又如，提供居家托育服務(wù)，社區(qū)機(jī)構(gòu)指派專(zhuān)業(yè)人員上門(mén)提供如洗澡、喂食、陪同就醫(yī)等靈活性服務(wù)，通過(guò)整合各類(lèi)資源，形成綜合性的一站式服務(wù)。同時(shí)，有條件的企事業(yè)單位和社會(huì)組織，通過(guò)新建、租賃等形式，提供一定的托育服務(wù)，彌補(bǔ)其他形式托育服務(wù)的不足。

四是家庭核心?；尽ｈb于嬰幼兒的發(fā)育特點(diǎn)和生理特征，家庭始終是嬰幼兒最主要的照料主體和中心場(chǎng)域，在托育服務(wù)體系中具有基礎(chǔ)核心性地位。其中，除嬰幼兒父母（尤其是在孩子半歲前）外，隔代照料最為普遍。需將隔代照料納入托育服務(wù)發(fā)展體系之中，通過(guò)制度化、去義務(wù)化、去志愿化、去無(wú)償化，發(fā)揮其積極作用;同時(shí)，為家庭照護(hù)提供相應(yīng)的喘息式服務(wù)。

總之，幼有所育尤其是托育服務(wù)體系的政策設(shè)計(jì)須遵循“兩個(gè)確保，三個(gè)必須”的原則。確保家庭的基本需求能得到滿足，確保社會(huì)化托育服務(wù)的育教質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。必須制定和切實(shí)落實(shí)幼有所育基本標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)制，保障機(jī)構(gòu)監(jiān)管有依據(jù)、服務(wù)質(zhì)量提升可落實(shí);必須采取公共財(cái)政調(diào)控等手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本服務(wù)供給的調(diào)節(jié)作用，保障育教服務(wù)供給充足、資源分布公平合理;必須完善“人財(cái)物”保障機(jī)制，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、穩(wěn)固資金來(lái)源、保證物資供給，實(shí)現(xiàn)幼有所育服務(wù)體系的良性運(yùn)行，進(jìn)而順利推進(jìn)服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)的托育服務(wù)尚未真正起步，故體系建設(shè)不能“唯高”“唯大”，只能“求真務(wù)實(shí)”，突出匹配性、針對(duì)性、可操作性和有效性，真正解決群眾之所急、所需。形成“以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)為補(bǔ)充，社區(qū)為依托，家庭為主體”的嬰幼兒托育服務(wù)體系，形成具有中國(guó)特色的福利性與公益性、市場(chǎng)化運(yùn)作與家庭照料相結(jié)合的多層次服務(wù)模式，這是未來(lái)我國(guó)托育服務(wù)體系建設(shè)的基本方向。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)老年學(xué)研究所教授、中國(guó)人民大學(xué)國(guó)發(fā)院研究員）

責(zé)任編輯：谷珵